社会组织参与应对突发重大公共卫生事件的路径变化研究

韦孜澄

摘要：突发重大公共卫生事件因其不确定性、传染性、隐蔽性、复杂性、危害性等特征给社会和谐发展带来一定的影响，也对传统治理模式提出了严峻挑战。社会组织参与突发重大公共卫生事件可以整合社会资源，有效补充政府治理的不足。在突发重大公共卫生事件的救援和治理中，治理主体已逐渐由政府包揽向政府主导、社会组织等多方力量协同治理转变。文章通过搭建宏观-中观-微观的分析框架，系统地对2003年非典疫情和2020年新冠肺炎疫情中政府、社会组织的行为进行对比，进而发现：在宏观层面，政策环境更加宽松，政府更加主动地扶持社会组织发展；在中观层面，社会组织的网络系统由窄变宽，与政府、媒体、社会的联系更加密切；在微观层面，社会组织的自治能力不断增强，更加注重常态化建设。

关键词：社会治理；疫情防控；社会组织；公共卫生

中图分类号：D632.9文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0057-08

基金项目：国家社会科学基金项目“政府购买社会组织公共服务的质量保障机制研究”（19BZZ091）。

一、问题提出与文献回顾

（一）问题提出

突发重大公共卫生事件，是指突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病以及其他严重影响公众健康的事件。当今世界，重大突发公共卫生事件已经成为威胁人类身体健康和生命安全的重要因素，其不确定性、传染性、隐蔽性、复杂性、危害性等特征对传统治理模式提出了严峻挑战。在2003年抗击非典疫情时期，我国还未形成大规模的、专业化的社会组织参与疫情防控的局面，而社会已经意识到政府的行政命令不是疫情防控的唯一手段[1]。截至2019年底，全国社会组织总量为86.63万个[2]，这些社会组织在2020年初的新冠肺炎疫情防控中发挥着重要的作用，在遏制疫情蔓延方面有了较大程度的参与，作出了自身的贡献。

从2003年抗击非典疫情时期到2020年以来的新冠肺炎疫情防控时期，社会组织日益成为重大公共卫生事件中不可忽视的一支队伍。从无组织、无规模到专业化、团队化，社会组织运用其独特的优势成为连接国家与社会的枢纽，起到了更加人性化、更基层、更接地气、反应更灵敏的作用，如今已在重大公共卫生事件中充当着“后备军”的角色。因此，研究如何通过搭建宏观-中观-微观综合分析框架来探讨社会组织的具体变化，进一步促进政社之间的良性互动、发挥社会组织在重大公共卫生事件以及常态化管理中的作用，具有典型的现实意义。

（二）文献回顾

近年来，国内学术界已经意识到社会参与突发重大公共卫生事件的必然性，对此高度关注，并取得了一定的成果。总体看来，现有文献主要从目标与发展路径两个角度进行了研究。

从目标上看，多数研究都有“社会治理”理论的支撑，认为社会力量在有些方面可以承担重要的社会功能，即“平常-应急”两种状态下的三种社会功能：平常状态下的科普減灾、应急状态下的应急救援、灾后重建[3]。同时，研究者也认识到党和政府仍然是应对重大公共卫生事件的主导力量。重大公共卫生事件的治理呈现“以政府为中心、严密的社会组织协同和以‘体制内’为核心路径动员资源三个应对巨灾的机制特征”[4]。治理模式在充分肯定政府作为重大公共卫生事件主导力量并以社会动员等方式吸纳社会力量的运行模式之后，主张以“合作治理”为方向进行改进[5]。

从发展路径上看，多数学者认为，突发公共卫生事件的预防需要构建与完善社会常态时期的防控制度机制，即在常态时期加大组织培育、提升能力，打通协同机制的各类梗阻，真正构建起中国特色的应急管理社会参与模式[6]。此外，还需要处理好常态应急与非常态应急二者的转化与衔接[7]。同时，社会组织与政府应当建立平等协商的伙伴关系，开展更深层次的合作。政府与社会组织在突发事件中的合作模式为“统筹-合作”的模式：政府部门负责决策与统筹；社会组织调动各种社会资源，以实现应急资源的高效与合理配置。在这种模式下，尊重相关参与者的主体性是前提[8]，明确社会组织在突发重大公共卫生事件不同阶段的功能任务，建立社会组织与政府合作的网络平台与运行机制是社会组织有序参与应对突发重大公共卫生事件的关键[9]。

二、宏观-中观-微观的分析框架

要理解社会组织从2003年抗击非典疫情时期到2020年新冠肺炎疫情防控时期应对突发重大公共卫生事件行动逻辑的变化，应厘清以下两个问题：一是通过观察社会组织在突发重大公共卫生事件中的行动变化，了解哪些原因促使了社会组织能力的变化；二是社会组织在参与应对突发重大公共卫生事件中还将面临哪些困境。为解释社会组织应对突发重大公共卫生事件行动逻辑的变化，文章试图搭建宏观-中观-微观的综合分析框架进行分析。

第一，宏观-中观-微观是经济学原理的一个重要理论，文章认为社会组织的行动逻辑变化也可以划分为宏观-中观-微观体系，以期构建一个比较清晰的、有层次的研究架构，使研究思路更为清晰。

第二，文章根据理论及框架分析，认为社会组织在应对重大公共卫生事件的行为变化分为宏观原因、中观原因及微观原因，这三个层面的客观变化共同导致了社会组织行动路径的改变。宏观层面，指从全局、整体的角度，即国家层面的政策、制度变迁解答问题。宏观的政策与政治环境是影响社会组织行动的关键因素，宽松积极的政策环境有利于社会组织充分发挥主观能动性参与应对突发重大公共卫生事件。微观层面，将问题细分，从微小的角度去解答问题，即社会组织自治能力决定了其行为结果，包括筹资能力、动员能力、应对能力等。中观层面介于宏观与微观之间，即从社会组织中的社会网络的变化解答问题。社会组织参与突发重大公共卫生事件的救援与重建活动时，需要依赖其社会网络的支持，其支持力度直接影响社会组织的参与效果。

综上，文章提出的宏观-中观-微观分析框架，能够囊括社会组织应对突发重大公共卫生事件行动逻辑变化的关键要素，可以全面分析我国社会组织在社会环境变化的进程。

三、案例选择

（一）组织概况

北京市协作者社会工作发展中心（简称“协作者”），是由北京市民政局主管的京城第一家支持性民办社会工作专业机构。2003年，一群有志青年冒着被非典病毒感染的风险成立了组织以来的第一个项目：农民工抗击“非典”紧急救援服务。由此，一个致力于以社会工作专业服务农民工的民间组织——“协作者”诞生了。

理念上，“协作者”秉承“团结协作、助人自助”的组织服务理念，在协助困境人群解决实际问题的同时，提升其自助的能力，实现自我服务与服务社会的有机统一；规模上，经过18年努力，“协作者”服务模式已被成功复制推广到长三角、珠三角地区、山东半岛和中部地区，人员上从最初1名没有工资的专职人员，发展到40多名全职工作者，其中一半以上的人员在团队工作5年以上，建立起由60多名专家构成的顾问团队，已提供了超过100.8万人次的专业服务，并培育了14150名志愿者；模式上，“协作者”组织社会工作者和志愿者开展社会工作专业服务活动形式包括困境救助、能力建设、权益保护、社区照护等，在解决农民工、流动儿童及孤寡老人的现实困难的同时，提升服务对象的自我服务和参与社区治理能力，逐步成长为服务社区的志愿者组织[10]。

（二）个案选择依据

1.共性：全国社会组织参与应对突发公共卫生事件的趋势

新冠肺炎疫情发生以来，社会组织积极参与疫情防控工作，通过填补政府、企业之间治理空间，促使治理机制的顺畅运作[11]。在参与的组织数量上，各省区市的新闻报道和统计显示，陕西省有2100家社会组织参与疫情防控；江西省有53个社会工作服务机构、226个在民政部门登记注册的志愿服务组织共计40余万名社会组织工作人员和志愿者参与疫情防控工作；湖南省14个市州累计1903家社会组织参与疫情防控工作，捐赠款项逾1亿元，捐赠防疫物资价值8286万元，74000余名志愿者参与疫情防控工作。在参与方式上，社会组织通过捐赠物资、整合资源、社区联防、专业服务领域等方式深度参与疫情防控，已成为一支强大的抗疫队伍。

2008年汶川地震后，中国社会组织开始积极参与震后重建工作，并逐渐被社会大众认可。在此次抗击新冠肺炎疫情中，社会组织结合自身定位与专业，发挥自身优势搭建起政府与社会的桥梁，并获得了政府与社会的肯定，成为应对突发重大公共卫生事件中的重要角色之一。由此，全国社会组织参与治理突发重大公共卫生事件规模逐渐扩大，方式逐渐多样，程度逐渐深入，为社会治理贡献着自身的力量。

2.个性：“协作者”参与应对突发公共卫生事件的特点

作为一家支持型的社会组织，“协作者”从抗击非典疫情时期到新冠肺炎疫情防控时期，在应对突发重大参与公共卫生事件时探索出本土化的救助模式，拥有着宝贵的救援经验。在非典救援期间，“协作者”开展了减灾能力建设，培育了灾害管理志愿者网络，为紧急救援和灾后重建提供预防性支持；在新冠肺炎疫情防控期间，“协作者”借鉴非典救援的经验，更加专业更有针对性地开展救援活动，并协同其他社会组织构建了救援网络。该组织是在服务型政府背景下应运而生的，在政府的政策支持下，随着社会环境的变化和自身理念的精进，以“协作者”为代表的社会组织反映了社会组织在参与应对突发重大公共卫生事件中观念、行为的变化，其背后的变化逻辑体现了社会组织自身的成长路径，代表了社会治理现代化的理念得到不断认同，参与公共事务治理的社会力量正逐渐强大。

四、社會组织在突发重大公共卫生事件中角色变迁过程

（一）宏观视角：制度变迁的外部支持

文章以全国范围内的参与抗击非典疫情和新冠肺炎疫情防控的社会组织为主要搜索内容，以北大法宝信息库、国务院政策服务平台为主要信息检索渠道，以“非典”“肺炎”“新型冠状病毒”“社会组织”等关键词进行搜索，并对我国发生的重大突发公共卫生事件时出台的有关社会组织参与政策进行梳理与总结。

1.抗击非典疫情时期的社会组织参与政策

2003年5月至2004年8月，有关社会组织参与公共治理的政策在数量上屈指可数，在内容上只停留在“鼓励”“支持”社会力量参与的层面，没有具体到社会组织主体。这是因为，2003年，我国社会组织的发展还处于起步阶段，缺乏应对突发公共卫生事件的经验，没有足够的号召力和社会信任度，针对社会组织发展的制度和政策还处于探索阶段。但这一时期的探索经验和教训，对社会组织此次有效应对新冠肺炎疫情提供了较大的帮助，也为社会组织参与公共治理奠定了一定的政策基础。

2.新冠肺炎疫情防控时期的社会组织参与政策

为应对突如其来的新冠肺炎疫情，国务院、民政部出台了一系列引导和鼓励社会组织参与疫情防控工作的政策和指示，支持社会多元力量参与疫情防控。概括为以下两类：一是在遏制疫情蔓延势头阶段，颁布鼓励各部门积极引导社会组织参与疫情防控工作，整合社会力量，协助基层工作人员进行疫情防控工作的相关政策。二是在疫情防控工作进入常态化阶段，进一步明确政府购买社会组织服务、引导社会组织参与疫情中的个人防护、心理服务等具体细则。

除全国层面的政策外，受疫情影响的各地也积极出台地方性社会组织参与疫情防控措施响应中央。如湖北省前后出台近十余项鼓励社会组织参与的政策，广泛动员社会力量参与疫情防控，组织引导各类社会组织有序参与社区防控工作。广东省也落实一级响应职责，积极动员全省各级社会组织参与疫情防控工作，先后发布了有关指引社会组织做好疫情防控工作、严格落实社会组织登记管理的各项政策。

通过对抗击非典疫情和新冠肺炎疫情防控两个时期有关社会组织参与的政策文件进行梳理和总结，可以发现，新冠肺炎疫情防控时期的鼓励社会组织参与疫情防控政策数量极大地超过了非典救援时期，政策内容更具体、更完善，整体的联动性更好[12]。

（二）中观视角：社会支持网络的不断壮大

社会支持网络是一个多元化的概念，指的是一组个人之间的接触，通过这些接触，个人得以维持社会身份并且获得情绪支持、物质援助和信息交流等。依据社会支持理论的观点，一个人所拥有的社会支持网络越强大，就越能更好地应对各种来自环境的挑战。社会学界引入社会支持理论，旨在研究个体能够吸收哪些社会关系的力量支持自己，这种支持是通过什么方法实现的，提供支持的资源如何保证在支持网络中的有效流动以及如何令支持网络更加完善等问题[13]。文章引入社会支持网络的概念，是为了弥补社会组织参与应对重大突发公共卫生事件的中观视角空白，试图通过这一视角展现社会组织参与过程中的互动关系和行动路径，概括其变化趋势并判断发展走向。社会组织在参与重大突发公共卫生事件的救助活动中，主要涉及政府、社区、其他社会组织、企业、媒体五个社会关系的网络，本部分主要探讨以这五个方面为核心的社会支持网络。

1.抗击非典疫情时期的社会组织支持网络

在非典救援时期，中国社会组织正处于萌芽阶段，“协作者”于这一时期建立，参与非典救援工作成为该组织的第一个项目。“协作者”积极寻求包括政府、企业、社区、媒体等各方社会关系的支持。与政府、企业通过交换信息寻求更多需要救援的对象，搭建起了信息沟通的桥梁；与媒体的交流也较为密切，主要通过媒体网络发布救助信息和反映问题，争取社会的关注；但由于此时社会组织的公众信任度不足以及非典疫情的特殊性，与社区难以建立有效联系。综合来看，这一时期的社会组织支持网络并未完全搭建起来，与各方社会关系的联系也只停留在信息交流层面，社会网络联结不足，难以形成以社会组织为核心的救援支持网络。

2.新冠肺炎疫情防控时期的社会组织支持网络

2003年以来，我国的社会组织队伍日益壮大。中国社会组织网的数据显示，截至2021年1月20日，我国社会组织登记总数已经突破90万家。近年来，社会组织在多次紧急救援行动中参与重要工作，通过日常活动与各方社会关系网络形成了密切的联系。在新冠肺炎疫情防控期间，“协作者”灵活运用社会支持网络，积极联系政府、社区、其他社会组织和媒体，提高了救援水平“。协作者”对311个农民工家庭进行问卷调查，形成了4万多字的调查报告，并递交给政府相关部门；政府部门依据这些材料开展后续救援行动，并与“协作者”保持交流与联系。这一时期，“协作者”不仅与政府有了更深层次的交流，与其他社会组织的交流也有了质的飞跃。一方面，联合其他社会组织发起救援项目，整合社会资源，调动社会力量；另一方面，加入其他社会组织的合作项目，寻找更加多元化救助方法。此次救援中，“协作者”联合北京春苗慈善基金会发起“公益1+1——困境儿童抗疫关爱服务”项目，面向全市社会服务机构征集困境儿童抗疫关爱服务解决方案，并对入选的项目提供资金支持和技术支持。这一时期，“协作者”与媒体的交流更深入，更有质量。“协作者”发布了两起疫情中困境农民工家庭需求报告，有38家媒体发布了60篇与“协作者”防疫救援的相关的文章，其中《南方都市报》《南方日报》等媒体进行了相关报道；信息救援方面，“协作者”发布了108篇文章，累计阅读量45457人次，发布项目相关抗疫救援短消息596条，累计阅读量35.7万人次。社交媒体的发达与公众观念的转变，使社会组织参与应对重大公共卫生事件的积极性更高，并逐渐得到多方信任。“协作者”创始人之一李涛说：“我们不是帮助社区，我们已经是社区的一部分。”

（三）微观视角：自治能力的内部优化

社会组织在参与应对重大公共卫生事件的过程中，需要提高其自治能力并转化为开展救援活动的治理效能。关于社会组织的自治能力，学者朱俊庆认为，社会组织发展过程中的核心能力主要包括合作能力、筹资能力、公信能力等[14]。孙晓晖等认为，在国家治理体系和治理能力现代化深入推进的背景下，社会动员在公共危机治理方面运作得当可以发挥积极作用和独特优势[15]。结合以上学界的观点，本文将社会组织在重大公共卫生事件的自治能力概括为筹资能力、动员能力和应对能力。筹资能力，即向社会获取资本的能力；动员能力，即對社会其他力量的号召力、组织力；应对能力，即在应对重大公共卫生事件中的反应能力和处理危机的能力。

1.抗击非典疫情时期的社会组织自治能力

处于危机状态和萌芽初期的社会组织无论在筹资、动员还是应对重大公共卫生事件方面都存在能力不足、经验缺乏的劣势。这一时期，在筹资方面，刚成立的“协作者”筹资渠道单一化、筹集资金数量有限，所需要的物资货款主要由志愿者垫付。当时“协作者”在南京的一名志愿者连夜赶赴苏州垫付货款，通过个人关系启动资源协调工作，由救援人员及当地志愿者个人垫资，从江西、山东等地订购了大批口罩和消毒液。在动员社会大众方面，志愿者人员队伍的构成单一，成员基本来自组织的服务对象，其工作主要是参与物资发放、讲解疫情防控知识等服务。在应对能力方面，虽处于成立之初，但“协作者”创始人有灾害紧急救援经验，并对4位成员在2002年3月开展过赈灾能力培训，因此开展了一系列的救援工作，较好地发挥了社会工作的专业功效。

2.新冠肺炎疫情防控时期的社会组织自治能力

这一时期，不断壮大的社会组织在应对重大公共卫生事件中吸取之前的经验教训，各方面专业能力也不断提高。在筹资方面，“协作者”启动“农民工抗议救援行动”项目，在三个月多的时间里收到了来自个人、企业、基金会、社团、社会组织的抗议救援物资捐赠。“协作者”与出资方共同探讨如何提供帮扶支持，其间，为8个农民工家庭提供了岗位工作。社会组织筹资能力的提高与社会公众的信任分不开，形成良性循环的发展路径，才能获取更加充分的社会资源[14]。在志愿者队伍方面，志愿者构成更加多元，包含农民工、企业员工、大学生、高中生等，展现了其在重大公共卫生事件面前强大的凝聚力和号召力。志愿者的群体不断扩大，志愿者的参与方式也逐渐多样，包括捐赠物资、课业辅导、情感陪伴、知识培训等。资金和人力资源的完善，使“协作者”的各项能力得到不断完善，能够寻求更高效、更多元的救援方式。在应对能力方面，“协作者”有了以下几个方面的变化。一是服务范围扩大，此次抗疫救援行动在五个城市同时发起。现在“协作者”的模式被推广到长三角、珠三角、山东半岛和江西农村等地区，形成了战略协作网络。二是服务方式变化，线上线下同步开展。在“农民工抗疫救援行动”项目中，“协作者”仅在线服务就开展了9个主题368次的活动，以及“一对一陪伴天使”个案服务686次。专业支持方面，上半年累计为社会组织开展了2529次咨询辅导、专题培训、交流等各类专业支持活动。三是管理方式变化。“协作者”建立了在线管理系统，此次疫情中80%以上的项目管理工作通过线上系统完成，且五地服务数据共享。四是专业能力变化。“协作者”在开展系统性的社会工作服务时，能够将个案、小组和社区三部分进行灵活整合，将能力与脆弱性分析框架、系统理论、增能理论、优势视角等理论与实践进行有机结合。

五、结论与讨论

文章通过对个案北京“协作者”进行分析，是为了证明社会组织作为参与重大公共卫生事件治理的“后备军”有着独特的优势与功能。然而，因其自身存在的人力、财力资源稀缺、组织自治能力不足、组织化程度较低等局限，社会组织目前还无法有效回应社会期望。这就需要我们正确了解社会组织的职责、定位与能力，以更长远、更实际的眼光来审视社会组织的发展，理性并全方面地将社会组织置于社会治理的合理地位，对社会组织发挥的作用抱有合理的期待与诉求。

社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。突发重大公共卫生事件是具有实践性和问题导向的社会治理问题，为了有效应对突发事件、尽快回归正常社会秩序，决定了将有更多的力量和主体参与突发公共卫生事件的治理中[16]。

从抗击非典疫情时期到新冠肺炎疫情防控时期，社会组织的力量已经逐渐壮大，并积极地丰富人力资源，创新方式方法，提升治理效能。在政府不断引入合作治理的理念和方法的背景下，社会组织已逐渐成长为参与应对重大公共卫生事件中的“后备军”。在宏观-中观-微观的分析框架下，可以总结出我国社会组织在参与应对重大公共卫生事件中的三条成长路线。第一，在宏观背景下，政府政策对社会组织参与应对重大公共卫生事件的积极性与主动性有着重要的影响。在逐步宽松的社会环境中，社会组织可用多元化的方式响应国家政策，通过参与治理重大公共卫生事件实现自己的价值，践行组织的宗旨。第二，在社会网络中，社会组织开始有意识构建起以自身为中心的社会关系网络，并善于从中寻求支持，不仅在社会网络的广度上不断延伸，在合作的深度上也更加深入，与其他合作对象的黏性更强。第三，在自治能力的变化过程中，社会组织的筹资能力、动员能力、应对能力等在不断学习和经验积累中持续增强。

研究同时发现，尽管已有较大的进步，社会组织参与应对重大公共卫生事件仍存在不足。一是国家政策亟待完善。国家出台的相关政策虽然肯定了社会组织的作用，并鼓励社会组织积极参与重大公共卫生事件的救援，但是这些政策文件是一种方向性文件，对于细致的设计有所欠缺。二是社会组织的关系网络常态化的程度较低。大部分社会关系网络是因为重大公共卫生事件临时建立起来的，没有形成常态化机制，在重大公共卫生事件治理后期容易面临消解的局面。

在宏观-中观-微观的分析框架下，社会组织在参与应对重大公共卫生事件中可以从宏观、中观、微观几个层面完善。從宏观方面来看，政府需要把握全局，引导社会组织思考可以从哪些方面提供帮助，在政策方面给予相关支持，并在常态化管理中对社会组织的税收政策、准入门槛进行调控和管理。从中观方面来看，社会组织应加强社会关系网络的整合，增强社会网络的密度，与社会关系形成共治的理念，搭建联络平台，形成多元参与、功能互补、良性循环的社会关系网络结构。从微观方面来看，社会组织要多维度提升自治能力。首先，激活预见能力，构建系统的应急管理机制，建立贯穿预防、监控、应对、处理等环节的突发事件应急管理机制[17]；其次，聚焦专业能力，清晰自己的定位与组织宗旨，在专业领域不断精进，通过培训、交流等途径提高组织能力。

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责任编辑：钟雪