新时代中国边疆治理现代化的鲜明特质

孔新峰,张继超

(山东大学国家治理研究院，山东 青岛 266237；山东大学政治学与公共管理学院，山东 青岛266237)

中国边疆包括陆疆和海疆，其中具有陆地边境线的共计9个省区。我国陆地边疆族裔构成复杂，能源资源富集，战略地位显要，决定了边疆治理在国家治理中具有举足轻重的战略地位。十九届四中全会关于“加强边疆治理，推进兴边富民”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第30页。的表述是“边疆治理”一词首次完整出现在中央文件中(2)在学术领域，周平教授首次从学术视角对“边疆治理”概念进行了清晰的界定，明确提出：“从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”。参见周平：《我国的边疆与边疆治理》，《政治学研究》2008年第2期。。作为国家治理现代化内涵的重要组成部分，推进边疆治理现代化是实现国家治理现代化的必由之路。十九届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》虽未出现“边疆治理”一词，但实质上也在“经济和社会发展”层面多所阐发了“边疆治理”之义，例如明确将“边境地区”划入“重要功能性区域”之列；将“边疆安全”与“国家粮食安全、生态安全、能源安全”并举；强调“健全公共资源配置机制”以对边境地区提供有效转移支付；特别是明确指出“增强边疆地区发展能力，强化人口和经济支撑，促进民族团结和边疆稳定”(3)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》，《人民日报》2021年3月13日。；等。

“全面建成小康社会，一个民族不能少；实现中华民族伟大复兴，一个民族也不能少”(4)《总书记来过我们家：美好家园乐融融》，《人民日报》2020年3月2日。。十八大以来，习近平总书记先后赴甘肃、云南、广西、吉林、内蒙古等边疆省区视察，并多次主持召开新疆和西藏等边疆区域治理专题座谈会，足见推进边疆治理现代化的必要性、重要性与紧迫性。边疆治理现代化关乎各民族团结发展，关乎国家治理全局，更关乎实现中华民族伟大复兴的历史进程。中国历史源远流长，自古至今汇聚了宝贵的治边方略与施治经验，然而新时代的边疆绝无可能再被视作古代王朝时期可进可退的“边缘带”，而应是现代国家构建中推动中华民族共同体建设的“生命线”；新时代的国家治理亦不能将边疆治理当作旧时天下治理体系末梢的边陲，而应将提升边疆治理水平作为大国崛起进程的关键一环。在国家治理体系现代化语境下，推进新时代边疆治理现代化无疑是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义和必然要求。随着2020年8月第七次中央西藏工作座谈会和2020年9月第三次中央新疆工作座谈会的相继成功召开，新时代中国特色边疆治理的实践经验得以进一步总结。本文通过详细梳理十八大以来我国边疆治理工作的最新动向，试图归纳新时代中国特色社会主义边疆治理的若干鲜明特质。

一、维护党中央权威和集中统一领导是新时代边疆治理的根本政治保障

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了13个“坚持和完善”,列首位的是“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”(5)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第6页。。“坚持党的领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导”(6)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第85页。。这些重要论述都充分彰显了维护党中央权威和集中统一领导在国家治理现代化中的关键作用。

(一)党的领导是新时代中国边疆治理的核心引领

在中国，政党建设与国家建设是有机统一的，两者不能相互割裂，因而政党建设要充分考虑国家建设的逻辑对政党的要求(7)孔新峰：《中国共产党治疆方略研究的现状与进路》，《实事求是》2017年第2期。。就当前中国国家治理体系全局而言，“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党”(8)⑦ 中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，北京：学习出版社、人民出版社，2019年版，第70页。，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量”(9)《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第40页。。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导(10)⑦ 中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，北京：学习出版社、人民出版社，2019年版，第70页。。应当将中国共产党的全面领导贯穿到国家治理的方方面面，在边疆治理中更是如此。坚持党的领导是新时代党的边疆治理方略的根本所在(11)高永久、赵俊琪：《习近平新时代中国特色社会主义思想对边疆治理的推动作用》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。，党的领导在边疆治理工作中发挥着核心地位和关键作用。正如习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上强调的：“我们党的初心使命就是为包括新疆各族人民在内的中国人民谋幸福，为包括新疆各民族在内的中华民族谋复兴。”(12)《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，《人民日报》2020年9月26日。中国共产党始终不忘“初心”与“使命”，始终坚持正确贯彻新时代党的边疆治理方略。新中国成立70多年来，我国边疆之所以能实现社会稳定、经济发展、民族团结与文化繁荣，根本原因就在于始终坚持中国共产党的领导。我们完全有理由认为,新时代中国边疆治理的最本质特征、最大制度优势和根本政治保障，也正是中国共产党领导。

(二)党员干部发挥带头示范作用引领边疆工作向前向好发展

边疆治理，吏治先行。新时代边疆治理中要坚持党的集中统一领导，就必须充分发挥党员干部的带头示范作用。邓小平同志曾深刻指出：“干部问题具有极端重要性。少数民族地区工作能不能搞好，关键是干部问题。”(13)中共中央文献研究室、中共新疆维吾尔自治区委员会：《新疆工作文献选编(1949—2010)》，北京：中央文献出版社，2010年版，第252页。干部自觉“想干”“能干”与“会干”，是各项工作落实的前提。随着社会多元化发展，边疆工作呈现出动态性和多元性，如何在边疆树好党的旗帜，考验着中国共产党边疆治理的智慧。十八大以来，边疆地区高度重视党建工作,不断推动党建工作全面进步。在实践中，不断增强的基层党组织凝聚力，让基层党组织在各项民族工作中勇立潮头；发挥党员干部“急先锋”作用，让党员干部成为边疆基层工作中的“排头兵”与“领头雁”。具体而言，通过选派优秀党员干部下沉基层，不断充实边疆基层工作力量，很大程度上带动与盘活了社会力量，为边疆治理注入了源源不断的活力。德国思想家哈贝马斯曾说：“随着社会财富的增加，其分配越来越受制于政治权威机构。”(14)[德]尤尔根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，上海：学林出版社，1999年版，第257页。作为执政党，只有维护社会公平正义，才能化解人民群众生活中的难题，这就需要我们牢牢抓住新时代党建“牛鼻子”。边疆省区自2015年起不断建立与完善共青团机关干部“常态化下沉基层”制度，推动年轻干部深入基层一线，不断发现与解决群众生产生活中的问题。近年来，边疆各省区均因地制宜推进党员干部“一线工作法”(15)“一线工作法”是领导干部深入一线开展工作的工作方法，具体指：情况在一线掌握、问题在一线解决、矛盾在一线化解、措施在一线落实、成效在一线体现。此概念具体由谁在何地最先提出，目前尚无定论。，贯彻“从群众中来，到群众中去”的群众路线，收集广大人民群众心声，以干部干事创业的激情切实推动了边疆事业发展。

(三)通过全面从严治党的“再组织化”路径激发边疆干部队伍活力

作为把曾经“一盘散沙”的中国社会“组织起来”的重要力量，中国共产党本身需要更为有效地自我“组织起来”。1949年，毛泽东在《论人民民主专政》一文中，总结出三件“我们战胜敌人的主要武器”，首当其冲亦是根脉所系的便是“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党”(16)⑤ 《毛泽东选集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1480、1471页。。同样在《论人民民主专政》中，毛泽东指出：“十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义”(17)⑤ 《毛泽东选集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1480、1471页。。十月革命不仅给中国送来一种崭新的理论指导，也送来了一种全新的国家治理理念。可以说，一百年来高度重视组织有力、纪律严明的马克思主义革命党及至今天的执政党建设，构成了理解和阐释中国特色社会主义制度特色与优势的重要锁钥。坚持和加强党的全面领导，必须强化党员干部队伍自身建设，推进全面从严治党向纵深发展。

十八大以来，全面从严治党作为党中央作出的重大战略部署，促进着中国共产党队伍内部的“再组织化”(18)郭为桂：《“再组织化”：全面从严治党的战略抉择及其制度化导向》，《经济社会体制比较》2019年第1期。。通过层层推进、久久为功，边疆省区党员队伍作风建设不断取得新成效，推动了全面从严治党向纵深发展。“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏”(19)《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年版，第350页。。做好边疆治理工作，离不开能应对考验、攻坚克难、服务人民的坚强政治力量。新时代党的治藏方略要求全面加强各级领导班子、干部人才队伍、基层组织建设，正是为了确保各级党组织和广大党员干部成为这一坚强政治力量(20)《全面贯彻新时代党的治藏方略 建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏》，《人民日报》2020年8月30日。。通过严把选人用人关，净化吏治生态环境，边疆干部队伍纯洁性得到进一步提升；通过加强干部监督，严守党的政治纪律和政治规矩，使得“两面人”在边疆干部队伍中无处遁形。“全面加强党的领导同坚持以人民为中心是高度统一的”(21)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第90页。。全面从严治党的“再组织化”路径保障了党员干部在边疆治理中更好发挥“关键少数”的作用，促进着边疆地区稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，使边疆地区日益成为我国疆土安定而靓丽的风景线。新中国成立70多年来国家边疆治理的丰富实践与显著成绩充分证明，做好边疆治理工作的根本就在于坚持、加强和完善党的领导。

二、筑牢中华民族共同体意识是新时代边疆治理的关键文化工程

2018年3月11日，“中华民族”一词首次入宪，为筑牢中华民族共同体意识提供了法律依据。2019年10月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发专门文件，强调“中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂”(22)《中办国办印发〈关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见〉》，《人民日报》2019年10月24日。。中共中央和中央人民政府关于筑牢中华民族共同体意识的系列措施，为边疆治理提供了精神文化支撑。我们认为，一个良善的国家治理秩序，欲求其长远深固，甚至对世界有所担当，就既应当是一种由可靠而管用的制度勾连与保障的“物理的”秩序，也应当是一种由根深蒂固、返本开新的文化润滑与滋养的“心灵的”秩序(23)孔新峰：《习近平关于推进国家治理体系和治理能力现代化重要论述的历史逻辑与科学内涵》，《当代世界社会主义问题》2019年第1期。。中华民族在历史上素有“大一统”的天下观，而中华文化是中华民族“大一统”思想的“根”和“魂”，其以强大的向心力和凝聚力吸引着我国边疆少数民族群众。中国边疆各传统族群在保持对国家认同的同时，也保持着对所属族群的族群认同、对世居地域的区域认同以及对信仰宗教的宗教认同,边疆各传统民族的族群认同、地域认同、宗教认同与国家认同共同存在、相互交织、相互影响，形成了一种结构性的政治心理状态。因此，持久深入开展包括中国共产党党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史(即“四史”)学习教育，有助于更好培植“我们从哪里来？我们走向何方？”的“这样一种历史感”(24)《阔步走在中华民族伟大复兴的历史征程上——记以习近平同志为总书记的党中央推进全方位外交的成功实践》，《人民日报》2016年1月5日。，并成为筑牢中华民族共同体意识的重要面向。

(一)以增强国族的同质性与凝聚力为中华民族共同体建设旨归

中国文明历史上，众多民族经过诞育、分化、交融，最终形成了今天的56个民族。56个民族从古代起就在中华大地上劳动和繁衍,经过长期的相互帮助、相互学习,不断交往、交流、交融，一起开发与守卫了祖国边疆的土地，共同探索与积累了边疆治理的经验，合力推进了“一体多元”的统一多民族国家建设。民族团结关系到国家发展的前途，“各族人民亲如一家，是中华民族伟大复兴必定要实现的根本保证”(25)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，北京：人民出版社，2019年版，第7页。，“要以铸牢中华民族共同体意识为主线，不断巩固各民族大团结”(26)《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，《人民日报》2020年9月26日。。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然需要根植中华民族共同体意识以统筹国家治理全局，从而将边疆地区治理纳入到国家治理现代化进程中。

筑牢中华民族共同体意识有利于各民族的交流交往与交融。中华民族形成以后，便成为中国民族国家的基石和当代中国最为重要的政治资源。中华民族建设的根本核心是增强国族的同质性与凝聚力，因此必须从中国自身历史和现实出发，认清中国国族建设与中华民族复兴的历史条件和目标任务，把握历史时机，从国族认同建设、国族意识建设、国族力量建设、身份同质化建设等方面加强中华民族建设。就当代中国边疆治理而言，“中华民族共同体”建设必然是一项关键的文化工程。十九届四中全会《决定》强调“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势”(27)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第12页。，充分体现了筑牢中华民族共同体意识在国家治理现代化尤其是边疆治理现代化中的重要作用(28)邹丽娟、赵玲：《边疆民族地区实现高质量发展与铸牢中华民族共同体意识的辩证逻辑》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期。。第三次中央新疆工作座谈会在第二次座谈会有关要求基础上增加了“文化润疆”与“富民兴疆”(29)在2014年召开的中央第二次新疆工作座谈会上，习近平总书记首次提出社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标，并要求坚持“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”。2020年9月第三次中央新疆座谈会则将有关要求拓展为“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆”，增加了“文化润疆”和“富民兴疆”。参见《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，《人民日报》2020年9月26日。，其中“文化润疆”体现出“观乎人文，以化成天下”(30)《易经·贲卦·彖传》。的治理智慧，通过文化滋润让中华民族共同体意识根植于每一位中华儿女的心灵深处。铸牢中华民族共同体意识，就要引导包括边疆省区在内的群众深刻认识中华民族是56个族群共同组成的政治共同体，中华文化是各族群共同创造和拥有的文化。

(二)由文化认同捋顺“多元”与“一体”的辩证关系

民族团结需要人的认同，文化认同对边疆治理至关重要。各民族共有精神家园、中华民族共同体意识的构筑与筑牢，有赖于正确祖国观、民族观、文化观、历史观的牢固树立(31)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第300页。。边疆少数民族的民族认同、地域认同、宗教认同与国家认同之间存在一定的“集体忠诚冲突”(32)[美]加布里埃尔·阿尔蒙德、小宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海：上海译文出版社，1987年版，第111页。，认同的结构关系问题，尤其是国家认同在边疆少数民族认同结构中的顺位问题，是中国边疆民族地区国家认同面临的主要挑战。以现实为基，边疆工作需以现代文化为引领，强化国家认同与国家民族认同，即首先是公民，其次才是族民与教众，应当着力弱化族群认同与宗教认同，着力从族际治理走向区域治理。民族区域自治制度很好地处理了“多元”与“一体”的关系，既有利于边疆少数族群的权益保障，也有利于民族国家的主权捍卫与共同体认同(33)孔新峰：《习近平关于推进国家治理体系和治理能力现代化重要论述的历史逻辑与科学内涵》，《当代世界社会主义问题》2019年第1期。。

十八大以来，中央及边疆各级党委政府多措并举，不断增强各民族人民对中华民族“多元一体”之“一体”的认同，通过实物宣传、走访入户及运用“三微一端”等手段积极进行国家政策宣传普及，通过生动形象地讲述和剖析具体案例，让各族人民真切感受到所共同身处的这个国家不断发生的变化和取得的成绩，进而增强边疆各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，切实提升了边疆少数民族群众作为中华民族一分子的自豪感，促进了边疆人民更好认识“多元一体”族体与“一体多元”国体之间的辩证关系(34)熊坤新、平维彬：《中国的族体和国体：“多元一体”与“一体多元”》，《江苏大学学报(社会科学版)》2017年第6期。：“一体”是“多元”的前提，“多元”发展必须建立在“一体”统一完整的基础上，以此促进边疆省区各族群众在共同生产生活和工作学习中沟通交流、增进感情。

三、在统筹国内外大局中以社会稳定为基的发展是新时代边疆治理的经济理路

在边疆治理中，文化认同很重要，经济社会发展也很关键。中华民族共同体意识为边疆治理提供了思想认同，而实现以社会稳定和长治久安为前提的经济社会发展则为边疆省区奠定了秩序基础。

(一)在边疆社会稳定的基础上统筹国内外大局求发展

强国需强疆，疆弱难国强。边疆地区处于我国疆域的边缘地带，具有特殊的地缘位置、自然条件、历史背景及风俗文化。随着改革进入深水区，边疆地区经济社会发展中暴露出的不平衡不充分特点尤为明显，当下边疆社会出现的结构失衡已成为边疆社会稳定的主要侵蚀力(35)杨先明、吕昭河、黄宁等：《超越预警：中国西部欠发达地区的发展与稳定》，北京：人民出版社，2013年版，第12页。。在传统的边疆发展理念中，往往存在将边疆发展与经济增长速度划等号的误区，这种片面追求“跨越式”发展的路径易对边疆社会秩序造成冲击。要将边疆建设为战略储备地、重要增长极，必须建立国家与长远层面的统合性边疆战略，在边疆社会稳定的基础上，统筹国内外发展大局。

(二)边疆经济发展应建立在充分保障边疆地区统一与稳定的基础上

新时代边疆地区经济发展以实现社会稳定和长治久安为方向，经济发展应建立在充分保障边疆地区统一与稳定的基础上。如前所述，新时代的边疆不应被简单地视作国家的“边缘”“末梢”，而应被当作国家发展的重要区域和开放前沿。结合新时代国内外发展形势，习近平总书记提出的共建“一带一路”倡议，无疑为世界发展和全球治理提供了“中国方案”，同时使边疆省区成为我国加强同世界各国政治互信、经济互融、人文互通的前沿阵地，亦为边疆地区发展培育出新的增长点。例如，新疆维吾尔自治区依其独特的区位优势成为经济发展的“驱动器”，通过把自身发展融入丝绸之路经济带建设的大局中，扩大对外开放规模，创新对外开放形式，打造具有新疆特色的“向西开放型”经济体制，成为中国内陆开放的突破出口，沿边开放的战略高地；西藏自治区也不断实现基础设施与周边国家、地区互联互通，不断加快“环喜马拉雅经济合作带”建设；甘肃省则通过充分利用自身历史文化优势，不断挖掘在新丝绸之路上的战略通道潜能，成为新时代“丝绸之路经济带”的重要节点。

“发展是硬道理，稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬”(36)《习近平在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表时强调坚持走中国特色社会主义社会治理之路确保人民安居乐业社会安定有序》，《人民日报》2017年9月20日。。陆地边疆省区作为中国与世界其他国家联系的关键，既是促进交流沟通的重要窗口，也面临着诸多严峻又易变的考验。例如，新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、黑龙江省和吉林省与俄罗斯交界，在历史上两国关系错综复杂,既有竞争也有合作；随着“一带一路”倡议推动中越两国的友好合作不断向前，中越经贸合作已取得显著成效，与越南接壤的广西壮族自治区与云南省，可以更好地迈上经济、社会多方面交流的双赢之路，然而两国在历史上不仅有过合作也存在过领土争端乃至战争。因此，作为国家开放交流的前沿阵地，陆疆省区更需要时刻以国家领土安全、人民利益为重，这是边疆省区经济社会发展的必然逻辑。

(三)落实中央各项决策是促进以社会稳定为基的发展之关键

增强忧患意识，做到居安思危，是治国理政必须始终坚持的一个重大原则。发展是安全的基础，安全是发展的条件(37)《坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日。。坚持以社会稳定为基的边疆经济发展，需要边疆省区积极拥护、严格落实党中央的各项决策。历史经验一再证明，强有力的中央政权是边疆治理不可或缺的先决条件，中国中央政权最强有力的时期，往往正是中国边疆稳定与发展最好的时期。2014年5月，第二次中央新疆工作座谈会重申了“社会稳定和长治久安”是新疆工作的总目标，通过开展“访民情、惠民生、聚民心”与“民族团结一家亲”等措施，有效强化了各族人民的中华民族共同体意识，不断促进着新疆地区的稳定与繁荣。中央在新疆维吾尔自治区等边疆区域新时代的施政，不仅维护了新疆的社会稳定、有效打击了“三股势力”，更显著提升了新疆人民的生活福利。2015年至2020年，新疆地区生产总值(GDP)从9306.88亿元增加到13797.58亿元，五年的年均增长率为6.1%(38)新疆维吾尔自治区人民政府：《2020年度政府工作报告》，http://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/xjyw/202102/19f86de68387406ca2e1b25f0b0f789a.shtml。。在党中央的坚强领导下，“新疆呈现出社会稳定、人民安居乐业的良好局面，为迈向长治久安奠定了坚实基础”(39)《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，《人民日报》2020年9月26日。。在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记对开展反分裂斗争提出要求，指出西藏工作的着眼点和着力点在于“维护祖国统一、加强民族团结”(40)④ 《习近平在中央第六次西藏工作座谈会上强调依法治藏富民兴藏长期建藏 加快西藏全面建成小康社会步伐》，《人民日报》2015年8月26日。，强调“必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇”(41)④ 《习近平在中央第六次西藏工作座谈会上强调依法治藏富民兴藏长期建藏 加快西藏全面建成小康社会步伐》，《人民日报》2015年8月26日。。西藏自治区坚定不移开展反分裂斗争，顺应新形势新任务的发展变化，夯实了西藏发展进步的基础，构筑起各族人民幸福安康的坚实大厦。实践充分证明，“党中央关于西藏工作的方针政策是完全正确的，西藏实现持续稳定和快速发展是对党和国家工作大局的重要贡献”(42)《全面贯彻新时代党的治藏方略建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏》，《人民日报》2020年8月30日。。

“十三五”期间，我国边疆地区经济社会发展稳中有进、稳中向好，通过着力打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”特别是精准脱贫攻坚战，重点解决了实现“两不愁三保障”面临的突出问题，为社会稳定和长治久安基础上的经济社会发展提供了强力保障。“十四五”期间，只有深入贯彻落实党中央的各项决策，才能有效统筹稳定与发展的关键命题，契合“兴边富民”的时代要求和发展逻辑。

四、促进各民族相互嵌入式的社会结构是新时代边疆治理的重要社会依托

党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”(43)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年版，第39页。，十九届四中全会则进一步将“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”与“保持社会稳定、维护国家安全”相统一(44)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第28页。。新时代边疆治理亦需要纳入到新型社会治理格局之中。习近平总书记曾指出：“自古以来，中原和边疆人民就是你来我往、频繁互动。......各民族你中有我、我中有你，共同开拓着脚下的土地。”(45)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，北京：人民出版社，2019年版，第4页。与此同时，“从历史发展的角度观察，中国边疆是统一多民族国家多重社会矛盾最集中的地区”(46)全国干部培训教材编审指导委员会：《从文明起源到现代化：中国历史25讲》，北京：人民出版社，2002年版，第306页。，这使得推进各民族之间深入交往交流交融成为实现边疆繁荣发展的必然选择。

(一)构建互嵌式社会结构势在必行

新中国成立后，党和政府尽量保持边疆地区各族居民原有的居住格局，充分尊重其已有的习俗、语言和生产、生活方式，做到了“因俗而治”“因地制宜”。发展至今，形成了良好形势：社会生活上，各民族以前所未有的广度和深度紧密联系;在民族人口分布格局上，“大散居、小聚居、交错杂居”不断深化，呈现出“大流动、大融居”的新特点。鉴于此，“我们要顺应这种形势，出台有利于构建互嵌式社会结构的政策举措和体制机制”(47)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，北京：人民出版社，2019年版，第10页。。民族区域自治制度的持久实施和有效落实，不断提升着各民族的团结意识，促使“各族人民像石榴籽一样紧紧抱在一起”(48)《习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调坚持依法治疆团结稳定疆长期建疆团结各族人民建设社会主义新疆》，《人民日报》2014年5月30日。。因此，构建促进各民族相互嵌入式的社会结构，也是新时代共建共治共享的社会治理格局的重要基石，是新时代边疆治理的重要社会依托。十八大以来，边疆省区积极采取措施，推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，多措并举消除部分少数民族群众在地域分布、语言文化、职业结构、城镇化进程等方面存在的疏离和隔阂(49)李俊清：《坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路》，《人民日报》2019年12月5日。。具体包括：通过普及国家通用语言文字，让各族群众实现无障碍沟通交流，突破了传统地域、族群、宗教信仰的限制；通过推动职业技能培训，让少数民族群众掌握生存的一技之长，保障了边疆群众的收入水平与生活质量的同时，也极大程度上丰富了边疆群众的精神文化生活；深入开展边疆地区脱贫攻坚工作，大力实施利民惠民工程，让各族群众更有幸福感与获得感。在边疆治理中着力构建各民族相互嵌入式社会，实际上便是构建具有强大凝聚力、向心力和生命力的现代边疆社会。

(二)以边疆群众参与、德治法治并行为具体依托

坚持民族区域自治制度，推动各民族相互嵌入式的社会结构发展，鼓励边疆群众参与基层社会治理，是实现边疆治理现代化的重要依托。十九届四中全会强调：“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”(50)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第29—30页。在边疆地区基层社会治理中，中国共产党坚持各民族无论大小一律平等，通过民族区域自治制度，实现了各民族平等的政治参与权。以1947年成立的内蒙古自治区为例，作为我国第一个成立的少数民族自治区，它历来是民族自治、民族团结的模范。党的十八大以来，通过坚持引领全区各族群众参与自治，内蒙古自治区各级政府进一步巩固和发展民族团结大局，不断为民族团结工作加入新内容、开辟新局面，充分发挥了我国民族区域自治制度的优势，展现出“模范自治区”的社会治理“新风貌”，进而为多民族人类社会的和谐稳定发展提供了“中国智慧”。

十三届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》，标志着中国进入了民法典时代。在我国传统社会治理实践中，边疆多民族地区在特殊因素影响下形成了“情先于理、理先于法”的协调机制。而现代社会治理要求“法”先于“理”“理”先于“情”，这是以法律的公正性尤其是司法的公平正义为基础的现代社会治理逻辑(51)钱霓：《云南从五方面推动民法典全面实施》，《云南法制报》2020年6月15日。。因此，准确适用民法典，将为促进各民族相互嵌入式的社会结构的构建提供强有力的司法保障。德治与法治并行，构建促进各民族相互嵌入式社会结构，“全面形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”(52)《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，《人民日报》2020年9月26日。是新时代边疆社会治理的最佳选择。

五、促进人与自然共同体建设确保生态安全是新时代边疆治理的核心生态理念

正确处理人与自然的关系，是现代化建设的题中应有之义。党的十九大提出：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”(53)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年版，第32页。加快国家治理现代化必须高度重视生态安全保护。人与自然是生命共同体思想是马克思主义共同体思想的重要内涵，而人与自然和谐共生的现代化则是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。人与自然和谐共生不仅符合经济社会发展的趋势，也彰显着中国传统生态理念的智慧。道家的“道法自然”理念、儒家的“天人合一”思想都展现了人与自然的辩证关系，因此传统生态智慧对现代化国家治理依然有着重要意义：只有尊重自然规律才能维护良好的生态环境，使之成为人民幸福生活的增长点、经济社会持续健康发展的支撑点。习近平总书记反复强调“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”(54)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第361页。，突出了建设人与自然和谐共生的现代化之价值，是将生态文明建设放在了治国理政的关键位置。在中央第七次西藏工作座谈会和第三次新疆工作座谈会上，习近平总书记又相继指出保护好青藏高原生态(55)《全面贯彻新时代党的治藏方略 建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏》，《人民日报》2020年8月30日。和让大美新疆“天更蓝、山更绿、水更清”(56)《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，《人民日报》2020年9月26日。对于边疆发展的现实意义。这一系列重要论述深刻阐明了边疆生态环境的重要性和推进边疆地区高质量发展的关键所在，告诫我们在边疆地区发展建设进程中，只有将生态文明建设摆在更加突出的位置，才能实现可持续发展，让人民群众过上更加美好的生活。

(一)注重生态文明建设是边疆省区的特殊战略地位使然

促进人与自然共同体建设、确保边疆生态安全是由我国“地大物博，人口众多”的现实国情决定的。毛泽东曾在《论十大关系》中指出：“我们说中国地大物博，人口众多，实际上是汉族‘人口众多’，少数民族‘地大物博’，至少地下资源很可能是少数民族‘物博’。”(57)《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1977年版，第33页。我国9个陆疆省区总面积为589.76万平方公里，在全国总面积中的占比高达61.4%，可谓“地大”；边疆省区煤矿、石油、天然气、有色金属等自然资源储备富足，森林资源与草原面积在国家总量中占比极高，可谓“物博”。“十二五”规划所划定的25个国家级重点生态功能区中，位于陆疆9省区的占到20个，在2016年9月国务院公布的新增240个国家重点生态功能区县(市、区、旗)中，涉及陆地边疆省区的占比为36.25%(58)《国务院关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》，www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/28/content_5112925.htm。。边疆地区特殊的地缘位置、资源生态禀赋决定了其作为国家生态屏障的重要作用，然而由于民族边疆地区属于我国现代化进程中的后发地区，以往经济社会发展进程中对生态重视不够，生态环境恶化和自然资源稀缺成为制约边疆生态发展的严峻问题。“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”(59)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第31页。，一旦边疆生态“失守”，会直接危及全国发展。边疆生态状况关乎边疆地区人民生存环境，进而影响国家安全、稳定与发展全局。这一认识已被新中国成立以来边疆治理的经验和教训再三证明。

(二)边疆生态文明建设应以新发展理念为核心

边疆生态环境问题，归根结底是边疆地区发展方式和生活方式的问题。陈旧的边疆发展理念所存在的典型弊端，在于将边疆发展与经济增长片面地划上等号。边疆省区以往发展模式中普遍存在透支资源以换取短期经济利益的问题，这不仅忽略了“两山论”的发展智慧，也违背了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。边疆的生态环境属于全体人民，边疆的发展离不开生态保护，在新时代边疆治理实践中，以新发展理念推动边疆省区转型发展已成为共识。自生态文明建设被纳入“五位一体”总布局以来，中央和边疆地区各级党委、政府高度重视生态文明建设，积极转变陈旧的发展理念、摒弃“以GDP论英雄”的政绩观，在干部考核中不再只看经济增速，而是更关注生态文明建设成效。以“节约优先、保护优先、自然恢复为主”方针为指导，边疆各省区不断采取有效的保护和整治措施,使边疆地区的生态环境建设有了明显改善：一方面，在发展思路和发展举措上积极探索，坚持低碳转型路径，创新边疆省区发展方式；另一方面以全面推进河长制、湖长制等手段强化主体责任，在退耕还林、退牧还草、跨界水污染治理和保护生物多样性各个方面效果显著。生态环境不断好转，边疆人民的生活质量也因此极大提高。促进人与自然和谐共生，突出了人类与大自然之间相互依存的共同体关系，顺应了新时代边疆经济社会发展的趋势。在新时代边疆治理新蓝图中，解决边疆地区发展不平衡不充分的问题，尤其需要大力促进人与自然和谐共生。

六、结论与展望

“不谋全局者，不足以谋一域”。边疆治理水平如何，关乎我国改革发展稳定大局，必须将其放在国家治理体系和治理能力现代化进程中加以审视。十八大以来，党中央从全国工作大局出发，将建设新时代中国特色社会主义边疆作为重大战略部署，谋划与推动了有关政治、经济、社会、文化与生态等领域的系统性政策措施，使我国边疆省区发生了翻天覆地的历史性变化，边疆治理呈现出欣欣向荣的良好态势，各族人民的获得感、幸福感和安全感不断增强。然而，当前国际形势依旧错综复杂，“三股势力”经由外部的渗透和策动，既损害中国向“整合国家”状态的进一步迈进，也破坏了边疆治理的成效。客观地看，实现我国边疆的社会稳定和长治久安所必需的、“一个能将中国内地和民族边疆的自发能动力导向同一方向的共同的伦理心态尚待形成”(60)刘晓原：《中国国家形态转型的边疆之维》，《文化纵横》2011年第6期。。这意味着，处在世界“百年未有之大变局”，置身“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，必须筑牢作为国家治理现代化重要维度的中华民族共同体意识，切实提升我国边疆治理能力。

(一)继承基于中国文化基因的边疆治理理念

在中国经史传统中，“文化”一词本身即具有独特而深厚的治国理政意蕴。“文”是名词，本义是“各色交错的纹理”，后引申为包括语言文字在内的各种象征符号，进而具体化为文物典籍、礼乐制度等义。“化”是动词，本义为“改易、生成、造化”，亦指事物形态或性质的变化，后引申为教行迁善之义，从而亦具有敦风化俗的政治意味。有据可考的“文”“化”二字联用最早见于《周易》：“刚柔交错，天文也。文明以止，人文也。观乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下。”(61)《易经·贲卦·彖传》。西汉以后，“文”与“化”方合成一个整词，如“圣人之治天下也，先文德而后武力。凡武之兴，为不服也，文化不改，然后加诛”(62)《说苑·指武》。，“文化内辑，武功外悠”(63)《文选·补亡诗》。，等等。可以说，华夏先民心目中的“文化”就是“以文化之”(64)19世纪末学界先贤在翻译英文“Culture”时，便运用“文化”一词与之对应，堪称巧思绝对、颇具匠心。参见邸永君：《汉语“文化”一词由来》，《学习时报》2005年7月25日。另可详参邸永君：《汉语“中国文化”之词源》，http://www.cssn.cn/news/350305.htm。，“举旗帜、聚民心、育新人、展形象”都是“兴文化”的题中应有之义，既突出了“文”的相对稳定性与时间上的传承性，又彰显了“化”的动态发展性与空间上的延展性。对上述文化治国理政作用的认知，还体现在所谓“改易更化”之中。汉儒董仲舒曾向武帝进言：“故汉得天下以来，常欲治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也。古人有言曰：‘临渊羡鱼，不如退而结网。’今临政而愿治者七十余岁矣，不如退而更化；更化则有善治，善治则灾害日去，福禄日来。”(65)《汉书·董仲舒传》。如果说“改易”相当于深化改革，“更化”便是以儒家礼乐教化为具体内容的、以建立新秩序为目标的政治文化运动。“壹是皆以修身为本”(66)《礼记·大学》。、“六合同风，九州共贯”(67)《汉书·王吉传》。的更化思想与核心价值体系建设具有内在关联。“中国”既有空间地理含义，又有居于此种空间而来的主体性观念和自我意识，具有极强的文明性。所有生活在此空间区域之中、共享中国观念、认同其文明—政治秩序形态之人，皆为中国人。儒家注重以柔性的人文化育手段实现“近悦远来”“官民一体”的王道政治理想，所谓“德者得也”(68)《礼记·乐记》。，内得于心，外得于人，人民有信仰，民族有希望，国家有力量。

作为当代中国领导核心的中国共产党，自成立以来便心怀“国之大者”，不断汲取中华文明之精华，承继以爱国主义为核心的民族精神，顺乎以改革创新为核心的时代精神，弘扬符合新时代发展的“中国精神”。一百年来，中国共产党始终肩负起中华民族先锋队的使命，其构建中华民族共同体的自觉努力，正是厚植于中华传统文化的根基、厚植于当代中国政治精英之政治共同体和政治制度共识的努力，有利于特定政治体系的运行、维持与再生产，有利于不断结合中国社会具体实际针对性调整发展方针，在当下及未来中国皆具重大意义。

(二)构建具有中国自身特质的边疆治理话语

近代世界各国的成败历史呈现出一条重要的规律：近代国家既是“主权国家”，又是“民族国家”。借助中华民族共同体意识推进中国的现代国家建构，必须积极而审慎地看待当代世界多元文化主义政治思潮与族群政策，有效协调族群认同与国家认同的关系、文化多元与政治一体的关系(69)孔新峰：《传统中国“风俗”论说与当代多元文化主义》，《北大政治学评论》2018年第1期。。但必须清醒地认识到，民族主义像是一把“双刃剑”,既是一种有效的政治动员工具,同时在一定程度上也蕴含着政治分裂的因子。近代以来,民族与民族主义问题深嵌于构建现代中国的历史进程中,并将继续深刻影响中国构建现代国家的各方面。在构建现代中国的进程中，民族主义既是整合的动员力量，也是需要审慎面对的冲突之源。现代国家构建应是“国制构建”与“国族构建”的有机统一(70)孔新峰：《习近平关于推进国家治理体系和治理能力现代化重要论述的历史逻辑与科学内涵》，《当代世界社会主义问题》2019年第1期。，不可明于“利益的政治”而昧于“认同的政治”；同时，作为具有独特的“天下文明”政治理念的中国，在百余年来进入西方主导的“民族国家”体系的进程中，其独具特色的国家治理传统智慧，亦鲜少进入西方国家理论的视野之中。美国著名政治学家亨廷顿曾指出：“美国和中国几乎在所有重大政策问题上都没有共同的目标，两国的分歧是全面的。”(71)[美]亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，北京：新华出版社，1998年版，第254页。固有的文化偏见已成为一些西方学者与政客对中国边疆治理的“刻板印象”，就应对办法而言，与其费尽周折地以西方固有话语体系进行阐释以“自证清白”，不如秉持“不忘本来、吸收外来、面向未来”的态度，着力构建具有中国特色、中国风格与中国气派的哲学社会科学，构建具有中国自身特质的学科体系、学术体系与话语体系。亦如亨廷顿所言：“制度化(Institutionalization)是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”(72)[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：上海世纪出版集团，2008年版，第10页。作为国家治理体系的政治制度也需“化”，这个“化”正是制度共识的凝聚过程。就此而言，没有政治制度共识，便没有国家治理现代化。政治制度共识需要在国家治理理论与国家治理实践动态交互中达成，边疆治理作为国家治理的重要组成部分，兼具自身鲜明特质与发展逻辑，我们必须在边疆治理实践中检验理论，在总结形成新的理论基础上指导下一步实践。其中，一个可行的路径是逐渐凸显边疆治理的区域治理及社会治理而非族际治理面向，把党的领导作为根本保证，坚持以人民为中心的发展思想，凝聚起政府、市场、社会等边疆区域各种主体的治理合力，寻求社会意愿和诉求的最大公约数，不断满足边疆人民群众日益增长的美好生活需要。首先，此种边疆治理是通透而有效的。我国将“治理能力”与“治理体系”并举，提出打通联系、服务居民群众的“最后一公里”，究其实正是为了切实提升“好制度”的“执行力”。这就需要我们通过中国社会的“再组织化”，重建党政部门及党员干部与社会治理其他主体之间的密切关联。其次，边疆治理还应该是温润而有真情的。身体国体，俱为一“体”；理病理国，同秉一“理”，最讲究“通则不痛”，最忌讳“麻木不仁”。长远看来，边疆治理的对象不仅是社会整体，更应日趋呈现为一个个鲜活而真实的公民个体；边疆治理的理想境界，乃是“明明德于天下”(73)《礼记·大学》。，使每一个个体都彰显其道德与治理上的主体性。边疆治理的温润，突出体现在“以百姓之心为心”(74)《道德经》第四十九章。的“感而遂通”(75)《周易·系辞上》。，体现在“各得分愿”(76)朱熹：《大学章句》第十章。、“皆得其宜”(77)朱熹：《中庸章句》第二十五章。的“絜矩之道”(78)《礼记·中庸》。，底定于将“至大无外”与“至小无内”(79)语出《庄子·天下》：“至大无外，谓之大一；至小无内，谓之小一。”有机结合而达致的“大爱无疆”。

基于实践经验的理论解释与反思，应当及时梳理新时代我国边疆治理的鲜明特质，全方位地展现边疆工作取得的巨大成绩。要敢于、勤于、善于呈现新时代中国边疆人民生活新面貌、新变化、新需要，让世界感受到中国的新时代、新边疆及其崭新治理特质，从而进一步建设好金瓯永固、社会稳定、民族团结、经济发展、文化繁荣、生态优美、长治久安的新时代中国特色社会主义新边疆。