双循环发展战略促进新旧动能转换路径研究——对十九届五中全会构建新发展格局的解读

◎傅 春，赵晓霞,2

1.南昌大学 管理学院，南昌330031；2.江西理工大学 应用科学学院,江西 赣州341000

2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的会议公报指出，要“坚持党的全面领导，坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平，为实现高质量发展提供根本保证”。新发展理念是党和政府面对纷繁复杂的国内外环境，为推进党和国家各项事业、战胜各种风险挑战而提出的重要理念，也是高质量发展的核心体现。因此，全会进一步提出，要“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。双循环发展战略的提出无疑为我国经济行稳致远、实现高质量发展提供了根本性遵循。改革开放以来，我国经济虽然取得了举世瞩目的成就，也保持了长达数十年的高速增长，但是依靠投资拉动的粗放型增长模式并未出现实质性改变，这也最终导致我国经济增长的传统动能逐渐式微，并开始步入下行通道，新常态由此开启[1]。所以，如何通过新旧动能的顺利转换来实现总体经济的持续高质量发展成为亟待解决的重大理论和现实问题[2]。正是在这一背景下，双循环发展战略应运而生。虽然从时间顺序上来看，新冠肺炎疫情全球肆虐在先，双循环发展战略提出在后，但是这并不意味着双循环发展战略主要是为应对疫情冲击而提出来的。因此，我们要对双循环发展战略内涵进行科学的解读，否则会低估该战略的重要性。

虽然新旧动能转换实践已在我国各个地区顺利展开，但对新旧动能转换具体路径的理论探讨并不多见[3]。从目前已有的实践经验来看，大部分地区仍然遵循着传统的发展模式，只不过是将发展模式的着眼点从传统产业转移到新产业上来[4]。也正是在这一背景下，数字经济、共享经济和智能经济等一大批新业态和新模式应运而生，5G基站建设、大数据中心、人工智能和工业互联网等新基建取代铁路、公路、机场和港口等老基建成为地方政府的“新宠儿”[5]。毫无疑问，这些实践对于我国在新常态下推动创新和维持必要的经济增长速度具有重要意义，但是却并没有从根本上改变传统的以投资和出口为核心的发展模式[6]。因此，当面对新冠肺炎疫情全球肆虐和国际贸易保护主义抬头等外部冲击时，我国经济表现出较大的不适应。双循环战略的提出在很大程度上正是对这种不适应的回应和对前期新旧动能转换实践的纠偏。正如全会提出的那样，“要畅通国内大循环，促进国内国际双循环，全面促进消费，拓展投资空间”。因此，本文在对双循环发展战略内涵进行解读的基础上，系统分析促进新旧动能转换面临的问题，并提出相应的对策建议。

一、双循环发展战略是实现我国经济高质量发展的根本遵循

2020年5月14日，中共中央政治局常委会召开会议，首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。2020年5月23日，习近平总书记看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员并参加联组会时的重要讲话再次强调，要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。可见，双循环发展战略是中央根据国内国际形势发展的新变化和全球产业链供应链重构的新趋势而提出的重大战略部署，是实现我国经济高质量发展的根本遵循。

(一)双循环发展战略不仅是对当下国内外局势的应对之策，还是高质量发展的题中应有之义

党的十九届五中全会指出，要“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”。双循环发展战略是在新冠肺炎疫情全球肆虐和国际贸易受挫背景下提出来的，为应对国外需求的断崖式下跌，有必要在畅通国内大循环的基础上不断扩大内需，并通过内需的拉动作用实现经济可持续增长。因此，从某种程度上来说，双循环发展战略具有鲜明的时代印记，的确是对当下国内外局势的应急之策，但是仅仅将其理解为一种临时应对策略，又会大大低估该战略的重要性和历史价值。实际上，即使不出现新冠肺炎疫情，双循环发展战略的提出也是必然之举。众所周知，高质量发展是最优发展状态，其摆脱了对于要素数量投入和外部需求的依赖，主要依靠技术创新和国内需求“双轮”驱动[7]。所以，要实现高质量发展，必须从传统的投资和国外大循环为主的发展模式转向以需求和国内大循环为主的新发展模式。从这个角度来看，双循环发展战略是高质量发展的题中应有之义。不仅有利于我们在日益复杂的国际大环境中掌握国际分工的主动权，还能够保障我国经济体系的安全稳定运行，最终实现经济的高质量发展。

(二)双循环发展战略的落脚点是通过创新实现进口替代，并在更高层次上实现对外开放

党的十九届五中全会指出，要“建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动共建‘一带一路’高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革”。与传统的外向型经济发展模式不同，双循环发展战略强调要以国内大循环为主，但这并不意味着我们要降低对外开放的水平甚至是闭关锁国；相反，我们必须在新形势下进一步扩大对外开放，提高对外开放的层次。长期以来，我国的外贸依存度不断提高，出口贸易顺差持续扩大，但出口商品的结构却以中低端为主，即使是高科技产品，我国也主要从事加工和组装，并不掌握核心技术，也没有自主品牌[8]。相对而言，我国具备优势的行业主要集中于传统的劳动密集型以及高能耗行业[9]。所以，总体来看，我国的贸易顺差居于全球首位，是名副其实的“贸易大国”，但是对外开放的层次并不高，距离“制造业强国”和“贸易强国”还有较大差距[10]。双循环发展战略正是抓住了这一问题的核心，从关键的“内因”切入。一方面增强自身研发能力，突破核心关键技术，打破国外技术垄断，抢占技术制高点，通过创新来实现进口替代；另一方面，不断扩大内部市场，凝心聚力提高产品质量，重点发展本土品牌，提高本土品牌的国内以及国际影响力。所以，双循环并不是要从外部循环转向内部循环，而是通过内部循环来促进和提升外部循环，最终利用国际国内两个市场、两种资源来实现整体经济的高质量发展。

(三)双循环发展战略的核心是扩大内需，实现内部大循环的畅通

尽管双循环发展战略的落脚点是要在更高层次上实现对外开放，并利用国际国内两种资源、两个市场来提高我国的国际竞争力,最终实现高质量发展，但是其核心是扩大内需，实现内部大循环的畅通，这也是双循环发展战略与传统发展战略的本质差别。根据新经济地理学理论，对于大国而言，内需和外需之间并不是替代关系，如果能有效利用国内需求和国内市场就会实现规模经济，并最终促进出口的发展和国外市场份额的扩大。改革开放以来，我国逐渐建立外向型经济发展模式，出口成为拉动经济增长的重要力量。在传统的发展模式下，外需和内需是一种替代关系，即外需的发展不仅没有促进内需的扩大，反而加剧了国内市场分割，限制了国内需求的扩张。所以，从这个角度来看传统的发展模式也是不可持续的。实践的发展也证明了这一点，随着中美贸易争端的爆发和不断升级，尤其是在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，我国的对外贸易在2020年年初出现断崖式下跌，这就倒逼我国必须改变传统的发展模式，开始走一条以内需促进外需、内需外需良性互动的高质量发展道路。

二、双循环发展战略促进新旧动能转换路径分析

根据上文的分析，双循环发展战略是促进新旧动能转换和实现高质量发展的重大战略部署，动态来看，其主要通过如下三种路径实现新旧动能转换和高质量发展的总体目标。

(一)短期内，双循环发展战略通过持续的房地产调控和进口替代路径来优化资源配置，促进生产要素由旧动能向新动能转移

党的十九届五中全会指出，要“坚持把发展经济着力点放在实体经济上，坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力”。正如上文指出的，双循环发展战略是对传统发展模式的替代升级，因此投资和出口的重要性显著下降，而创新和内需逐渐成为经济增长的新动能，但是这一替代和转换的过程是渐进的，需要遵循特定的实现路径。具体来说，在传统发展模式下，房地产投资是拉动经济增长的重要引擎，地方政府卖地收入成为预算外收入和筹集经济建设资金的主要来源，导致地价以及由此决定的房价不断攀升，挤占了老百姓的剩余资金[11]。所以，较高的房价一方面成为拉动房地产投资和国民经济增长的重要“马车”；另一方面，成为抑制消费和削弱创新的重要因素。众所周知，追逐利润是资本生产的直接目的，在过高的房价使实体行业成本过高和利润空间过窄的同时，投资房地产的回报不断提高，使资金“脱实向虚”问题日益严重，本来用于研发创新和扩大消费的资金大量涌入房地产市场，要素不断在传统动能端蓄积，新动能的要素聚集能力难以有效提升。为解决这一问题，需要加强对房地产市场的调控，控制不断攀升的房价，降低回报率。目前来看，“房住不炒”的调控原则已取得初步成效，各大城市房价增长率均出现不同程度回调，房地产的投资色彩在逐渐褪去，但是从历次调控经验和教训来看，要想真正控制住房价必须将调控的手段和措施常态化，避免调控措施放松后房价反弹。与此同时，在发展实体经济尤其是高端制造业的过程中要摒弃“畏难”心理，对于“卡脖子”问题要迎难而上，国内制造业在关键零部件上要优先使用国内产品，扩大其市场占有率，切实打造民族品牌，提高其盈利能力，只有这样，才能在短期内促使要素从传统动能转移到新动能上来。

(二)中期内，双循环发展战略通过创新和扩大内需从供需两侧持续发力，促进新旧动能不断转换

党的十九届五中全会提出，要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”“坚持扩大内需这个战略基点”。短期内，持续的房地产调控将改变行业之间的收益结构，促使要素从虚拟经济领域转入实体经济领域，而进口替代则会在一定程度上将需求从国外市场转向国内市场，这虽然可以在短期内加速新旧动能的转换，但并不具有可持续性。因此，中期内，双循环发展战略会通过创新和扩大内需从供需两侧持续发力，促进新旧动能的不断转换。具体来说，一方面，随着双循环发展战略下进口替代战略的实施，国内“短板行业”供需结构发生逆转，从事这些“短板行业”企业的利润空间大幅增加，吸引大量的资本进入这些行业，但是要想真正改变这些行业的供需缺口，必须依靠创新来推动供给侧结构性改革，所以创新成为社会微观主体的共识，双循环发展战略也正是通过创新在中期内不断从供给侧来推动旧动能的升级和新动能的不断发展；另一方面，随着国家对国内市场的重视，一系列刺激国内需求的政策随之出台，而对房地产市场的持续调控也将在中期内释放更多的有效需求。与此同时，随着国内供给侧的不断创新升级，对国外供给的替代作用也不断凸显，大量的真实需求随之不断转向国内产品。

(三)长期内，双循环发展战略统筹国际国内两个市场、两种资源，为我国新动能成长提供更大空间

双循环发展战略本身并不是目的，只是我国实现高质量发展的一种必然选择。能否促进新旧动能的不断转换、能否最终实现高质量发展，是判断一种发展模式好坏的重要甚至是唯一标准。随着中期内供需两侧的持续发力，我国将会出现一批具有国际竞争力的企业和品牌，这些企业和品牌作为我国新动能的重要载体，国内相对有限的市场需求已经不能再满足其进一步发展的需要，这就要求我们在长期内必须进一步扩大对外开放，统筹利用国际国内两个市场、两种资源为我国新动能的成长提供更大空间。实际上，双循环发展战略本身就十分注重扩大对外开放，但与传统的外向型经济发展模式不同，双循环发展战略下的对外开放必须建立在内需充分利用的基础上，是一种更高层次的对外开放。换言之，相对于传统的对外开放，新阶段的对外开放将从根本上改变中国企业与国际市场的关系。在传统的发展模式下，中国企业和中国产品更离不开国际市场，而在双循环发展战略下是国际市场更离开不中国企业和中国产品。所以，长期来看，双循环发展战略将从根本上提高中国企业和中国产品的竞争力，并推动整个世界市场向中国的企业和产品敞开大门，从而为我国新动能的成长提供更大空间。

三、双循环发展战略视角下新旧动能转换面临的问题分析

动态来看，双循环发展战略可有效促进新旧动能的转换，但是静态来看，尤其是基于双循环发展战略的视角，我国新旧动能转换仍然存在一系列问题需要解决。

(一)创新能力不足导致进口替代战略进展迟缓，新动能供给滞后

进口替代是我国双循环发展战略促进新旧动能转换的重要路径，可以在短期内将市场需求从国外产品转移到国内产品上来，但前提条件是国内产品能够有效替代国外产品，否则国内需求无法得到满足，最终损害社会福利甚至会加剧走私和黑市交易。目前来看，我国进口替代战略在某些领域取得一定成效，比如在旅游服务业方面，由于新冠肺炎疫情造成的航空业和旅游业管制，我国境外旅游人数和相关境外支出呈现直线下降态势，随着国内新冠肺炎疫情缓解和旅游景区逐渐开放以及众多景区推出了优惠活动，国内旅游形成对境外旅游的有效替代。在高端服务业和高端制造业方面，我国商品尚未形成对国外商品的有效替代，根源在于国内创新能力不足。尤其是在某些核心零部件，比如芯片的生产和供给方面，由于创新能力不足，我国在短时间内还无法形成有效的替代品，这就在一定程度上导致我国新动能的供给滞后，并阻碍我国新旧动能的转换进程。需要注意的是，对于某些核心零部件而言，由于是我国生产手机和电脑等电子产品的必需要素，如盲目实施进口替代不仅无法达到目的，还可能损害新动能成长。所以，我们必须在有序推动进口替代战略的同时，不断提升自身创新能力，使创新成为我国新动能成长的核心动力。

(二)民生领域建设滞后导致内需难以有效启动，新动能需求不足

正如上文指出，房地产市场的持续调控能在一定程度上释放长期被压抑的国内需求，但从相对水平来说，中国房价仍然过高。尽管房价的上涨速度得到有效控制，但过高的房价仍然使住房成为影响居民消费的重要因素。与此同时，随着教育和医疗市场化的推进，居民在教育和医疗方面的支出比例也呈现大幅上涨，与住房一起构成居民消费有效扩张的核心限制性因素。换句话说，如果住房、医疗和教育等民生问题不能得到有效解决，内需的扩张就会大打折扣。长期以来，在以GDP为核心的政绩考核激励下，地方政府对经济建设的投入过多，而对民生领域的建设相对滞后，导致我国民生领域的建设滞后于经济发展水平[12]。在这种情况下，即使实施了进口替代战略，能够调动起来的国内需求也十分有限。所以，进口替代战略的有效实施需要一系列的配套政策支持。从目前情况来看，无论是供给端的创新能力较低，还是需求端的民生建设滞后，都会限制进口替代战略的实施效果，通过双循环促进新旧动能转换任重而道远。需求不足和供给滞后这两个因素存在相互强化关系：一方面，需求不足导致产品价格和利润空间下降，使创新要素投入不足、供给滞后现状迟迟得不到改变；另一方面，由于创新要素投入不足，产品性能无法得到改善，进一步限制居民消费。所以，如何打破这一恶性循环成为双循环发展战略实施中需要解决的关键问题。

(三)贸易体制改革滞后导致内外部循环难以畅通，新动能成长缓慢

生产和消费作为商品流通的两个核心环节，对于新动能成长至关重要，与此同时，流通不畅本身也成为制约新动能成长的重要因素。双循环发展战略抓住流通不畅这一长期制约中国高质量发展的制约因素，特别强调畅通国内大循环的重要性。长期以来，在政绩晋升和财税收入的激励下，我国地方政府具有保护本地企业和产品的天然倾向，使市场分割成为阻碍国内市场一体化进程和流通体制改革的重要因素。与此同时，我国在商品流通过程中征收的税费也大大提高了商品流通成本，相对于将产品出口到税费较低、市场一体化程度较高的国外市场，内销反而成为国内企业的次优选择。这也使得我国企业尤其是沿海地区长期从事对外贸易的企业缺乏开拓国内市场经验，在面临疫情冲击和国外订单断崖式下跌情况下，不得不停工甚至破产倒闭。由此可见，内循环不畅是新动能和旧动能均面临的问题。对于新动能来说，还面临外循环不畅的特殊问题。这是因为，新动能主要集中在高科技领域，其发展和出口会威胁以美国为代表的西方发达国家的利益，遭到这些国家不同程度的抵制，导致我国新动能面临的外部循环也难以畅通，大大减缓了新动能成长的速度。

四、双循环发展战略促进新旧动能转换的对策分析

为更好地发挥双循环战略对新旧动能转换的促进作用，最终实现高质量发展，我们应采取如下对策。

(一)不断完善高层次人才的培育和引进机制，优化创新创业环境，从供给侧推动新动能不断涌现

党的十九届五中全会提出，要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。为了提高我国的创新能力，应从创新人才和创新环境两个方面切入。在创新人才方面，要将培育和引进有机结合。创新人才的培育离不开高校的创新创业教育，必须将创新创业教育有机融入高等教育中。双循环发展战略要求供给侧首先在内部大循环中发挥威力，以有效替代国外供给，但由于创新创业人才的缺乏，这一替代过程十分缓慢。从长远来看，必须把创新创业教育和创新创业人才培养作为提高创新能力的关键举措。短期内，要从高层次创新创业人才引进切入，尽快取消限制劳动力尤其是高层次劳动力跨区域流动的体制障碍，实现人力资本的高效配置，并采取一切可能的措施吸引海外高层次人才回国创业。与此同时，要持续优化国内的创新创业环境，严格实施知识产权保护制度，使创新者能够获得足够的创新激励和创新回报。要继续推进生产和流通环节税费制度改革，制定并落实相关产业用地政策，切实降低中小创业者经营负担，对符合条件的高科技创新企业实行财政补贴和税收减免，激励更多的创新创业者投入到新旧动能转换大潮中，从供给侧推动新动能不断涌现[13]。

(二)继续深化收入分配制度改革，加强民生领域建设，不断扩大内需，从需求侧拉动新旧动能转换

双循环发展战略要促进新旧动能转换，必须继续深化收入分配制度改革，切实提高居民收入。从目前来看，在初次分配中仍然存在居民所占份额过少而政府所占份额过多问题，因此政府在适当减轻居民税负的同时，应通过多种途径进一步提高居民收入。党的十九届五中全会提出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。要进一步推进农村土地制度改革，在确权的基础上优化土地资源配置，使农民能通过土地获得更多的财产性收入。农村是中国最具潜力的消费市场，如果能够有效提高农民收入，开拓农村市场，对我国旧动能的消化和新动能的成长将具有决定性作用。要采取各种措施推进城市失业人口再就业，并进一步扩大中等收入群体规模，使城市消费在推动新动能跨越式发展方面发挥带头作用。一般来说，新动能具有一定的超前性，因此在发展初期并不适合在全社会范围内普遍推广，此时城市消费群体尤其是中等收入消费群体将在新动能发展初期发挥重要的引领作用。因此，必须继续增加我国中等收入群体人数，使其在新动能成长方面更好地发挥规模化的引领作用。与此同时，要进一步加强民生领域建设，尽可能减轻居民在教育、医疗和住房等方面的支出负担，使其获得较为完善的社会保障，从而降低居民储蓄率，提高居民消费层级，改善居民消费结构，使居民增加的收入能更多地转化为实实在在的需求，从需求侧拉动新旧动能转换。

(三)深入推进内贸流通体制改革，畅通国内大循环，促进新动能加速成长

创新人才的培育引进、创新创业环境的优化以及收入分配制度的改革和民生领域的建设，能为新动能的培育提供良好的供需环境，但要想加快新动能的成长速度，还必须深入推进内贸流通体制改革，实现国内大循环的畅通。在传统的发展模式下，外贸在很大程度上替代了内贸，使内贸体制建设和改革一直处于相对滞后境地。在双循环发展战略下，内贸体制的改革被提上日程。具体来说，必须尽快消除市场分割，建设一体化的国内大市场。需要注意的是：市场分割产生的根源错综复杂，仅靠一两部法律难以彻底根除。要从体制和机制两个方面入手，提高地方政府参与区域分工、合作的积极性，同时设立跨区域的利益协调机构解决区域整合过程中出现的不和谐问题。与此同时，要进一步清理商品流通过程中的不合理收费，尤其要降低商品跨区域运输成本，实现省与省、市与市、县与县之间的无缝衔接，坚决查处高速公路不合理限速问题，从硬件上消除不利于内部大循环畅通的种种障碍。此外，进一步降低流通企业的进入壁垒，提高流通领域的竞争程度和市场透明度，推动流通领域新技术和新业态发展，使其成为促进我国新动能加速成长的重要推动力量。

(四)坚定不移扩大对外开放，充分利用国际国内两个市场、两种资源，实现经济高质量发展

开放是中国经济实现快速增长的重要推动力量，即使是在以国内大循环为主的双循环发展战略中，实现更高层次的开放仍是最终落脚点。由于新冠肺炎疫情的影响，我国对外贸易出现大幅波动，但这并不会改变我国坚持扩大开放的决心和信心。一方面要通过创新提高自身在国际分工中的地位，使我国企业在价值链分割中占有优势地位，变“中国制造”为“中国创造”；另一方面，要积极顺应国际局势，改变对外开放策略，将开放重点由欧美地区转向“一带一路”沿线国家，充分利用这些国家的资源和能源为中国经济高质量发展服务。从短期来看，中美之间的贸易冲突仍将持续，我国必须将扩大内需、激发国内市场作为重点；从长期来看，中美之间的利益共同点远大于利益分歧，在国内需求得到满足的情况下，我国经济的新动能要想实现持续成长，必须不断开拓国际市场，尤其要深度开发以欧美国家为代表的发达国家市场，充分利用国际国内两个市场、两种资源，最终实现经济高质量发展。