地类认定实务中需要注意的几个问题

惠静夷

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

地类认定是土地调查（国土调查），乃至自然资源管理工作的基础，对后续自然资源管理工作具有重要的影响。地类认定是随着土地调查工作的开展而不断发展的。土地调查和国土调查的概念和工作内涵有一演变过程，具体到地类认定方面，土地调查和国土调查的要求没有变化，因此本文在土地调查和国土调查的文字概念方面不再细分。

一、土地调查发展历程

新土地管理制度下，土地利用现状调查工作从1984年开始至今，经历了以下五个发展阶段。

1.第一次全国土地调查(1984-1996)

1984年至1996年，我国全面开展第一次全国土地调查(以下简称土地详查)。土地详查历时十多年，参与人员五十万，以完整县级行政辖区为基本调查单位，全面查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布、权属等土地利用状况，取得了从地块到村、乡、县、地市、省和全国及可按部门、流域统计的8个一级类、46个二级类土地面积，对耕地进行了按坡度分级统计。形成了基本覆盖全国的1:1万土地利用现状图。土地详查第一次真正实现了土地调查的全覆盖，第一次掌握了覆盖全国的土地利用现状数据，为土地管理工作提供了基础数据。

2.年度土地变更调查(1996-2009)

为保持土地利用现状调查成果的现势性，从1996年开始，我国每年开展土地变更调查。土地变更调查是按照土地利用现状调查的有关技术规程，以土地利用现状图为底图，参照航空、航天像片等资料，对变化地块的地类、界线进行实地调查、测量，将变化地块绘制到土地利用现状图上，并定期对全国各类土地的流转变化进行统计汇总。

3.第二次全国土地调查(2007-2009)

第二次全国土地调查作为一项重大的国情国力调查，是摸清我国土地家底的一次重要调查，也是进一步加强和改善土地管理的基础工作。党中央、国务院高度重视，2006年国务院下发《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》，自2007年起，全面开展二次调查。

二次调查历时3年时间，采用先进科学、严谨合理、统一标准的调查手段、方法和制度，利用3S等先进技术手段，全面查清了我国每一块土地的地类、面积、位置等自然属性以及权属状况等社会属性，查清了基本农田数量、分布和保护状况，建立了覆盖全国国家、省、市（地）、县四级，集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库，建立了土地资源变化信息的调查统计、监测与快速更新机制。

4.新机制下的年度土地变更调查(2010-2018)

按照文件要求，2010年以后，全国每年进行一次土地变更调查，保持第二次全国土地调查成果的现势性，及时更新土地利用变化情况。

新形势下的年度土地变更调查工作，是在第二次全国土地调查全面查清全国土地利用状况，掌握了全国城乡各类土地权属状况，建立了集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库的基础上，进一步完善土地资源变化信息的调查统计、监测与快速更新工作机制的基础上，采用变更调查新机制、新方法开展的调查工作。

5.第三次全国国土调查(2017-)

根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地调查条例》有关规定，国务院决定自2017年起开展第三次全国土地调查，下发《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》。根据《国务院办公厅关于调整成立国务院第三次全国国土调查领导小组的通知》，第三次全国土地调查调整为第三次全国国土调查。

二、地类认定技术规定

在地类认定技术规定上，比较集中于两个来源，一是《第二次全国土地调查培训教材》（中国农业出版社，2007）；二是三调期间的两份文件：《国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于印发<第三次全国国土调查技术问答>的通知》和《国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于印发<第三次全国国土调查技术问答>（第二批）的通知》。这两个技术规定比较集中地解答了一些典型的地类认定问题，指导着实践工作。然而，地类认定技术规定在应用中，却面临着千差万别的实际情况，存在着“时空”的挑战。在时间上，随着时间的发展，从宏观政策到微观技术，地类认定的依据都不断发展变化，现有地类认定实务，既是现有政策和技术的反映，又是历史政策和技术发展累积的结果[1]。在空间上，不同地区有不同的地形地貌和土地利用特征，使得地类认定的技术规定难以穷尽实际土地利用状况。因此，在实际工作中，为了获得科学合理的地类认定结果，笔者认为在准确把握上述不同时间节点的国土调查规程、各种政策文件和技术文件前提下，还需要注意以下几个问题。

1.环境的影响

地类认定一般是针对某一个图斑开展的，现有技术要求主要考虑的是图斑自身或者内部的特征。然而在实务中，图斑的周边环境对地类认定的结果经常具有非常大的影响。从范围尺度上，可以大致把影响地类认定的环境分为一般环境、区域环境和个别环境。

一般环境主要是指在部分地区比较普遍存在的，在较大范围内整体影响地类认定的环境因素。比较典型的例子是二次调查提出的破碎耕地调查，它归纳了一个地区的典型地貌特征，以地类认定的方式对这一特征加以认定。分析研究一般环境对于解决一些比较特殊的地类认定，具有重要的指导作用。

区域环境一般指中等范围尺度上的地类认定影响因素。例如：根据三次调查的技术要求，城、镇、村不再是地类的概念，而是范围的概念。因此，图斑和城镇村范围的位置关系，直接影响地类认定，具体是地类标注的结果，即图斑地类是否标注“201”、“202”、“203”等等。这些标注都是由图斑所在的区域环境决定的。可以预期，如果城、镇、村范围内和范围外的用地政策有所区别，由于土地利用活动比较频繁，未来城乡结合部的三次调查地类认定结果，将可能在一定程度上成为“热点”问题，而这些“热点”问题的产生，则源于区域环境对地类认定的影响。

个别环境主要指图斑周边环境对地类认定的影响。在变更调查等日常地类认定中，这种情况很多。比如单个的一个仓库，根据地类认定的规程，一般定义为物流仓储用地。但是如果仓库位于设施农用地内部，符合附属设施农用地的规定，这个仓库就可以认定为设施农用地。这种地类认定结果的不同，就是周边环境具体影响的。

2.细节的影响

地类认定实务中的细节，也可以说是在实践中积累和总结的经验，也许无法归纳和上升为技术规范，但是对于地类认定却有重要影响。比如在变更调查遥感监测图斑外业核查中，就可能遇到这样的特殊案例：两年遥感影像叠加提取的监测图斑，从影像上看，由前一年的一般居民点，新增了红蓝彩钢房顶，内业提取为明显建设的遥感监测图斑。实地调查可能有两种情况：一是新增了设施农用地、临时用地或建设用地；另一种可能就是原有建设用地、设施农用地或临时用地主体不变，只是换了屋顶。这种情况下地类认定的依据，应该就是细节：先看屋顶的颜色、新旧，再看建筑物主体的新旧，对屋顶和建筑物主体新旧的判断将是地类认定和选择后续遥感监测图斑响应途径的重要依据。

再比如与设施农用地相关的地类认定，可能从影像或举证照片上看土地利用特征相似，但是图斑所属主体是企业，还是合作社，图斑内部或周围的牌匾、文字等信息，往往是实际地类认定的重要依据。

3.内业核查的地类认定

地类认定实务中，基础资料的收集，在很多情况下决定了地类认定的结果，这是调查过程中，基础资料对地类认定结果的影响。与此相关的，在内业核查过程中，单独依据外业举证照片和遥感影像，只能判断调查成果是否正确，不能认定地类。这是调查和内业核查的一个重要区别。仅根据举证照片和遥感影像认定地类，由于可能不掌握基础资料，地类认定结果往往会不符合实际情况。例如：照片和遥感影像判读均为果园，在内业核查时，核查人员一般会判定为果园，再根据地方上报成果，特别是提供的证明材料、基础资料等，可以综合判断出地方上报成果的地类认定结果是否正确。在实际调查时，根据基础资料的收集情况，照片和遥感影像初步判读为果园的图斑可能认定的地类及标注包括：果园、可调整果园、林区种植园园地、果园（即可恢复）、果园（工程恢复）、果园（ 201）、果 园 （ 202）、果 园（203）等。也就是说，在内业核查中仅仅根据照片和遥感影像认定的地类，只是实际可能的8个调查结果中的1个（不计算一个图斑有多个标注的情况，如果计算多个标注的情况，例如果园（即可恢复）（202）等等，实际可能的调查结果更加复杂多样），内业地类判定正确的可能性为12.5%。反过来说，如果在内业核查过程中仅依靠照片和遥感影像认定地类，忽略了各种证明材料、基础数据的影响，未来在调查成果使用过程中，一旦各类标注的用地政策有所不同，将有87.5%的可能性产生地类认定疑议。

三、提升地类认定实务工作水平的几条途径

1.评价地类认定成果质量的标准

从内业核查中的地类认定可以看出，评价地类认定结果是否准确，应该包括两个层次的标准。第一，是地类认定结果与实地现状的一致性。这一层次可以通过地类认定结果与遥感影像、举证照片的一致性来评价。这一层次是评价地类认定是否准确的基础，但在实务中，笔者认为这种情况下地类认定存在错误的比例较小，不是地类认定质量评价的主要因素。例如，由于调查人员知识储备不足，把耕地错调查为园地的可能性不会很大。第二，通过资料收集是否齐全评价地类认定质量。比如，把林区种植园地认定为了园地，从实地现状上评价地类认定应该没有问题。但是在未来调查成果应用时如果园地和林区种植园地的用地政策有区别，就可能会产生一些疑议。这种情况，建议提前明确不是地类认定的问题，不需要“勘误”、“改错”，而是从资料收集方面查找原因，解决问题。

在此基础上，还应该明确的是，评价地类认定质量更加重要的标准，是调查成果的应用。在以往的调查中，调查成果的质量都能满足各级核查的要求，数据库、遥感影像、实地现状三者一致的要求也都能实现，那么调查成果的疑议是从哪里出来的呢？主要还是从成果应用中提出的。主要表现在，一次大型的调查过程中，各级核查都能通过，质量没有问题，而调查结束后成果应用的前几年，往往是地类认定结果疑议比较集中的时期，是“勘误”、“改错”要求提出较多的时期。

2.全局思想指导下的地类认定

因为地类认定结果存在疑议的情况，很大部分是由于资料收集的原因，并在成果应用中提出的，因此，有必要在地类认定中，树立全局的思想，也就是，地类认定不是国土调查主管部门一个部门的工作任务，而应该是一级政府的工作任务。例如，把林区种植园地认定为了园地，应该明确调查之前，林业部门是否提供林业相关资料，相关资料能否满足国土调查地类认定的要求等等。再比如在各级外业核查过程中，建议地方相关部门实际参与进来，共同开展地类认定。此外，为了从程序上降低地类认定疑议的可能性，建议在县级政府上报调查成果的报告中，注明“经核实并会签，各相关部门资料已收集，地类认定无疑议”或“授权自然资源部门开展地类认定，如其他部门有疑议，以自然资源部门认定地类为准”等字样。

3.地类认定的基本要求

土地调查的技术手段不断发展，调查方法越来越先进，但笔者认为，地类认定的一些基本要求不仅不能弱化，而且需要进一步加强。试举两例为证：

土地调查的基本调查单位是县级行政辖区。这不仅是一个调查范围界限的概念，笔者认为，也是一个地类认定的主体的概念。调查和核查是有区别的，当核查人员不了解地方提供资料是否齐全的情况下，是无法合适地认定地类的。地类认定，还是应该以县级认定为主。当遥感影像和举证照片都支持的一个简单的图斑地类，附带有一些管理属性时，地类认定结果可能完全不同。如前所述，这不全是调查和各级核查人员业务水平问题，而是资料收集的问题。

在依据国家级规程和教材，编写《辽宁省第二次土地调查实用技术手册》并开展二次调查省级培训时，在外业调查部分强调了“四到”的技术要求，现在回想起来，仍然有很重要的技术指导意义[2]：调绘路线以既要少走路又不至于漏掉要调绘的地物为原则，并做到走到、看到、问到、画到（四到）。这里走到是关键，只有走到才能看到、看清、看准地物的形状特征、地类、范围界线、与其他地物的关系等，才能依据影像将地类界线标绘在影像的准确位置（画准）。对于影像不清晰、实地发生变化、地理名称、飞入地、权属性质、隐蔽地区（如林地中有无道路、山沟深处有无耕地等）地类等都要向向导或当地群众一一询问清楚，即不漏掉该调查的内容，又提高了调查精度和效率。只有做到“四到”，了解图斑所处的一般环境、区域环境和个别环境，全面收集掌握了图斑的各类基础资料和管理信息，把握图斑地物的细节特征，才有可能应用最新的技术手段，进行合理的地类认定和举证，得到符合规程和政策要求，符合实际利用特征，满足未来成果应用需要的地类认定结果。