盐城市推进南北共建园区高质量发展对策研究

高文超 刘连才 王海军 朱春天 夏 芸

(1．盐城市生产力促进中心；2．盐城市经济学会；3．盐城市发展和改革委员会，江苏 盐城 224002)

0 引言

盐城市南北合作共建园区是江苏省委、省政府从区域协调发展出发，加快苏北新型工业化进程，推进全省产业转型升级作出的重大决策部署，也是推动开放合作、加强产业转移的重要载体。为了更好地发挥南北共建园区的支撑和带动作用，推进更高层次更高水平的开放合作，通过学习借鉴周边地区合作共建园区运作的成功经验，积极探索盐城市共建园区合作的新模式、新路径。

1 发展现状与面临的困难

1.1 共建园区建设

盐城市现有15家南北合作共建园区(与上海合作11家，与常州合作3家、与苏州合作1家)，先后有10家共建园区获得江苏省人民政府批准(常盐挂钩合作园区3个、沪盐合作共建园区7个)，实现了每个县(市、区)一个省批共建园区的全覆盖，成为全省获批省共建园区最多的市。2019年，全市共建园区完成开票销售990亿元、税收27.1亿元，分别增长30.5%、21%。在2019年度全省南北共建园区考核评价中，3个共建园区进入前1/2，4个共建园区进入特色发展前10名，常高新大丰工业园排名第3，连续9年被评为“江苏省共建园区先进单位”，综合实力在全省南北共建园区中始终位列第一方阵。2007年以来全市省批共建园区累计获得省财政奖补资金7.22亿元，有力地促进了共建园区的建设与发展。

1.2 创新合作共建模式

盐城市南北共建园区主要有3种运营模式：①封闭式运作模式。以常州高新区大丰工业园为代表，园区设置有党工委、管委会、投资公司三级管理架构，投资公司作为开发主体，进行综合开发。园区实行独立管理、封闭运行的管理模式，拥有相对独立的财政体系，园区主要负责人由合作方委派，盐城方对园区充分授权，合作双方形成了分工合理、权责明确、相互配合的合作机制；②务实合作运作模式。以苏州盐城沿海合作开发园区和上海嘉定工业区建湖科技工业园为代表，从调动双方积极性和有利于工作推进角度出发，合作方负责引进项目，完成年度招商和投资任务，盐城方负责土地供应、园区配套和项目服务，合作双方形成了优势互补、资源共享的合作机制；③公司化运营模式。以沪苏大丰产业联动集聚区为代表，盐城方与以上海临港、上海光明集团等为代表的合作方共同组建投资开发公司，负责园区的建设与发展，园区专业化管理运营水平较高。

1.3 完善基础设施功能

15个共建园区规划总面积154.2km2，已开发面积44.2km2，基础设施投入累计达到180亿元。①注重统一衔接。坚持做到共建园区规划与开发园区的发展规划、建设规划和产业规划相协调、相统一，充分发挥规划的引领和带动作用；②突出集约高效。进一步提高存量土地的利用效率，提高园区单位面积投资强度和投入产出率，高效合理使用土地，实现集约式发展；③坚持绿色发展。不断强化环境保护，杜绝各类污染，发展循环经济，加快推进生态园区建设，促进共建园区的可持续发展。近年来，共建园区始终按照“先规划后建设、先地下后地上、先工业后商住”的“三先三后”原则，按照“八通一平”的标准，拉开了路网框架，高标准配套排污、供水、供电、通信、路灯、绿化等功能性设施，各共建园区功能形象持续提升，人气商气加速集聚。

1.4 加快重大项目落户

坚持把重大项目突破作为共建园区的主抓手，为了招引大项目、集聚大产业，各共建园区主动发挥各自在苏南和上海的良好资源优势，把招引先进地区的产业转移项目作为园区首要工作来抓，积极推进以商引商、以情引商，千方百计提高招商效率。2010年以来，累计招引落户亿元以上产业项目300多个，法国佛吉亚汽车部件项目、苏州太仓迪皮埃的风电叶片项目、常州天合光能太阳能组件及地面电站项目、上海斯化露航空座椅项目、上海迪赛诺医药项目、上海绿地集团城市综合体等项目先后落户，提升了园区的整体形象，奠定了园区发展的基础。

面对区域经济一体化、生产国际化和市场全球化的发展趋势，以及与周边先进地区对接的势头和成效相比，共建园区还存在一些差距。

1.5 发展定位不够清晰，缺乏系统谋划推进

缺乏市级层面统筹协调，缺乏具体政策扶持，共建园区往往“各自为战”，没有形成整体推进合力。大多合作共建园区缺乏明确的产业协作和功能定位，没有精准把握新形势下共建方经济结构调整和产业升级趋势，合作共建仅停留在初级阶段，产业同质化程度偏高，部分共建园区引进项目中无合作方当地转移项目。除常高新大丰工业园、武进高新区阜宁工业园、上海西郊工业园区东台工业园、上海嘉定工业区建湖科技工业园产业特色较为鲜明外，其余园区不同产业相互交错，主导产业不突出。

1.6 力量投入不够聚焦，缺乏一以贯之跟进

一方面，盐城市共建园区基本上都是借助于人脉关系建立，并没有形成常态化合作机制。部分共建园区并没有实质性运作，缺乏真正意义上的合作共建，共建园区与开发区混为一体；另一方面，专职对接人员配备不足，省财政“以奖代补”政策执行期，大部分沪盐合作共建园区主动联系、主动上门、主动接轨积极性不高，联系淡化、机制弱化影响了合作共建工作的跟踪推进。

1.7 利益机制不够健全，缺乏紧密共享合作

利益机制是合作共建园区中最基础也是最复杂的环节，需要合作双方根据彼此意愿和要求协商确定。除常高新大丰工业园、苏州盐城沿海合作开发园区、沪苏大丰产业联动集聚区等少数几家以外，其他共建园区的出资设立、开发管理均由盐城方独立实施，合作方人员、机构、投入等均未到位，没有形成优势互补、利益共享的机制体制。对利益分成、税收分享、土地收益、风险分担、退出机制等没有成文规定。普遍存在政策未完全兑现，共建园区新增增值税、所得税市县级财政留成部分均未返还到位，合作方认为合作共建投入大、收益少。

1.8 需求意愿不够对等，缺乏长效合作动力

合作共建园区的目的是实现多方共赢。对于合作方更看重为长远发展储备土地资源和空间，短期内合作驱动力不强，而盐城市合作共建园区更希望短期内大量转移项目落户、获取税收收益，没有真正做到各得其所、良性互动，造成了目前合作共建不对等、不互利的现状。

2 外地合作共建园区的经验

江苏、浙江、安徽等地以产业和园区为重点，不断深化与上海交流合作，三省一市经济联系日益密切。嘉兴市全力推进浙江全面接轨上海示范区建设的中心任务，制定实施“1233”行动计划；南通市建设上海大都市北翼门户城市总体方案获得江苏省政府批复，着力打造“三港三城三基地”；上海更加注重与周边地区融合发展，将苏州、无锡、常州、南通、宁波、嘉兴、湖州、舟山等地区纳入“1+8”上海都市圈。上海市北高新南通科技城、浦东祝桥启东产业园、张江平湖科技园等一批合作示范园区随之涌现，并根据各地不同情况形成了适合自身特点和发展要求的不同模式。

2.1 从合作主体看

随着园区合作共建工作推进不断深入，原有单纯依靠行政推动的政府间合作已经不能适应发展要求，需要不断解放思想，根据发展形势变化和市场规律的要求，加强与国企、民企、外企以及行业协会等市场主体的合作，快速推进园区发展。建议推动政府与国有企业之间合作。上海外高桥集团和启东市政府2008年签署战略合作协议，上海外高桥保税区联合发展有限公司与启东滨海工业园开发有限公司共同开发建设外高桥(启东)产业园。在管理上，由上海外高桥集团派驻管理团队，负责园区自主招商、厂房管理、企业服务等。推动政府与民营企业之间合作。张江长三角科技城平湖园，开发建设以PPP模式、特许经营模式为主，引进碧桂园控股有限公司参与园区开发建设，与碧桂园控股有限公司组成项目公司，负责合作区域内的投资开发和招商运营，双方政府仅对所引项目产出的新增增值税、所得税地方留成部分按比例分成。

2.2 从利益分享看

利益共享是合作共建的基础，只有选择合适的利益分享方式，建立起利益共享机制，真正调动双方的积极性，才能把合作共建推向深入。建议推广代理招商模式。苏滁现代产业园借鉴新加坡和国际先进城市规划以及苏州工业园区的成功经验，园区合作方中新集团苏滁分公司以中新集团品牌招引项目入户园区，根据项目体量收取一定比例的招商代理费，并按比例对土地出让金进行分成。推广经营收入分红模式。上海外高桥江苏启东产业园，按照“统一规划、成片开发、分期建设”的模式，由启东市以5.33km2土地入股，占比40%，上海外高桥集团资金入股60%，注册资本3.2亿元，双方商定税收等收益4:6分成。协议签订后设立联席会议制度，每半年召开一次，有重大问题可临时召开协商。入驻异地工业园的企业，总部不迁移，仅转移生产基地，对所引项目产出的新增增值税、所得税地方留成部分获取一定比例分成。

2.3 从管理机制看

合作共建园区的管理运营呈现专业化的趋势，专业的管理公司在园区建设和运营中发挥越来越重要的作用，管委会或管理办等部门的作用往往集中在社会管理和项目服务上，充分体现市场化发展导向。建议采用园区管委会主导管理。苏滁现代产业园由当地政府成立苏滁现代产业园管委会，按照“管理运营精细有效”的要求，全面负责行政审批、项目招引、产业培育、园区社会管理和公共基础设施建设等事宜。采用合资股份公司直接管理。上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区，按照“政府推进、企业运作、市场导向、集约发展”的原则，由漕河泾开发区总公司和海宁经济开发区管委会下属海昌公司共同出资成立“上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区经济发展有限公司”，负责园区的开发、建设、经营和管理。采用“管委会+公司”多层次管理。苏州宿迁工业园区，以苏州工业园区管理团队为主，建立了联合协调理事会和双边工作委员会、园区党工委和管理委员会、园区开发有限公司等三个层次的管理机构。宿迁市委、市政府赋予苏州宿迁工业园区管委会在规划建设、经济管理、环境保护、招商、财政、外事等方面行使市相关部门的管理权限。

2.4 从合作形态看

园区合作共建的形式更趋开放多元化，不再要求项目落户拘泥于原来协议约定的固定区域，将范围扩大到行政区范围内所有园区，从而便于不同类型项目落户不同园区，提高合作共建的灵活性和成效性。建议推广“共建共享”紧密型。上海市北高新南通科技城由上海市北高新公司和南通国有资产投资公司投资建设，规划总面积5.24km2，其中上海市北高新公司占股90%，秉承成片开发、产城融合的理念，邀请日本日建进行高标准规划设计，累计投入40亿元用于道路、绿地、水系等基础设施建设，大力发展智能制造业、现代服务业，已集聚企业近200家，涉及土地一级开发的，这种模式较为适用。推广“不求所有、但求所在”开放型。上海外高桥启东产业园在具体合作模式上，打破园区原有的四至限制，将产业园1km2完全放开，不强求合作方项目落户在固定区域，转移企业按照实际需求，可选择整个启东高新区乃至启东市落户，年终通过报表统计核算共建合作成果。浦东祝桥启东产业园不建围墙，上海产业转移企业不强求迁入固定区域，不到2年时间里，成功引进装备制造、精密机械、船舶汽配、电子电器等减量企业项目30多个，实现园区产业快速集聚，打造资源互补、协调发展的区域发展新模式。推广“总部经济、异地生产”型。上海杨浦(海安)工业园，入驻园区的上海企业作为独立投资主体，独立承担土地费用、基建成本，独立进行建设、生产，形成杨浦“两头在内、中间在外”的产业布局，即企业的总部或研发、销售部门留在杨浦，生产性活动外移到上海杨浦(海安)工业园。这种模式降低了企业用地成本、用工成本。

3 探索新模式新路径

对南北合作共建园区体制机制的创新改革应该重点立足于以下几点：

(1)把握发展阶段。南北合作共建园区所处的发展阶段决定了开发区管理机构管辖范围的大小、服务对象的多少，所承担职能和侧重点也差异很大，是研究管理体制、谋划改革举措的立足点。合作园区做什么、做多少、都是由发展阶段决定的，处于什么阶段就做什么事情，适合什么路径就走什么路径。

(2)厘清职能定位。南北合作共建园区的功能和发展目标不同，其管理机构所承担的职能任务差异很大，单一型特色园区和复合型开发区有其更为适用的管理体制和运行机制设计，有的园区管理体制的方向是“小而精”，有的则是“大而全”，不可一个标准，在改革中更不能一刀切，必须分类指导。

(3)明确总体原则。坚持问题导向、目标导向和结果导向，从解决南北合作共建园区管理体制机制存在的问题出发，把握改革方向、明确改革举措，坚持区域统筹管理、坚持搞活运行机制、坚持强化激励导向。

新形势下，共建园区要在政策、管理、组织、制度等方面不断创新，积极探索开放经济模式和可持续发展的新路径。

3.1 突出精简高效，优化职能机构

按照优化协同高效原则，整合南北合作共建园区党工委(管委会)职能机构，实行大部门制、扁平化管理，职能机构以下不再设管理层级。归并综合事务部门，精简产业发展平台，通过撤一建一等方式，逐步提高承担经济发展和打造营商环境等职责的职能机构比例。

3.2 科学配置资源，分层长效激励

有效发挥机构编制资源的激励作用，推动共建园区管理机构设置、机构规格和领导职数核定与园区全面发展更好地挂钩。对南北合作共建园区管理机构实行动态管理，对排名靠前的给予“提档升级”的激励，对排名靠后的采取约谈、警告、降格等方式进行反向约束。建立领导职数分步核定机制，升格时不顶格设满名额，根据共建园区发展适时调整核增。

3.3 搞活用人机制，改革薪酬制度

鼓励创新选人用人机制，推行全员岗位聘任制，由“身份管理”向“岗位管理”转变。强化绩效管理，推行末位淘汰，能者上、庸者下、平者让。实行绩效薪酬，由“按级定薪”变为“以岗定薪、岗变薪变”。南北合作共建园区绩效总额与经济发展、税收增长、辐射带动作用等挂钩。通过充分激励的人事薪酬政策实现干部能上能下、待遇能升能降。

3.4 坚持发展导向，探索差异考核

积极探索对南北合作共建园区实行不同于一般开发区的差异化考核，在考核指标、指标权重、打分标准、结果运用上都有所区别，突出合作双方推进产业结构转型升级、经济高质量发展的重点，减少与主业无关的单项考核，避免简单下达不切实际的指标，真正把考核的动力转化为共建园区发展的动力。

4 共建园区高质量发展建议

4.1 加强统筹谋划，拓展合作路径

全面落实江苏省委、省政府《关于推动南北共建园区高质量的若干政策措施》文件要求，进一步加强与合作方沟通对接，落实好合作双方“三为主、三到位”等关键政策，做好相关共建园区总体方案和高质量发展规划编制报审工作，出台相关支持政策，全力争创省级共建园区高质量发展创新试点园区和特色园区。优化园区布局。按照高质量发展要求，立足资源禀赋和现有基础，加强与合作方沟通对接，抓紧落实共建资金、人员、项目“三到位”等基本共建条件，研究明确园区自身的功能定位和突破方向，加快形成“一园一特”的发展格局，着力破解园区产业雷同、同质竞争难题。创新管理办法。充分发挥市场在资源配置中决定性作用，更好发挥政府协调服务作用。打破共建园区设立的投资开发公司与园区管委会“两块牌子，一套班子”的现状，推动园区管理开发公司市场化改革，将园区规划建设、招商引资和管理运营等方面推向市场，实现园区开发专业化、管理扁平化、运营市场化。

4.2 大力解放思想，创新合作方式

创新合作共建模式。继续完善盐常“封闭式”运作模式，提高合作层次，深化合作内涵；学习苏宿工业园做法，探索“产城融合”运作模式，加快推动以产兴城，以城促产；借鉴深汕特别合作区“飞地经济”运作模式，探索打造“飞地园区”，加快提升合作成效；进一步完善盐沪合作园区“公司化”运作模式，全力推动合作共建高质量。完善管理运营机制。积极探索合作共建园区多元化运营机制，在尊重现有合作方意愿的基础上，支持引进第三方合作机构，推动建立或共建“区中园”，采取政府和社会资本合作PPP等模式，实行“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式。注重实质合作。借鉴上海外高桥启东产业园模式，打破四至范围限制，不强求合作方项目落户在固定区域，按照企业需求确定落户区域。

4.3 突出互利共赢，实现利益共享

建立利益共享机制。实现共赢是合作共建的前提，利益共享是最终目标。要拿出核心优势和战略资源，推进与合作方全面合作，土地增值、商住用房出售和租赁等利润由各方按照投资比例进行分成。破除行政管理体制的壁垒，对产业转移项目形成的经济指标实行在一定年限内“存量归你、增量分享”或者完全归对方的激励政策，激发合作方支持和鼓励产业转移的动力。加强产业精准对接。从构建现代产业体系的高度，打造承接全产业链的大平台，以合作共建园区为载体，面向先发地区大型企业和部分全产业链转移的需求，大力引进盐城市具有配套基础的汽车、新能源、电子信息、钢铁、海洋生物、新型建材等生产加工中心，打造先进制造业转移承接基地。重点围绕大型国企退二进三、总部经济制造基地等方面，开展精准招商对接，力求取得突破。着力强化产城融合。按照“产城融合”发展理念，深化与大型房地产开发企业全方位战略合作，重点建设科教研发、旅游休闲、健康养老、都市农业等产城融合组团，强化商务、居住、研发、教育、医疗等功能配套，提升合作共建园区城市功能。

4.4 坚持创新驱动，激发新兴动能

加快“研发飞地”建设。要在更高层面上聚力对接合作方创新资源要素，实现借力发展、借势提升。加快科创平台载体建设，加快推动全球前沿的科技创新成果和共建园区的产业发展需求深度融合。推进科技创新平台建设。重点推动环保科技、新能源汽车、大数据、智能终端等新兴产业领域深化与科研院所及龙头企业的研发机构合作，吸引名牌高校在园区建立重点实验室、工程技术研究中心、企业研究院和院士、博士后工作站等研发机构。对市外高新技术企业优惠政策实行“无缝对接”，加快推动市外各类创新要素向共建园区流动。引进聚集创新人才。建立人才柔性流动机制，吸引外地高校、科研单位人才来共建园区服务，促成著名学者、专家担任共建园区发展的高级顾问。依托合作方人才市场、海内外专业高层次人才协会及各类人才中介机构，组织招才引智活动，引进和选用一批园区急需的实用型专业人才，用人才集聚的“智高点”培育共建园区发展的“增长点”。