数据治理与平台型政府建设——大数据驱动的政府治理方式变革

李 锋 周 舟

(河海大学 商学院，南京 211100)

随着人类社会进入信息时代，以数据为核心生产要素、以数字技术为驱动力的新生产方式为政府创新治理方式、实现治理能力现代化插上了翅膀。“数字时代的新治理、开放政府或透明政府、数据新政”已成为全球公共治理实践中最重要的声音之一(1)陈振明:《政府治理变革的技术基础——大数据与智能化时代的政府改革述评》,《行政论坛》2015年第6期。。在信息时代，信息成为决定权力大小的关键资源，这是因为，信息资源的占有者能够基于充分的信息做出正确的决策，未能充分占有信息资源的一方由于信息不对称而处于被动地位，受制于人。“对新信息及时做出反应的能力是一种至关重要的能力权力资源，而这种不同于硬权力的形式就是软权力”(2)Joseph S.Nye，“Soft Power,”Foreign Policy,80, 1990, p.166.,在信息时代，掌握关键信息就等同于掌握了权力。基于数据构成信息、信息决定权力的逻辑，数据已成为一种“元权力”。由于数据权力重要性的不断上升，公共治理开始了从新公共管理到数据治理驱动的政府治理方式变革。自20世纪90年代以来，我国政府主动迎接数字化浪潮，中央出台了一系列重要文件进行规划指导，各地积极探索，推动了我国政府的治理方式发生革命性的变化。从数据治理驱动的政府治理方式变革来看，开始是从技术和流程上提升公共服务的质量和效率，发展到一定程度后，则引发政府公共服务的生产机制变革：从公共服务的科层化到平台型化。此外，随着风险社会的到来，科层制政府传统的组织结构日益面临挑战，特别是在新冠肺炎疫情的冲击下,“我国地方政府优化公共卫生应急体系的基本策略应以创建公共卫生应急多边平台并推行平台型治理为主”，以平台型治理来优化地方公共卫生应急体系已成为后疫情时代政府提升治理能力的必然之举(3)刘家明、胡建华:《多边平台创建与平台型治理:地方公共卫生应急体系优化的对策》,《中国矿业大学学报》2020年第2期。。

一、如何理解数据治理

大数据时代，信息技术的蓬勃发展，激发了数据的几何级增长。海量的数据不仅为政府提供了全面提升公共治理能力的契机，还驱动了治理体系、治理结构和治理形态的改革和完善。面对海量的数据，数据治理应运而生。

数据治理主要包括两个层面：一是对数据的治理；二是用数据的治理(4)张康之：《数据治理：认识与建构的向度》，《电子政务》2018年第1期。。在数据治理的第一个层次上，学者认为大数据是一种重要的现代战略资源，在21世纪有可能超过石油、煤炭、矿产，成为最重要的人类资源(5)上海市信息化专家委员会：《数据资源保护与开发利用》，上海：上海科技文献出版社，2008年，第133页。。2013年召开的第462次香山科学会议指出：“大数据是数字化生存时代的新型战略资源，是驱动创新的重要因素，正在改变人类的生产和生活方式。”(6)《第462次香山科学会议召开》,http：//www.cas.cn/hy/xshd/201306/t20130605＿3860820.shtml,访问时间：2021年5月10日。由于大数据对产业发展、经济运行、国家治理以及社会生活等方面产生重大影响，需要对其进行有效治理。在数据治理的第二个层次上，数据治理一般是指建立在海量数据资料基础之上的治理，是国家将大数据等新兴技术作为一种治理工具用于对社会的治理，是一种基于大数据技术挖掘、分析和应用重构政府管理、服务和决策流程的新型公共管理方式。首先，国家可以通过大数据技术集成共享分布在各领域的数据资源，汇集成“大数据池”，通过二次开发形成“智慧大脑”或产生“智慧+”效应，如智慧城市、智慧家居、智慧医疗、智慧交通等(7)朱卫东、张超、吴勇：《大数据与“五位一体”的国家战略应用布局》，《毛泽东邓小平理论研究》2017年第3期。。“智慧大脑”能“通过电子踪迹来监测和测算人类的行为习惯,让政府治理预防化成为可能”(8)石火学、潘晨：《大数据驱动的政府治理变革》，《电子政务》2018年第12期。，使得政府日常管理从事后应对转为事前预防(9)胡键：《大数据技术与公共管理范式的转型》，《行政论坛》2018年第4期。，有效提升决策水平和风险研判水平。其次，基于大数据技术的数据治理不仅提升了公共治理的效率，还为解决政府治理碎片化的顽疾，提升政府整体性治理能力提供了支撑，表现在应用大数据技术对治理场景进行监督、分析、决策和预测，优化政府管理流程，“有效地破解碎片化运作中的主体多元化、资源分散化和利益复杂化难题，达到主体协调、资源整合和相互信任，实现整体性治理”(10)李燕、高慧、尚虎平:《整合性视角下公共政策冲突研究：基于多案例的比较分析》,《中国行政管理》2020年第2期。。再次，大数据技术的应用“使政府公共服务决策更加精细。过去，公共服务趋同化问题严重，政府部门做出的公共服务决策缺乏针对性。这不但阻碍了公共资源的有效配置，也使得公众的基本公共服务需求难以得到满足”(11)马志敏：《大数据驱动下政府公共服务：创新机制及发展路径》，《经济问题》2020年第12期。。而大数据技术使政府能够“识别、分析和匹配海量数据，以精确捕获特定节点的相关信息”(12)熊光清：《大数据技术的运用与政府治理能力的提升》，《当代世界与社会主义》2019年第2期。，从而准确判断服务对象对公共服务的差异化需求，使得政府治理实现从“经验管理”到“精准治理”的转变。

本文立足于上述学者所讨论的数据治理观点，从“将大数据视为一种能够破解国家和社会治理难题的技术手段”这一意义上来理解数据治理：一是数据治理能够利用大数据技术实现政府数据的开放与共享、辅助政府决策、改进政府管理、实现精准治理。二是数据治理能够“以治理思维方式改善传统的政府信息管理。它主要是对数据管理法律制度、人员组织、技术方法和流程标准等的一种综合应用，旨在不断完善政府对结构化数据和非结构化数据的全面管理流程”，“既有利于优化政府组织结构，提高政府总体的治理能力，也有利于实现公共治理与监督的社会参与，减少治理层级，弥补传统治理结构下信息不对称的缺陷，实现真正意义上的去中心化与扁平化”(13)陈潭、陈芸:《面向人工智能时代的政府未来》,《中国行政管理》2020年第6期。。这种由大数据应用带来的治理模式创新，不仅推动了政府治理手段和治理体制机制的创新，而且更进一步，使我国的政府治理方式发生变革，正如简·E.芳汀(Jane E.Fountain)所说的，“技术通过组织这一漏斗的过程中，在认知的、文化的、社会结构的、法律和正式的制度安排压力下，组织中的个人将重新理解、设计和使用新技术”(14)简·E.芳汀:《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》,北京:中国人民大学出版社,2010 年,第89页。，从而使政府治理模式打破科层制，以服务型政府建设为中心，在公共服务方面建立了一个具有中国特色的平台型政府。

二、从政务信息系统到数字政府：数据治理驱动政府治理理念变革

1.从办公自动化到政务信息系统建设

20世纪七八十年代，我国政府开启了以办公自动化为主要内容的“政府计算机化”建设，利用计算机制作、传送和存储政府公文和资料。1973年，第四机械工业部召开“电子计算机专业会议”，提出计算机普及应用的任务，此后政府开始推广计算机在电力、地震、气象、地质、人口等领域的统计和应用。1983年，国务院就正式批准组建了国家计划委员会经济信息管理办公室，负责全国经济信息管理系统建设规划和信息技术方案的制订工作，同时，对总体方案、法律法规和标准化进行研究。该部门的设立标志着我国政府对计算机的应用从数据统计发展到宏观经济管理。从1984年开始，国务院先后批准经济、金融、铁道、电力等十多个关系到国家经济命脉的国家级信息系统建设。

1986年，国务院电子振兴领导小组将办公自动化作为“七五”期间重点开发项目，并发布了《关于搞好我国计算机推广应用工作汇报提纲的通知》。“七五”期间，我国政府的信息化建设以“办公自动化”为主要推进形式，在党政机关内部率先推行，旨在运用计算技术处理政府内部工作，加强政府信息处理能力。我国建设了10多个信息系统，43个部委建立了信息中心，中央政府安装的大中型计算机已经达到1 300多台、微机超过3万台，建设数据库约170个(15)翟云:《改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网》,《电子政务》2018年第12期。。总的来说，“七五”时期我国数据治理处于起步阶段，主要以普及应用计算机为主，在国家层面则以录入行业数据、建立行业垂直的数据库和信息管理系统为目标，还没有意识到数据对政府管理模式变革所具有的革命性意义。

2.从“政府上网”到电子政务

1993年，美国率先提出了“电子政务”的概念，提出其所发展的先进信息技术是克服政府在管理和服务中存在弊端的有效方法(16)姚水琼、齐胤植:《美国数字政府建设的实践研究与经验借鉴》,《治理研究》2019年第6期。。客观地说，“电子政务”概念的提出，在理念上具有重要的意义，它不仅让政府行政管理中的数字治理变得十分具象，而且与西方国家兴起的新公共管理理念结合起来，隐含了政府行政管理方式变革的内涵。1994年，中国接入了国际互联网，互联网浪潮逐渐在国内兴起。随着互联网浪潮的兴起，我国政府加大力度建设政府信息网络，数据治理逐渐从20世纪80年代中后期的数据库和信息系统建设向“电子政务”迈进。在互联网浪潮中迅速搭建的互联网环境及基础设施不仅为中国互联网的商业化做好准备，也为我国政府的信息网络建设创造了良好的基础。1993年，我国政府正式启动国民经济信息化的“三金工程”：金桥工程、金关工程和金卡工程。金桥工程是建设政府专用基础通信网，以实现政府各部门之间的互联互通，为国家宏观经济调控和决策服务。金关工程是对国家外贸企业的信息系统进行联网，通过推广电子数据交换技术，逐步实现无纸化贸易。金卡工程则是以现代科技为基础，以金融卡为介质，通过电子信息转账形式实现货币流通的货币电子化工程(17)苗国厚、陈璨:《在线政务服务平台建设的沿革与前瞻》,《中国行政管理》2020年第2期。。“三金工程”标志着我国政府信息网络建设进入快车道，中国金桥网、中国公用计算机互联网、中国教育和科研计算机网、中国科技网以及中国联通公用计算机互联网等纷纷建成并投入使用。

随着信息技术在互联网浪潮中的快速发展和应用推广，人们对网络的认知度、接受度和使用度普遍提高，国家意识到信息公开的重要性，开始推动省(部)级政府部门建立政府门户网站，提供信息便民服务。1998年，我国30%以上的部委和省级政府建立了门户网站。1999年，“政府上网”工程在我国普遍推开，该年被称为“政府上网元年”。当时，由邮电电信总局和国家经贸委经济信息中心等40多家部委(办、局)信息主管部门联合策划发起了“政府上网工程”，开启大规范的政府网络建设，这在当时被视作是“电子政务”。同年，国务院还成立了国家信息化工作领导小组，并发布《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》快速推广政府上网工程(18)《国务院办公厅关于成立国家信息化工作领导小组的通知》,http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60619.htm，访问时间:2021年5月20日。。政府上网工程使得政府由注重内部信息管理转向注意用信息技术为社会公众提供服务，以及通过信息技术实现政府与其他社会主体在网络空间中的交流，促进了政府职能由管理向服务转变。

2001年，《全国政府系统政务信息化建设2001—2005年规划纲要》发布，有力地推动了政务信息化建设的步伐，2002年国务院信息化工作办公室成立，作为国家信息化工作领导小组的办事机构，这个常设办事机构的设立，意味着国家不是简单地停留在“政府上网工程”和信息公开等技术层面，而是一开始就考虑对我国“电子政务”发展进行顶层设计、统筹推进，以发挥集中力量办大事的制度优势。国务院信息化工作办公室迅速肩负起协调、指导、推进、审议、评估电子政务建设的任务，在国家规划的引导下，在国家信息化领导小组及其办公室的大力推动下，各级政府的数字化建设热情高涨，当时涌现出一批典型的政府门户网站如“中国上海”“首信模式”“南海经验”等。

2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，不仅进一步明确了我国数据治理理念与方式从政务信息化建设转向了电子政务，而且提出要把“积极推进公共服务”作为“十五”期间电子政务建设的重要任务。在国家看来，电子政务并不仅仅是信息化技术在政府管理工作中的应用，而是涉及政府管理理念与方式的重大变革：转变政府职能，建设服务型政府。2002年，党的十六大明确提出“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务”；之后国务院的《政府工作报告》将“推行电子政务”列为“转变政府职能”的重要任务。也就是说，电子政务这个概念虽然是从国外传入，但我国的电子政务建设并不是仅仅像国外那样只是利用先进信息技术克服政府在管理和服务中存在的弊端，而是与我国转变发展方式、建设和谐社会，转变政府职能、建设服务型政府联系在一起，因而可以有力推动我国政府治理模式的变革，这也是我国电子政务能够快速发展的根本原因。这从此后发布的一系列政策中可以看出：2005年的《政府工作报告》正式确认了以服务型政府为改革目标(19)温家宝：《政府工作报告——2005年3月5日在第十届全国人民代表大会第三次会议上》,北京:人民出版社,2005年,第35页。；2006年，党的十六届六中全会提出建设服务型政府必须强化社会管理和公共服务职能(20)《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2006年,第25页。；《2006—2020年国家信息化发展战略》将电子政务建设的主要目标与政府四大主要职能——公共服务、社会管理、综合监管、宏观调控完全对应，其中公共服务目标排在首位(21)《2006—2020年国家信息化发展战略》,北京:中国法制出版社,2006年,第9页。；2007年，党的十七大将建设服务型政府作为行政管理体制改革的目标，明确指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。……推行电子政务，强化社会管理和公共服务”(22)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2007年,第32页。。

在服务型政府建设理念的推动下，我国的电子政务发展出现井喷，根据《2020联合国电子政务调查报告》，我国电子政务发展指数国际排名从2018年的第65位上升到2020年的第45位(23)《〈2020联合国电子政务调查报告(中文版)〉发布暨研讨会在京召开》，https://www.ccps.gov.cn/xyyw/202008/t20200801_142629.shtml,访问时间:2021年5月10日。。不仅如此，电子政务还与新媒体有机结合起来，有力推进了政府数据治理的发展。随着微博和微信的广泛使用，它们从新媒体的信息传播工具，变成政府管理和服务的有力工具，被广泛地应用到政府的公共管理和社会服务中。2008年被人们视作“网络问政元年”，2009年以来在政府建设运营的电子政务系统之外，各地还出现了诸如政务微博、政务微信等一批不仅可以承载政务信息服务，而且可以听取民意、回应质疑、表达观点的第三方平台，2010年“两会”期间不少代表使用微博收集公众意见，网络问政开始进入微博时代。新媒体工具在政府管理和服务中的广泛应用，对于打破传统的政务服务模式和格局有着重要的意义。这些政务微博、政务微信和政务小程序相继出现，不仅结束了政府网站作为公共信息服务唯一渠道的时代，也终结了将电子政务仅仅理解成政府信息网络的时代，开启了“数字政府”建设的新时代，而数据治理成为这个时期学界的研究热点，也反映了这一时代潮流。

3.从“互联网+政务服务”到数字政府

2014年，国务院办公厅印发了《关于加强政府网站信息内容建设的意见》，明确将政府网站升级为“政府信息公开的第一平台”“网络时代政府履行职责的重要平台”，要求“在确保安全的前提下，各省(区、市)要建设本地区统一的政府网站技术平台”，并提出“建好管好政府网站是各级政府及其部门的重要职责”，要“为转变政府职能、提高管理和服务效能，推进国家治理体系和治理能力现代化发挥积极作用”，首次将政府网站建设提升到国家治理层面(24)《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-12/01/content_9283.htm,访问时间:2021年5月20日。。同年，由国家发改委牵头，会同中央机构编制委员会办公室、工信部等12个部委发布了《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》，提出“统筹建立政府公共服务信息平台……逐步实现公共服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和‘一站式’办理”(25)《十二部门关于加快实施信息惠民工程有关工作通知》,http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/15/content_2567048.htm,访问时间:2021年5月22日。。2015年，我国政府提出“互联网+”战略，当年的《政府工作报告》提出“互联网+”行动计划，要求“全面实行政务公开，推广电子政务和网上办事”(26)李克强：《政府工作报告——2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上》,北京:人民出版社,2015年,第35页。。在“互联网+”战略的推动下，各地政府利用互联网创新政府管理机制，提出“移动政府”(Mobile Government，MG)的建设议程，以应用移动智能设备和移动互联网技术将社会公众纳入政府管理体系(27)张航:《从电子政府走向移动政府的理论与实践探索》,《电子政务》2017年第12期。。

2016年是政府平台构建的一个关键时间节点。2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，提出要“规范网上政务服务平台建设，依托政府门户网站，加快构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台”(28)《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/29/content_5113369.htm,访问时间:2021年5月22日。。各地以政府网站为基础打造一体化的政务服务平台，政务服务平台开始承接来自不同政府部门的资源，借助平台运作的政府组织体系在回应社会需求方面更加灵活。在这个过程中，政务新媒体平台已实现分地区分领域全覆盖。支付宝、微信也开通了政务服务入口并逐渐完善服务支付等内容，各类互联网政务服务平台之间实现互联互通，服务内容更细化。2017年，汇集全国公共资源交易、主体、专家、信用、监督信息公开和服务的“全国公共资源交易平台”正式上线运行，平台联通全国32个省级平台和82个地市级服务平台，联结574个交易系统，是国家公共资源交易的官方平台(29)《2018年上半年国家电子政务外网总体概况》，http://www.sic.gov.cn/News/462/9486.htm,访问时间：2021年5月25日。。

2018年7月，国务院下发的《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》指出，要“加快建设全国一体化在线政务服务平台，整合资源，优化流程，强化协同”，其原则之一是“以数据共享为核心，不断提升跨地区、跨部门、跨层级业务协同能力”(30)《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/31/content_5310797.htm,访问时间:2021年5月25日。。这个文件还明确了全国一体化政务服务平台的主体架构，指出该平台由3个部分组成，即国家政务服务平台、国务院有关部门政务服务平台和地方政务服务平台。国家政务服务平台紧紧围绕“公共入口、公共通道、公共支撑”三大定位要求，通过整合汇聚各地区各部门政务服务资源，建立政务服务信息共享共用和业务协同机制，为地方和部门政务服务平台提供公共入口、公共通道和公共支撑等功能，扩展和增强跨地区跨部门跨层级服务能力。2019年，全国一体化平台总枢纽——“国家政务服务平台”上线试运行，目前平台已覆盖31个省(自治区、直辖市)和40多个国务院部门、280余万项政务服务事项，实现与地方部门平台互联互通。与此同时，“国家公共数据开放平台”也提上日程，有望实现对接4个中央部委，13个省级政府、10个副省级市、59个地级市的政府数据开放平台，以进一步破解政府信息孤岛的难题。

早在2017年，习近平总书记在论述大数据国家战略时就指出要“加快建设数字中国”，要“运用大数据提升国家治理现代化水平”(31)《审时度势精心谋划超前布局力争主动 实施国家大数据战略加快建设数字中国》,《人民日报》2017年12月10日，第1版。，此后数字中国建设成为国家战略。2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)首次在中央文件层面正式提及“数字政府”概念，引起各界的广泛关注和高度重视。《决定》中明确将“推进数字政府建设”作为“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”“优化政府职责体系”的重要抓手(32)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2019年，第16页。，为数字政府建设指明了发展方向。数字政府与数字经济、数字社会成为数字中国战略的三大组成部分，被写入“十四五”规划(33)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》,北京:人民出版社,2020年,第11页。。

三、从科层政府到平台型政府：数据治理驱动地方政府治理方式转换

随着信息系统建设、政府上网工程以及电子政务的不断推进，我国信息基础数据累积到一定程度，政府信息网络建设进入发展的成熟期。我国政府的治理方式数字化转型已经从最初的资源整合、平台协作等基础工作逐渐走向了创新体制机制、流程再造与模式优化、化解数据壁垒等改革“深水区”(34)郁建兴、黄飚:《超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验》,《政治学研究》2019年第2期。，触及深层次的体制机制和组织结构问题。正如加里斯·摩根所说的，只有组织结构随着信息技术的应用进行相应的调整，原有的服务产品才会随信息技术的发展越来越好(35)Morgan G，Riding the Waves of Change: Developing Managerial Competencies for a Turbulent World,San Francisco: Jossey-Bass Publishers,1988, p.59.。这个深层的体制机制和组织结构问题就是如何从工业革命时代的科层制政府，转向与信息革命相适应的平台型政府。

科层制是一种理性化的组织模式，首先是分工的专业性和非人格性，“官僚制通过系统化的劳动分工，把复杂行政管理问题细分成可处理的、可重复的任务，每一项任务归于特定的公职，由权力集中的、等级制的控制中心加以协调，非人格性保证不存在个人偏爱，照章办事使其能够统一处理大量事务”(36)戴维·毕瑟姆:《官僚制》,长春:吉林人民出版社,2005年,第7-8页。；其次是制度性，科层制严格根据规则处理事务，依照正式的制度运作，具有高度的稳定性和可预期性，使得其能够凭借程序合理性得以稳定运转；再次是公共性，科层制的基本任务包括“建立法律基础以维持非扭曲的政策环境，保护宏观经济稳定，投资于基本社会服务和基础设施，保护弱势群体，保护环境”(37)World Bank，World Development Report 1997:The State In A Changing World,New York: Oxford University Press,1997, p.4.，这使得科层制成为维护公共利益的关键保证。同时，科层制政府还具有部分非市场职能，即“不能由非官僚组织执行，比如非货币福利服务提供、对垄断的管制和弥补市场缺陷等”职能(38)安东尼·唐斯:《官僚制内幕》,北京:中国人民大学出版社,2017年，第41-42页。，这使得科层制能够凭借其理性的组织设计和技术优势，在治理领域发挥重要作用。然而，科层制的重要缺陷在于“规则运用的过分刚性导致缺乏灵活性，难以回应社会变化”(39)彼得·布劳、马歇尔·梅耶:《现代社会中的科层制》，上海:学林出版社,2001年,第139页。，导致条块分割、行政效率低下、繁文缛节、懒政惰政等弊端。而这些弊端正可以借助数据治理来进行修正。在前数据治理时代，地方政府通过垂直的科层体系搜集社会信息，因此对社情民情的理解分析能力有限，管理者主要是依靠经验来处理社会管理和公共服务事务，所提供的管理与服务与人民群众的需求不能精确匹配，存在某种程度上的公共服务供给不足或供给过剩的问题。

平台型政府是“数字政府”的重要组成，平台由于其“广泛连接性、生态系统性、开放共享性、互惠共赢性、增长爆发性等特征”(40)江小涓:《高度联通社会中的资源重组与服务业增长》,《经济研究》2017年第3期。，可以促成“网络用户主体间互联互通以及大规模化的价值合作活动,围绕任务分解、任务分配、报酬支付、信息流动四类组织核心问题”提供新的解决方案,从而为组织形式的创新奠定有效的运行基础(41)李晋、杜凯琪、刘善堂:《高度联通社会中的资源重组与服务业增长》,《中国矿业大学学报》2020年第4期。。“数字政府”建设将政府与平台结合起来，不仅推动了政府治理的数字化转型与升级赋能，而且促进了政府组织形式的创新与治理能力的现代化。在中央明确将“数字政府”写入文件之前，一些经济发达地区的地方政府已在这方面进行了先行探索，在省域、市域等层面推动地方政府治理方式转换与组织形式创新。

2017年，广东省开启了“数字政府”的改革，率先在全国集成民生服务小程序、应用软件及民生服务公众号，以提升一体化办事效率为目标。广东省在“数字政府”规划中将其定位为“推动‘数字中国’建设、推动社会经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要抓手和重要引擎”(42)《加快“数字政府”改革建设 优化营商环境提升公共服务》，《南方日报》2018年10月9日，第A01版。。浙江省则将“坚持以数字化治理为支撑，高水平建设数字浙江、信用浙江，一体推进数字政府、数字经济、数字社会建设，促进治理方式现代化”定位为“高水平推进省域治理现代化的基本原则”之一。2018年，杭州市发布首个“城市数据大脑规划”，该规划对城市大脑的内部结构进行了规定，指出：“城市数据大脑构成包括大脑平台(计算资源平台、数据资源平台、算法服务平台)、行业系统、超级应用(架构于大脑平台和行业系统之上的综合性应用)、区县中枢(支撑区县建设基于城市数据大脑的创新应用)等”。而2020年出台的《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》，则将城市大脑的内部结构进行了调整，规定其由“中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景等要素组成”，该内部结构提出了“中枢”的概念，强调“中枢是城市大脑赋能城市治理的核心系统。各系统与平台数据通过中枢协同机制互联互通，实现业务协同、数据协同、政企协同，提升城市运行协同能力”(43)《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》,http://www.hzrd.gov.cn/wxzl/flfg/hzsfg/yxfg/202101/t20210114_789728.html,访问时间:2021年6月10日。。

将2014年之后地方政府所进行的“互联网+政务服务”、数字政府建设，与之前的政府上网工程和电子政务相比，可以发现有两点重要变化：一是地方政府更加注意从区域层面统筹建设“互联网+政务服务”，使得原先政府对信息化建设的关注点以“条”为入口，即以政府内部行业管理系统的信息化建设为重点，转向以“块”为入口，即以服务城市民生、公共服务和综合治理为重点(44)黄璜:《“互联网+监管”:政策演变与模式划分》,《电子政务》2019年第7期。。二是地方政府从区域层面统筹建设“互联网+政务服务”，使得数字政府的建设不仅给政府的治理方式插上了数字的翅膀，而且使地方政府特别是直接面对人民群众进行服务的基层政府的治理重心越来越向基层下移，向公众倾斜，其公共管理与服务方式逐渐从科层制演进到平台型。

从社会治理成效来看，基于数据驱动的平台型政府有助于提供更加智慧便捷精准的公共服务，促进公共决策智能化与社会(社区)管理精细化。(1)公共服务精准化。现代社会具有的流动性与非均衡性要求治理主体必须转变传统管理理念，善用大数据等技术工具搜集与分析各类信息数据，把握社会形势，以便根据不同场景提供相适应的公共产品。后工业时代的社会治理具有高度复杂性与不确定，基于数据治理的社会治理可及时回应公众需求，有助于实现公共服务的个性化与便捷化。基于数据治理的平台型政府有助于持续提升和改善民生领域公共物品供给的有效性与及时性，“政务服务正从政府供给导向向群众需求导向转变”(45)《国家互联网信息办公室发布〈数字中国发展报告(2020年)〉》，http://www.cac.gov.cn/2021-06/28/c_1626464503226700.htm，访问时间：2021年5月10日。。此外，平台型政府可为鼓励社会力量参与公共服务供给、创新提供服务模式注入新活力。公民及利益相关者的积极参与对社会治理方式的变革有着极大的推动作用，公民通过各种社交媒介和在线网络平台表达并传递自己的意见与诉求，政府通过互联网舆情监测数据及时了解社情民意，从中获取量化的事实依据，使公共服务更加精准化。(2)公共决策智慧化。在传统治理模式下，政府在进行治理时往往以历史经验作为决策产生的依据，相当多的决策制定和实施是经验型，加之存在信息不畅、传递速度缓慢、透明度低等问题，导致治理效率低下。在信息快速更迭的当下，大数据、人工智能等技术正在从管理思维、方法、评估标准等方面重塑公共管理的理论与实践范式。数据治理通过将定量分析、定性评价的方法用于社会治理实践，建构起一套以数据和事实为中心的公共决策机制，可以提高政府决策的科学化水平。公共管理也因此从静态管理转向动态管理，从事后应对性管理转变为事前预防性管理。就决策流程而言，科层制政府的决策由于信息滞后导致决策效果不佳，而平台型政府的公共决策从数据的搜集、挖掘到决策的制定、评估与反馈是一套连续动态的过程，“从事前预测到过程中控制……全流程动态管理”(46)范如国:《公共管理研究基于大数据与社会计算的方法论革命》,《中国社会科学》2018年第9期。，全流程持续优化，提升了政府智慧决策能力。无论是在危险预判、应急处置方面，抑或是社区服务管理领域，平台型政府以政务云平台为基础，结合物联网、大数据等信息技术工具，通过对海量数据进行管理、集合、分析与挖掘，为决策提供实时、准确的数据和信息，通过对已有数据信息进行分析并使用快速高效的分析系统，可提前预测一些可能出现的问题，模拟和计算各种不同方案，对决策进行评估修正与补充，不断调适决策思路，促进决策的科学化和智能化。(3)社会(社区)管理精细化。在社会(社区)管理方面，管理者通过社区平台数据分析等途径精准识别需求，借助智能化实现差异化治理。如北京东城区启动的“万米单元网格”就是通过建立完善的网络数据库来优化数字管理，依靠信息平台及时报告，反馈和解决社区内出现的问题。宁波市开发设计出社区智慧平台，居民可以借助智慧平台进行电话点单，平台接收后进行自动化派单及落单，最后将居民即时评价进行反馈。这些基于平台的公共服务增进了居民生活便捷度，大大提升了社区管理的精细化和智能化水平。此外，在应急处置方面，传统公共安全管理模式下聚焦于单个事件的应对，忽视了防范等重要环节，通过对数据的挖掘以及相关信息的关联分析、识别与评估，可以提前对各类危机与风险进行动态监测与预判。通过对现有数据的采集、分析、监督，可以提升防御技术水平，推动对全社会的安全管控能力，如公安系统可以利用卡口数据对异常聚集现象进行追踪，实时监测高风险场所人员，精准定位风险点，也可以将此应用于反恐、赌博等其他事件中；相关部门还可以利用网络情报对日常生活行为数据、用户画像数据、公安案件数据等进行深入挖掘分析，从而起到控制犯罪率，维护社会安全秩序的作用，等等。

平台型政府建设的过程也是一个将个体行为高度数字化的过程。在数据治理驱动的平台型政府建设过程中，不仅要充分利用数据治理所产生的信息优势；同时也要注意到，大数据技术是一把双刃剑，在数据被大量收集并集中保管使用时，每个人的数据痕迹也容易遭到窃取与利用，由此产生使用者的隐私保护、信息安全等问题。由于现有技术对保障技术安全及隐私还做不到万无一失，而公共领域的重要信息一旦泄露，则会对公民基本权利以及国家安全造成巨大伤害。因此，如何在保证公民知晓其数据在被合理使用的同时，确保其数据权利和隐私安全，是平台型政府健康发展需要解决的迫切问题(47)目前国家已经在这方面抓紧立法，2021年4月十三届人大常委会公布了个人信息保护法(草案二次审议稿)与数据安全法(草案二次审议稿)。。另外，也有部分学者担心，“作为现代民主基础的公共领域在数据暴政之下将荡然无存”(48)曹卫东:《开放社会及其数据敌人》,《读书》2014年第11期。，数据治理作为一种强大的技术治理手段，如何能够促进而不是破坏现代民主，这是目前平台型政府建设中需要特别注意的问题，即不能过于强调基于技术的治理而忽视了民主政治的建设。