辽宁省农村宅基地管理对策建议

马红敏 赵磊 段宏博

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

辽宁省是农业大省，是我国重要的粮食主产区，农业经济在辽宁省社会经济发展中占有重要位置，农业、农村、农民，即“三农”问题一直是辽宁省社会主义新农村建设中的重大课题。农村土地承包经营、农村宅基地制度是我国农村最基本的两项保障，是农民享有农村集体土地使用权的一种制度，是农民生产生活的重要物资，是“三农”问题的关键性所在，尤其是宅基地制度是农民基本居住权利的保障机制，在保障农村安定，农民安居乐业方面发挥了重要作用。

随着辽宁省社会经济快速发展，城镇化、工业化进程不断推进，农业生产、农村生活发生巨大变化，农村人口移民城镇呈上升趋势，成为推进城镇化、促进工业化的重要力量，农村宅基地保障机制实际意义逐渐淡化，暴露出空闲、废弃、“一户多宅”、“空心村”、建新不拆旧、土地资源粗放利用、宅基地供需矛盾等问题，现行的农村宅基地制度已经不适应社会主义新农村建设，不利于辽宁省乡村经济振兴发展。

一、辽宁农村宅基地用地标准方面规定

辽宁省农村宅基地管理上实行一户一宅，限制面积、无偿取得，长期使用的制度，在保障农村安定方面发挥了积极作用。

1987年版《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉暂行办法》规定：“在籍农村居民住宅建设用地每户标准，人均耕地2亩以上的村，4口人以下的户不准超过300平方米，5口人以上的户不准超过400平方米”等，当时规定的农村宅基地用地标准考虑了家庭人口、人均耕地和住宅面积三个因素。

2002年版的《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，将农村宅基地用地标准修改为“人均耕地1300平方米以上的村，每户不准超过400平方米；人均耕地667平方米以下的村，每户不准超过200平方米”等，家庭人口不作为考虑因素，只有人均耕地和住宅面积二个因素。

二、辽宁农村宅基地存在问题及分析

随着城镇化、工业化的深入推进，农村人口移民城镇呈上升趋势，农村闲置宅基地，甚至空心村增长趋势较快，而农村宅基地用地供需矛盾加剧，新增宅基地获批困难，出现一边闲置，浪费资源，一边需求难以保障的双重矛盾。

宅基地管理制度相对滞后，相应的村级规划不完善，监管不到位，出现一户多宅，建新不拆旧，居民点乱搭建等问题，梳理总结为以下几点。

1.宅基地管理制度不完善，监管不到位

辽宁省宅基地超标现象较为普遍，建新不拆旧，一户多宅问题突出，既有历史遗留，也有宅基地用地标准执行不严的问题，并且与现行的农村宅基地管理制度不完善，管理滞后，监管不到位也有很大关系。

农村宅基地使用报批程序多，审批周期长，不适用农村建房的习惯，加之农村集体经济组织管理能力和水平有限，无法承担村集体内宅基地管理的职能，导致农村宅基地管理、用地标准等规范执行难度较大，部分地区较偏远，监管难以执行到位。

2.宅基地缺少统一规划控制引导，随意性大

缺乏规划引导和控制是辽宁省农村宅基地无序扩张的主要原因。

一方面乡级土地利用总体规划对农村宅基地预留普遍不足或者没有预留空间，忽视对旧宅基地的改造利用，以及基础设施、生产用地等统筹安排，无法适应新农村建设对宅基地管理的需求。

另一方面由于缺乏统一的村庄规划，农村居民点的数量、布局和用地规模难以确定，所以农民建房时主要考虑生产方便、生活便利，建房选址随意性大，无序散乱，乱搭乱建，造成集体土地资源的极大浪费。

3.农村宅基地“三增一减”现象普遍存在

“三增一减”即农民住房面积增加、新增宅基地需求增加、闲置宅基地增加和农村常住人口减少的现象。

随着农村经济发展，农民富裕后改善居住条件成为迫切需求，高大、宽敞的住房成为首要选择，富裕后随之而来还有分户居住，新增宅基地需求开始增加。随着户籍制度改革，辽宁省城镇化、工业化进程不断推进，农村人口不断涌入城镇工作和居住，农村常住人口呈现逐年减少趋势，农村留守人口呈现老龄化发展趋势，废弃、闲置宅基地数量呈逐年上升趋势。

4.宅基地利用不够充分

农村宅基地利用不够充分，呈现以下几点特点：

一是农村宅基地超标现象普遍，且超标幅度较大，历史遗留的超标问题长期得不到处理，新的超标现象有禁不止。

二是“一户多宅”、宅基地废弃、闲置情况多有发生，宅基地有继承无收回、建新不拆旧、看护房演变为住宅等问题普遍存在。

三是农村宅基地使用率低，建筑用地占宅基地总面积的比例平均为55%左右，农村居民点建筑容积率普遍较小，甚至低于城镇别墅等低密度住宅容积率水平。

四是宅基地布局散乱，村庄无序扩张，农民建房依田而居，各家各户独立成院，村庄外围新房林立，村内旧房破败，形成 “空心村”。

三、加强宅基地管理的措施建议

农村宅基地关乎农民切身利益、农村稳定、新农村建设和乡村经济振兴战略，对实现全面小康社会，促进城乡协调发展有着重要关系。为此提出以下几点建议。

1.加强规划管理，做好管控和引导工作

按照城乡一体化的要求，结合城镇规划，科学确定农村居民点用地布局和规划，以村为单位编制农村宅基地专项规划，并严格落实，发挥村集体组织在宅基地利用中的管控作用，指导农民住宅建设按照规划有序进行。同时，规划好村庄基础设施建设和公共设施，改善农村居住环境，改善村容村貌，引导居民点聚集建设。

2.完善农村宅基地管理制度，规范管理

首先研究制定适合辽宁省农村宅基地用地标准，完善宅基地取得机制，严格执行“一户一宅”制度，杜绝建新不拆旧，一户多宅、超规划超面积建设等问题。

加快农村地籍调查工作，对农村宅基地现状进行登记造册，建立档案管理制度，对合法取得的宅基地进行确权登记发证，明确宅基地权属，保护宅基地权利人的合法权益。

3.探索农村宅基地流转制度，规范运作

探索建立宅基地在村集体内部流转机制，按照自愿、有偿的原则，推进村内部废弃、闲置宅基地有偿退出机制，鼓励有经济条件的村集体经济组织统一收购空闲宅基地，统筹管理，优先转让给需要的本村村民，也可以探索发展民宿旅游产业，将空闲宅基地出租，盘活利用，获得的收益可用于村集体公共设施改造。

4.加强村庄土地整治工程，提高土地利用率

辽宁省农村宅基地规模大，利用效率较低，进一步挖潜的空间很大，应结合辽宁省新农村建设和土地综合整治工程，对空闲宅基地、废弃房屋及周边耕地进行有序整治，改善农业生产条件和农村人居环境，促进宜居乡村建设，提高土地利用率。

在尊重农民意愿的前提下，也可以探索实施零星居民点、分散居民点的合并，逐步建成村容整洁、乡风文明、生产生活便利的中心村。

5.加强监管，鼓励公众参与，共同监督管理

政府相关部门应加强监管力度，做好宅基地申请、审批、建设、变更等环节的监督管理，严格执行相关规定，避免违规问题的出现。充分发挥村集体经济组织监督作用，在宅基地申请、审批等环节，实行村内公开公示制度，居民点建设时，鼓励村民参与监督，杜绝乱搭乱建、超标现象。

6.加强宣传力度，提倡节约集约利用农村宅基地用地

农民是宅基地制度改革，宅基地节约集约利用的主体，宅基地是农民赖以生存的根本，关乎农村安定，农民安居乐业，因此开展宅基地相关制度改革，应采取通俗易懂的方式，加强制度的宣传，破除宅基地私有化观念，树立宅基地集体公有制意识，倡导节约集约用地，为农村宅基地“三权分置”改革打好基础，为振兴乡村经济开辟道路。