娄底市特色小镇选定标准研究

肖 雍

（双峰县城乡规划勘察设计院，湖南双峰 417700）

特色小镇小而特、小而强、小而美、小而优，可以提供新产品、创造新功能、构建新模式、展示新活力。特色小镇概念提出以来，中央各部委、省市各级政府已出台了多项政策推动特色小镇发展。目前，我国特色小镇发展已进入了全面推广阶段，住房和城乡建设部公布的第一批、第二批中国特色小镇的数量已达到403 个。现阶段，发展较快的特色小镇基本位于江浙一带发达地区，有着鲜明的、比较成熟的产业特色；而欠发达地区的各个地区的产业基本处于培育阶段，有一定特色，但特色不显著。

1 规划背景

1.1 特色小镇概述

2016 年7 月，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出了特色小镇的5 个培育要求，包括特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务及充满活力的体制机制；并明确到2020 年，培育1 000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇［1］。

1.2 研究范围

本研究范围为湖南省娄底市域行政辖区范围，包括“两市两县一区”，分别为冷水江市、涟源市、双峰县、新化县和娄星区，另设一个国家级娄底经济技术开发区，共有69 个乡镇、15 个街道办事处、6 个林场。总面积8 117 km2。

近几年，娄底市经济增长较快，但依然落后于大部分市州。2016 年，娄底市GDP 达1 291.66 亿元，在湖南省13 个地州市中排名12 位，属于典型的欠发达地区。

1.3 研究内容

主要研究内容包括中国特色小镇认定标准分析、娄底市各乡镇及街道现状条件分析、构建娄底市特色小镇选定标准。

1.4 研究方法

研究方法有理论研究法、调查研究法、比较研究法。

1.5 技术路线

从特色小镇概念和相关政策出发，对中国特色小镇认定标准进行分析，结合娄底市各乡镇及街道办的实际情况，最终确定娄底市特色小镇选定标准。

2 中国特色小镇认定标准

2.1 总体情况

随着一、二批中国特色小镇名单的公布，中国特色小镇认定标准也在不断地调整优化，原则上仍以评“特色”为主，评“优秀”为辅，但认定的内容和方法在不断完善。认定内容方面，从第一批的产业发展、美丽宜居、文化传承、服务便捷和体制机制5 个方面，到第二批的产业发展、美丽宜居、文化传承、服务便捷、体制机制及答辩部分6 个方面，再到目前正在修订的“两类三型”模式；认定方法方面，从第一批的定性为主、定量为辅，到第二批的定性指标67%、定量指标33%，定量部分所占比例在逐步上升。

2.2 第一批认定标准

2.2.1 认定原则

以往的小城镇系列评选以“评优秀”为主，以全国重点镇为例，标准制定的基本思路是依据其优秀水平设定不同的评分等级。而特色本身是一个多样化的名词，不同的镇有自身不同的特色，故第一批特色小镇认定标准的制定，是在“优秀”的基础之上，挖掘其“特色”因素，将评价指标分为特色性指标和一般性指标。特色性指标反映小城镇的特色，给予较高的权重；一般性指标反映小城镇基本水平，给予较低的权重。做到以评“特色”为主，评“优秀”为辅。

2.2.2 认定方法

小城镇的特色可简单概括为产业特色、风貌特色、文化特色及体制活力等，这些特色选项的呈现以定性描述居多，但完全的定性描述会导致标准评判的弹性过大，降低标准的科学与严谨性；而少量且必要的定量指标客观严谨，虽然使评审增加了一定的复杂性，但能够保证标准的科学与严密。所以，第一批认定标准的制定以定性为主，定量为辅。在选择定量指标时，应尽量精简定量指标的数量，同时尽量使定量指标简单化增强可评性［2］。

2.2.3 认定内容

认定包括5 个方面内容：1）特色鲜明的产业形态，从产业特色、带动作用、发展环境3 个方面进行评价；2）和谐宜居的美丽环境，从城镇风貌、镇区环境、美丽乡村3个方面进行评价；3）彰显特色的传统文化，从文化传承、文化传播2 个方面进行评价；4）便捷完善的设施服务，从道路交通、公用设施、公共服务3 个方面进行评价；5）充满活力的体制机制，从理念模式、规划建设、社会管理3个方面进行评价。

2.3 第二批认定标准

认定原则与第一批保持一致，对认定方法和内容进行了优化调整。认定方法适当增加了定量指标比重，调整为定性指标67%、定量指标33%；认定内容在第一批5 项内容的基础上加入了答辩部分，答辩部分从特色资源、产业项目、规划与方案、政策措施、老镇区提升及符合实际6 个方面进行评价；同时调整了各部分内容占比。

2.4 正在修订的认定标准

通过不断地实践和经验的积累，我国特色小镇认定标准在逐步地改进和完善。目前，中国特色小镇认定培育对象发展成为“两类三型”小镇：“两类”是指已形成特色产业和有特色发展潜力的两类小镇，“三型”是指特色产业型、特色文化型和特色景观型3 种发展类型。在此基础上，还必须有优良的生产生活环境和有效的组织保障。

2.5 国家认定标准总结

中国特色小镇认定标准正在不断调整优化，但仍处在探索阶段，未正式公布。就目前正修订的“两类三型”模式而言，也只提出了认定方法和初步的评价指标体系，对各评价指标所占权重并未细化，具体如何评分及多少分符合要求均未明确。因此，以“两类三型”模式为基础，结合实际建立适合的评价指标体系，同时进一步细化各评价指标权重，并明确如何评分及如何评比的问题。

3 娄底市各乡镇现状条件

3.1 各县市乡镇概况

3.1.1 娄底市中心城区（含娄星区及国家级娄底经济技术开发区）

娄底市中心城区下辖6 个乡镇（双江乡、杉山镇、石井镇、万宝镇、水洞底镇及蛇形山镇），7 个街道办事处（长青街道办事处、乐坪街道办事处、花山街道办事处、黄泥塘街道办事处、大科街道办事处、涟滨街道办事处及大埠桥街道办事处），土地面积630.02 km2。

3.1.2 冷水江市

冷水江市下辖6 个乡镇（中连乡、金竹山镇、渣渡镇、三尖镇、铎山镇及禾青镇），4 个街道办事处（锡矿山街道办事处、沙塘湾街道办事处、布溪街道办事处及冷水江市街道办事处），全市土地面积439 km2。

3.1.3 涟源市

涟源市下辖16 个乡镇（桥头河镇、伏口镇、杨市镇、七星街镇、湄江镇、安平镇、斗笠山镇、枫坪镇、茅塘镇、白马镇、金石镇、荷塘镇、龙塘镇、渡头塘镇、三甲乡及古塘乡），3 个街道办事处，1 个高新技术产业开发区和1 个林场，全市土地面积1 808 km2。

3.1.4 双峰县

双峰县下辖15 个乡镇（永丰镇、荷叶镇、井字镇、梓门桥镇、杏子铺镇、洪山殿镇、走马街镇、甘棠镇、三塘铺镇、青树坪镇、花门镇、锁石镇、印塘乡、沙塘乡及石牛乡），1 个省级开发区和3 个林场，全县土地面积1 596 km2。

3.1.5 新化县

新化县下辖26 个乡镇（上梅镇、石冲口镇、科头乡、维山乡、洋溪镇、槎溪镇、水车镇、文田镇、奉家镇、游家镇、炉观镇、西河镇、孟公镇、天门乡、琅塘镇、金凤乡、荣华乡、桑梓镇、曹家镇、吉庆镇、坐石乡、温塘镇、田坪镇、白溪镇、油溪乡及圳上镇），1 个街道办事处（上渡街道办事处），2 个林场（大熊山林场、古台山林场），1 个开发区，全县土地面积3 642 km2。

3.2 各乡镇特色

3.2.1 特色产业分布情况

娄底市乡镇现已形成了以物流商贸、文印和现代办公、电子陶瓷卫浴、各类农业示范基地、花卉种植基地、薄板深加工制品、五金制品、铸造制品及轻工业制品为代表的特色产业。其中，物流商贸主要集中在冷水江市禾青镇、双峰县洪山殿镇；文印和现代办公主要集中在新化县洋溪镇；电子陶瓷卫浴主要集中在新化县琅塘镇；特色农业示范基地主要集中在双峰县青树坪镇、甘棠镇，娄星区杉双城镇带，涟源市桥头河镇和荷塘镇；花卉种植基地主要集中在双峰县锁石镇；特色苗木种植在冷水江市金竹山镇；薄板深加工制品主要集中在娄星区大埠桥街道办事处；五金制品主要集中在娄星区石井镇；铸造制品主要集中在双峰县三塘铺镇；轻工业制品主要集中在涟源市茅塘镇；传统手工业主要集中在新化县白溪镇和孟公镇［3］。

3.2.2 特色文化资源分布情况

娄底市拥有深厚的文化底蕴和丰富的文化资源，作为荆楚古地，娄底市人文昌盛、薪火传承，创造了源远流长的文明历史，流风余韵氤氲数千年。娄底市现有以涟源市杨市镇为代表的湘军文化；以双峰县荷叶镇为代表的耕读文化；以新化县水车镇和科头乡为代表的稻作文化；以新化县圳上镇、奉家镇、科头乡，涟源市龙塘镇，双峰县永丰镇、石牛乡，娄星区双江乡为代表的红色文化；以涟源市三甲乡为代表的明清古建筑群；以涟源市古塘乡为代表的诗词文化；以冷水江市铎山镇为代表的特色饮食文化；以冷水江市锡矿山街道办事处为代表的工业文化遗迹等。

3.2.3 特色景观资源分布情况

娄底市旅游资源丰富度、品位及开发条件居于全省前列，现有国家AAAA 级风景区新化县油溪乡的梅山龙宫、维山乡的三联峒、水车镇的紫鹊界、涟源市湄江镇的湄江国家地质公园；还有新化县大熊山林场的大熊山国家级森林公园，古台山林场的古台山森林公园，奉家镇的古桃花源景区，天门乡的天门隧道、南天飞瀑、天门狮子山漂流，冷水江市禾青镇的大嵊山风景区，三尖镇的桃花观赏；涟源市石马山镇的包围山森林公园，茅塘镇的龙山森林公园；双峰县石牛乡的九峰山森林公园；娄星区万宝镇的仙女寨风景区，杉山镇的乌石峰等。

3.2.4 各乡镇人居环境

1）生态环境。娄底市各乡镇生态环境整体较好。其中，以油溪乡、维山乡、水车镇和湄江镇为代表的旅游型乡镇生态环境优秀；而以斗笠山镇、蛇形山镇、锡矿山街道办事处、和石井镇为代表的工矿型乡镇，由于其大规模的开采和排污行为对生态环境产生较大影响，其整体情况一般。其余乡镇普遍存在开山采石破坏山体的行为，但影响较小，整体环境较好。此外，普遍缺少公共绿地。

2）基础设施。娄底市各乡镇对外交通主要依靠铁路和高速。铁路方面，市域现有铁路3 条，分别是洛湛铁路、沪昆铁路和沪昆高铁，其中沪昆高铁在新化县洋溪镇设有站点。高速方面，市域现已修成5 条高速公路，分别为长韶娄高速、娄怀高速、二广高速、沪昆高速及娄衡高速，形成“两横三纵”的格局，全市高速公路沿线乡镇共有39 个。整体对外交通条件优秀。各乡镇内部交通方面基本达成村村通公路目标，但各乡镇普遍存在交通支路网密度低、道路等级低、静态交通设施匮乏的问题，整体情况一般。

3）公共设施及市政设施。各乡镇近年来大力推动美丽乡村建设，建设了一大批新的农村服务点。但是整体来看，依旧缺乏医疗、健身等公共服务设施和污水处理、垃圾收集等市政服务设施，公共设施覆盖率低、人均面积不达标，整体条件一般。

3.3 分析总结

从各乡镇特色分析来看，娄底市已形成了禾青镇和洪山殿镇的物流商贸、洋溪镇的文印、琅塘镇的电子陶瓷、桥头河镇的蔬菜、三塘铺镇的三铸、石井镇的五金制品、大埠桥街道办事处的薄板及茅塘镇的轻工业等特色产业，虽在产业规模和市场份额方面均不高，但有较好的发展前景。特色文化和特色景观方面，娄底市拥有很大的发展潜力：1）文化底蕴深厚，包括湘军文化、耕读文化；稻作文化、红色文化、诗词文化、特色饮食文化、工业文化等；2）景观资源丰富，有国家AAAA 级风景区梅山龙宫、三联峒、紫鹊界及湄江国家地质公园；此外还有大熊山国家级森林公园、古台山森林公园、古桃花源景区、大嵊山风景区、包围山森林公园、龙山森林公园、九峰山森林公园、仙女寨、乌石峰等。总的来说娄底市特色发展潜力巨大［4-5］。

从娄底市各乡镇人居环境来看，生态环境整体较好。但以斗笠山镇、蛇形山镇、锡矿山街道办事处及石井镇为代表的工矿型乡镇，存在不同层度生态环境破坏。此外普遍缺少公共绿地。因娄底市拥有较密集的高速公路网，近45%的乡镇在高速公路沿线，对外交通较便捷。此外，各乡镇内部普遍存在交通支路网密度低、道路等级低、静态交通设施匮乏等问题。公共设施方面，普遍缺乏医疗、健身、文化等设施和污水处理、垃圾收集等市政设施，且公共设施覆盖率低、人均面积不达标。规划管理方面除少数乡镇编制了总体规划外，其他乡镇建设均缺乏规划引导。总的来说娄底市各乡镇人居环境水平整体不高。

通过对娄底市各乡镇特色及人居环境的初步分析，娄底市各乡镇的特色发展潜力较大，但人居环境水平需抓紧提升。考虑到娄底市各乡镇的实际情况，本专题认为娄底市特色小镇选定标准中的评价指标体系应在国家级特色小镇“两类三型”模式（正修订）的基础上，做适当调整。主要调整3 个方面内容：1）调整评价维度，因本专题目的在于合理的编制《娄底市特色小镇发展战略规划》，故现场答辩和组织执行不纳入本专题确定的评价指标体系；2）调整特色水平和人居环境水平两个评价维度的权重，娄底市各乡镇特色发展潜力大，但人居环境水平普遍不高，故将特色水平所占权重提高，人居环境水平所占权重适当降低；3）评价指标的适当调整，考虑政策支持对特色小镇发展的重要性，在整体情况中加入政策支持的评价指标。

4 娄底市特色小镇选定标准

4.1 选定主体

从住房城乡建设部公布的一、二批中国特色小镇名单来看，特色小镇的选定主体是乡镇；从《湖南省人民政府办公厅关于推进集镇建设的意见》和《湖南省住房和城乡建设事业第十三个五年规划纲要》确定的特色小镇培育对象来看，以乡镇为主体。均与浙江的特色小镇建设模式有所不同。考虑到浙江特色小镇建设的特殊性，结合娄底市实际情况，确定娄底市特色小镇的选定主体为乡镇。

4.2 选定方法

以正在修订的特色小镇认定标准为依据，结合娄底市实际情况，采用定性、定量相结合的方法，分4 步进行选定：1）“两类”的筛选，即筛选出已形成特色产业和有特色发展潜力的两类小镇；2）“三型”的划分，即划分为特色产业型、特色文化型和特色景观型3 种发展类型；3）“特色及人居环境水平”的评价，按特色产业型、特色文化型和特色景观型3 种发展类型分类进行评价，评价维度包括特色水平和人居环境水平2 个部分；4）“选定”，在筛选、评价的基础上，进行综合评比，最终确定合适的特色小镇名单。

4.3 评价指标体系

以正在修订的全国特色小镇评价指标体系为依据，结合娄底市实际情况，确定了娄底市特色小镇选定的评价指标体系，按特色产业、特色文化、特色景观3 种类型分类进行评价。评价维度包括特色水平和人居环境水平2 个部分，各占50%的权重，总分为100 分。其中，特色水平评价内容根据3 种类型各有侧重，人居环境水平评价内容包括生态环境、基础设施、公共服务、格局风貌和政策支持5 个方面。

4.4 方法及标准

评价方法按特色产业、文化、景观3 种类型分类进行定性和定量评价。定性评价按优秀、良好、一般3 个等级对各因子进行评定，定量评价是将定性评价所确定的3 个等级进行量化。

5 评价结果判定

本研究将评价结果分为3 个等级，即良好、一般、较差。其中，评价得分在70 分以上的为良好，表明乡镇特色及人居环境条件好；得分在60～70 分的为一般，表明乡镇特色及人居环境条件一般；得分在60 分以下的为较差，表明乡镇特色及人居环境条件有一定差距。同时，本研究确定得分70 分以上的乡镇及街道办可作为娄底市特色小镇培育对象。

6 总结

根据以上评价标准，结合定量分析结果，共评选9个特色小镇作为娄底市首批特色小镇培育对象，分别为琅塘镇、青三甘城镇带、禾青镇、温塘镇、杉双城镇带、桥头河镇、杨市镇、锁石镇及荷叶镇，其中荷叶镇、禾青镇入选中国第一批、第二批特色小镇名单。