“变”与“不变”之间：现代中国农地制度改革的演进逻辑

□赵泉民

（1.中国浦东干部学院 教研部，上海201204；2.上海财经大学 中国经济思想发展研究院，上海200433）

新中国成立到现在的七十余年是一个从落后的农业国家构建到现代化经济建设的转换过程，农地制度作为其中转换逻辑之一，一直是围绕着土地“所有权—使用权”的配置方式在“变”与“不变”之间不断地进行调整或创新，并呈现出其独特的运行轨迹和多变的制度演化特征。因此，从体制机制这一视角来看，中华人民共和国成立后的农地制度至少已发生了四次规模巨大且为世界经济史上所罕见的变革：第一次是新中国成立初期从地主土地所有制向农民土地所有制的改革；第二次是在20 世纪50 年代中后期进行的从农民土地所有制向集体土地所有制的改革；第三次是发生在20 世纪80 年代初从集体土地所有制向集体所有、农户承包经营的两权分离制度改革；第四次是起始于2014 年国家推动的农地所有权、承包权和经营权并行的“三权分置”改革。很明显，前两次是以土地生产关系（或所有权）为中心的革命；后两次则是以土地经营制度（或使用权）为中心的改革，最终将农地制度改革定格在总体上沿着“不变”或“稳定”集体土地所有权和扩大或强化农民土地使用权这样一种思路或模式演进。基于制度改革的鲜明特色，笔者立足于新中国农地制度改革中“所有权”与“使用权”之间的分合关系，剖析其背后“变”与“不变”的演进逻辑，进而从中寻求影响现代中国农地制度改革的因素所在。

一、以“变”求“不变”：确立农村土地集体所有制

众所周知，中国共产党领导的革命与现代化建设是以马克思主义理论为政纲，其目标是消灭生产资料私有制，建立社会主义制度并最终过渡到世界大同的共产主义理想社会。“基于这种理论而进行的建设在中国必然是一场真正的革命，因为几千年来作为指导思想的政治哲学是儒家具有调和色彩的中庸之道，而经济制度是以小农经济为主的土地私有制。”[1]（p132）正是如此，农村土地制度的变革与创新，不仅成为最能考验中国共产党政治智慧的时代考题之一，而且也成为其动员民众进行革命的正当性和执政的合法性的根基所在。这其中缘由就在于现代化进程中的农民“既能起着极为保守的作用，也能起着高度的革命作用”[2]（p267）。简言之，农民向背是革命和国家政权建设成败之关键，而土地及其收益得失往往又成为能否赢得农民支持并认同某一政权和社会制度的关键所在。同时，一个社会选择何种制度变迁方式特别要受制于该社会中有着特定偏好和利益的制度创新主体之间的力量对比关系。就此来看，代表国家的政府或政党集团自然而然地“处于界定和行使产权的地位”[3]（p21）。以“社会主义—共产主义”的理想信念作为行动指南的中国共产党在成立时，就旗帜鲜明地将实行土地公有制和“耕者有其田”作为其对土地问题的基本主张和对民众进行政治动员的“表达性建构”。而且时至今日，虽然国家土地政策和与土地有关的法律制度已几经修正与完善，但其初始的土地公有的信念却是一以贯之[4]（p37）。事实上，也正是这种最初理想和蕴涵于其中的“土地均平”的核心理念塑造了新中国土地制度变迁的路径选择，即农村土地产权制度创新和变迁必须要符合革命的目标和社会主义信念：废除私有制，建立土地公有制和确保“耕者有其田”这一社会价值目标。不仅如此，而且内在地设定了新中国在现代国家建构过程中农村土地制度改革以“变”通达“不变”的转换逻辑：“变”地主土地所有制为土地农民私有制，进而再“变”土地农民私有制为土地集体所有制，并以此为基础进行“所有制锁定”。

新中国成立之初，国家首先通过强制性制度变迁，废除了地主土地私有制（主要是通过“没收”和“征收”两种方式），实现土地所有权由地主向广大农民转变，并建立起农民个体土地所有制。毋庸置疑，这种“疾风暴雨式”的土地改革，其实质是通过革命手段对土地等主要生产资料进行重新配置，以落实中国共产党的政治主张和向农民践履其“革命承诺”，目的当然是力图通过对农村土地带有普遍性的平均分配来契合广大农民潜藏在内心深处的平均主义的土地秩序意念，并在此基础之上建立一个完全平等的“耕者有其田”的美好社会。基于这一点，可以肯定地说，农民土地所有权的获得促使农民与土地结合，有利于土地资源的合理流动和优化配置，具有很强的正向激励效用。变革亲历者杜润生曾明确指出，土地改革展现出的“改天换地”的新格局，产权结构的公平性，“深得农民拥护”[5]（p23）。其中最为根本的是，农民作为土地所有权主体无须支付大量强制成本就能够自由支配自己的劳动产品，故而制度变迁绩效和农地配置效率均相当高，农业生产也因此得到了恢复性增长[6]（p80-81）。不过，土地改革所兑现的也仅仅只是中国共产党革命承诺中的一部分，而余下部分则是在农民成为新生国家政权的拥护者之后，再以“土地公有化”作为工具来开辟一条通往未来社会之路，即把消灭土地私有本身作为消除一切社会不平等进而进入“理想社会”的“通道”。所以，有论者分析后指出，土地革命不仅是中国共产党在1949年之前对农村基层民众开展行之有效的政治动员的最重要砝码，而且更成为其在新中国成立之后进行乡村的资源整合和建设未来社会的最重要基础。在这个意义上而言，1949 年之后现代中国农村土地制度变迁的路向也因此被框定[7]（p229）。据此来理解，新中国成立初期的土地革命所建立的农民个人私有制只是一个短暂的“过渡政策”，可以说是现代中国农地制度走向公有制这一既定目标的“权宜之计”或“过渡性安排”，或者说是为了实现社会主义社会的理想使然。从表象上看，新中国成立初期的农村土地改革与随后在此基础上推进的农业合作化运动分属两个不同的实施路径：前者是国家分配土地给农民，形成无数个单家独户的个体化小农经济，并在全国范围内形成了“人人有地，户户种田”的细碎化耕作场景；后者则是终结农村中一家一户的小农经济状态，将农民手中的土地收归给国家塑造出来的集体性组织，即通过土地、劳动等资源的国家化来实现农业的规模化经营。但是，值得一提的是，正是在土地改革中“浮出水面”并支配着整个土地改革过程的农民平均主义，在后来的时段中继续成为推动和支撑社会主义合作化的力量[8]（p136）。尽管农村土地改革被认为是“大大地有助于农民群众相信党的事业的正义性”[9]（p79），然在中国农村真正要将延续数千年的土地私有制改造为土地集体所有和农业集体经营，促使小农理性地与国家现代化建设“相向而行”，其在意识形态合法性建构以及国家与农民群体之间缔结的政治契约关系再建构等方面所面临的压力是巨大的，而且也是前所未有的。

需要看到的是，共和国初期的土地改革形成的农民土地所有制，一方面土地产权的农民私有赋予了农民自由经营、出租甚至是交易和买卖其土地等诸多权利；另一方面又在很大程度上重新建立了中国几千年来就已经存在的农民小土地所有制，小农经济的“个体性”和“分散性”之特质并未通过土地均分得到根本性的改变，反而得到了强化，故其实质上是千百年来中国小农传统经营方式的延续。而且，土地产权的农民私有也被决策者认为经济稳定性差和极易导致农村两极分化，甚至是滋生出新的土地兼并现象或引致新的土地冲突。其中最为突出的表现是，土地改革后为数不少地方的农村租佃关系不仅没有消失反而较前有所发展，而且农民之间的贫富差距亦因此呈现出扩大化的态势。不仅如此，农村阶级关系和社会结构也因地权流动增多而发生了新的变化：土地改革之前的一些中农和贫雇农，因其经营状况良好和经济地位上升而一跃成为所谓的“新富农”或富裕中农，他们或买牛买车、扩大再生产，或买房买地、雇佣长工，中农化随之成为农村中的一种普遍性趋向；与此同时，农村中原来的一些富农或中农因其经营不善、天灾人祸、家庭变故和生计压力而不得不变卖土地或房产，进而相继沦落为贫农甚至是雇农、佃农[10]（p251-255）。所有这些显然有悖于人们所认定的社会主义生产资料公有制的初衷。故在毛泽东看来，要想从根本上协调和解决新中国成立初期农村新出现的诸多土地问题，通达“共同富裕和普遍繁荣的生活”这一社会目标，其路径选择就是改造小农经济。因为“小农经济是同现代化相抵触的”[10]（p4），依靠分散的小农生产和经营去构建一个强大的现代工业社会无异于是痴人说梦。而对农民进行改造又绝不能轻易地采取“剥夺剥夺者”这一途径，即通过“暴力手段”“革命方式”或是依靠国家权力下发一纸法令就能进行。“农民土地所有权只是霍布斯意义上的土地所有权，这一所有权能够对抗其他人，但不能对抗国家，正是这一逻辑上，农民土地所有权因国家的制度选择的需要而必然转化为集体所有权或国家所有权，这是社会主义的本质所决定的。”[11]（p294）

毋庸置疑，刚性的意识形态力量对于人们的行为有着选择性的限定与牵引。中国共产党是以“共产主义类型的社会主义理念”作为其自身的价值追寻，这一价值信仰为新中国进行现代民族—国家建构“提供了超前的理念资源”[12]（p211）。生产资料公有制既然被认定是社会主义制度的“必然选择”，那么在这一制度思想导引下，国家土地公有政策或制度安排在土地农民所有制实施不久之后自然而然地就会被提上实施日程，即再“变”土地农民私有制为农村土地集体所有制。为解决土地农民私有所致的社会经济方面的局限和不足，国家于1953—1956 年间在农村进行了以实现“土地集体所有”为核心的农业合作化运动，以此开启了新中国农村土地产权关系从个体农民“私有制”向劳动集体“公有制”的转变。当然，国家对于这种土地农民私有制的“再改革”已迥异于此前的农村废除地主土地所有权的革命，而是在社会主义这一大目标下，先以农民土地使用权转换为切入点的。在这一过程中相继产生了农业生产互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社三种农业合作生产组织方式将农民动员和“组织起来”，渐次把农村土地支配权由个体农民之手转移到政府构建出来的农村集体组织手中，终而实现了实质意义上的农地使用权的集体化和国家化。

从土地所有权角度看，农业生产互助组产生是农民基于自身利益最大化而自发组织起来进行共同劳动的一种组织形式。虽然这种组织也会形成一定范围之内的共同利益，但在财产制度上仍建立在以家庭为单位的私有土地产权基础上，并未改变土地农民私有这一土地权属形式，农民还是自己土地的主人。而在农业生产互助组上形成的初级农业合作社产权构成则就开始与此有异：农民留出少量土地暂不入社，而将余下的私有土地“评产入社”，交由合作社组织统一经营和管理，最后再将收益中的40%—50%依据社员入社时的土地股数计算其所得报酬。初级农业生产合作社组织的两个最基本特征是“以地入股”与“统一经营”。土地入股说明农民已失去了对土地的直接占有权。也就是说，农民以地入股实际上就是合作社获取了农民对土地这项财产活动产生的经济收益享有了分配权。这直接限制了农民作为名义上的土地财产主体权利的发挥。从财产权利角度看，这一时期基本上形成了新中国农村集体组织及农地集体产权的雏形[13]（p20-21）。之所以言此，是因为在初级农业合作社组织内部农民仍然对其入社土地拥有所有权，并以此权利获取劳动分红，但在实质上土地使用权已经脱离农民且与所有权发生分离。尽管如此，我们还是应该看到，农业生产互助组与初级农业生产合作社的制度安排还是能够使得农民从合作中得到其在农业生产与经营方面所想要的支持，而且又保留了农民对入社土地名义上的所有权。最为主要的是，这种制度供给特别迎合了土地改革后农民渴望摆脱贫穷和急切希望过上“普遍繁荣的生活”这一最大心愿，同时又未扼杀劳动力的生产积极主动性，故而尚能在相当大程度上赢得广大农民的认可和支持。因此，农地产权制度安排效率相对较高，公平程度也较前有所提升。然而，随着合作化运动由“自发秩序”到“计划秩序”[14]（p38-44）的进化，农民从土地“所有权人”转为“使用权人”，最为明显的体现就是，1956—1958 年间高级农业生产合作社在各地农村普遍设立，国家农地制度安排理念开始离开以“个体农民”为主体的思想，某种意义上代表国家或政府的高级农业生产合作社组织集体则相应地获得农地的所有权。

相对“半社会主义性质”的初级农业生产合作社，高级农业生产合作社算是一种“完全社会主义性质”的集体经济组织。为急速发展高级农业生产合作社组织，国家政策明令要求入社农民必须将其私有的土地、耕畜和大型农具等主要生产资料“全部转为”合作社组织集体所有，比如“土地入股”转向“土地归公”，从而在更大范围内和更高组织层级上实现了农地及其他生产资料的所有权和使用权的公有化。也就是说，高级农业生产合作社的出现，为国家通过制度力量从根基上彻底摒弃农民私人占有价值形态的土地所有权，即个体农民依靠土地而对集体组织拥有一定的股权，提供了相当的组织资源和合法性工具。至此，农民在土地改革时免费获得的土地又被在极短时间里无偿地交给了高级农业生产合作社这一集体组织。不仅如此，在土地等生产资料收归集体所有之同时，劳动也开始从属于集体，为组织所统一调配，例如高级农业生产合作社取消土地报酬，强调合作社收入是由劳动创造而非社员土地所有权创造，实行“各尽所能，按劳取酬”，并组织集体劳动，入社者不分男女老幼，同工同酬，如此也就排除了初级农业生产合作社中“按股分红”这一私有化成分。这样，农地所有权和使用权首次在高级农业生产合作社这一集体经济组织层面上达到了“名”与“实”的高度统一，其昭示着新中国农地集体公有制已完全取代了土地农民个体私有制[15](p61)。由此确立起农村土地集体所有权，实现了土地由农民个体所有制向社会主义集体所有制转变。当然，这一转变也真正地形塑出了新中国在进行现代民族国家建构过程中国家对于农村土地集体所有的制度偏好。

基于农村土地合作化和集体化运动的制度基础，1958—1984 年间中国农村土地制度进入所有权与使用权合一且归“公社/生产队集体”所有的阶段。在长达25 年人民公社体制运行过程中，农地所有制关系几经演变反复和曲折变动，在先后经历了人民公社一级所有（1958—1959 年）、人民公社三级所有“以生产大队所有”为基础（1959—1962 年）、人民公社三级所有“以生产队所有”为基础（1962—1984 年）三个阶段后，最终走向成熟和定型。毋庸置疑，人民公社的兴起与20世纪50年代人们急于消灭私有制的认识密切相关[16](p50)。由于人民公社被认定是向“共产主义过渡的最好的组织形式”，公社所有制“以采用集体所有制为好”[17]（p446-450）。基于这一制度理念和制度设计的实现，国家一方面通过“政党下乡”“政策下乡”强化农民对于党和国家的政治认同[18]（p178），另一方面又借助于“宣传下乡”和“教育下乡”对农村进行社会主义意识形态的灌输和引导，同时辅之以国家产权结构的制度安排，以赢得广大民众对于包括农地制度改革在内的国家改造农民社会行动的支持。如此，成立仅一年多的高级农业生产合作社仅在短短数月之内就被“一大二公”“政社合一”人民公社所取代，公社化拿走了农民土地私人所有权，最终达到土地所有权和使用权归人民公社集体所有与经营的制度变迁之目的，即在土地所有权和使用权高度叠合的前提下，农地产权主体从性质单一的“劳动农民的集体经济组织”——高级农业生产合作社到“政权组织和经济组织‘合为一体’”的人民公社的转变，完成了实质意义上的农地所有权的集体化。其后的“三级所有，队为基础”也只是在集体所有这一制度框架下对农地产权格局的适当微调[19]（p163-182），并没有改变农村土地“所有权”与“使用权”高度集中统一于代表国家的“农村集体组织”这一制度本质。

从整体上看，人民公社时期土地制度是国家“追求规模、注重集体、寻求统制”这种经营管理思想的结果，其制度核心观念是农地集体所有，统一经营；农民共同劳动，按劳分配。以此土地制度为基础，国家对于农业的生产、经营和管理实行高度集中统一的计划经济体制，通过把农产品购销几乎全部纳入指令性计划、限制自由贸易、关闭农村要素市场以及阻断城乡人口自由流动，最终成了所有经济要素的最高决策者、支配者和受益者[20]（p55）。实际上，中国农村土地制度改革从最基本的农业生产互助组到人民公社制度演变的背后，是整个社会思潮全面社会主义化的过程。在此过程中，一方面集体化运动导致土地等主要生产资料在集体组织与个体农民博弈中逐步被集体化直至收归公有，农民失去对土地排他性的占有、使用、收益和处分等权利；另一方面通过集中管理方式来管理农业生产活动，加之激励机制的缺失，最终却不得不因为这种管理方式的低效率而退出历史舞台。其实，也正是这两个方面结合，在确保“变”所要达到的“不变”目标（土地公有制或农地集体所有的公有制）实现之同时，又为后续农地制度在“不变”的基础上走向新一轮“变”做了准备。一句话，从制度变迁路径依赖性这一角度来认识，“变”所确立的土地集体所有制，是新中国农村社会主义改造留下的一项最为突出的“制度成果”或“制度遗产”。在后续的再改革过程中，农地所有权主体一直被国家定义为“集体所有”，然而作为农地“所有者”——“集体”的内涵和身份，尽管随着国家农地制度调整发生了一定的变化，但集体所有的制度架构和制度内核一直延续至今[21](p84)。

二、在“不变”中求“变”：坚守农地集体所有制下强化使用权改革取向

无论如何，集体化所代表的是一种外延式增长策略的制度安排。理想与现实之间的巨大反差导致解构了人们对人民公社组织发展前景的心理预期。土地集体所有制架构下的两权“高度统一”或“叠合”的制度安排，因受客观经济条件限制，无法找到集体与农民之间利益的“最佳均衡点”，最终只能在农民使用“反行为”①“农民反行为”这一命题为学者高王凌在研究人民公社制度时最早提出。依据他的解释，所谓“反行为”是指处于压力之下的“弱势”一方，以表面“顺从”的姿态，从下面悄悄获取“反制”的位势，以求弥补损失、维护自己利益的一种个人或群体行为，特别为中国人所擅长。人民公社时期，中国农民就大量存在此种“反行为”，如偷懒、瞒产私分、私下扩大自留地、出外打工等。所有这些行为，很难用“反抗”一词来做一简单概括。其中许多也不一定是世界上其他同类行为中所具有的，它带有很大的特殊性且有着所谓中国的特点（详细内容可参阅高王凌：《中国农民反行为研究（1950—1980）》，香港中文大学出版社2013年版，第171—285 页）。“反行为”就其性质来看，虽带有一种“反”的意味，但“反”不一定是“造反”，也不是暴力反抗，相对而言，它毋宁说是一种“软行为”（或者说是包括软抵制、规避、变通和侵蚀等多种“阴柔”行为）。或“弱者的武器”②所谓“弱者的武器”，在美国耶鲁大学教授斯科特（James C.Scott）那里，是指弱者（地位低下的小农）用以保护自己的一些日常的“低姿态”的反抗形式，如偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、暗中破坏等行为，以此来维护自身的权益。正是农民的行动改变或缩小了国家对政策选择的范围（详细内容可参阅[美]詹姆斯·C.斯科特：《弱者的武器：农民反抗的日常形式》，郑广怀、张敏、何江穗译，译林出版社2011年版，第351—367页）。驱使下，国家进行“还利于民”和“还权赋能”式的制度改革。由此开启了新一轮农地制度于“不变”中求“变”的转换逻辑：在恪守农地集体所有制不变的体制框架下，持续强化对农地使用权的制度改革这一基本向度。

以1978年十一届三中全会为代表的中国农村土地产权制度改革，其在制度设计上是从变革土地使用权开始的：保持农村集体组织的土地所有权者身份不变之同时，赋予了农民对其承包地具有的较强自主性的土地使用权。正如论者分析的，改革开放的中国“农村经历了一场巨大的承包运动，个人首创精神带来了农业生产的大幅度增长”，尽管农民还是生活在社会主义体制之下，但是他们“感到现在经济上比政府开创社会主义道路以来的任何时候都要自由”[22]（p667）。自由是一切制度获取效率的源泉，发展经济学家阿马蒂亚·森（Amartya Sen）曾指出，自由的扩展是促进发展不可或缺的重要手段，发展的过程基本上是自由市场取代传统社会（或其他形式）对人、资源和经济活动的束缚、限制和干预[23]（p29-43）。以家庭承包经营为价值取向的农地产权制度改革，就是坚守土地集体所有制这一名义，实则是在集体土地所有权不变的制度理念下，尊重农民自主、自由选择的机会和权利，促使土地使用权与所有权的“再次分离”，这样也就改变了人民公社时期土地使用权与所有权集中统一的改革与变迁趋势，从而成为农村土地产权关系改革的新开端，即促使土地产权从“权能统一”走向“产权分割”。

家庭联产承包责任制的实质是将农地使用权归还于农民家庭，让农民拥有了集体经济组织内部的承包合同约定的“生产经营自主权”，明确了农民以户为单位的独立经营，即集体所有，农户家庭经营，自负盈亏。在此之下，农村集体组织作为发包者拥有土地的原始所有权，农民则是作为具有相当独立性的经济活动行为主体，开始拥有对其分得的集体土地的使用权，而且更多地具有自由劳动权和“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的收益权。这种“带有革命意义的变革”或新制度安排成为激发农民生产积极性的主要动力。不难看出，农地制度改革的这种思路并未触动土地集体所有这一制度属性或“制度内核”，但是土地从“集体统一经营”转向“个体家庭分散经营”，加之农民真正成了土地的主人，自然会导致农地集体所有制的产权结构发生明显转折。依据现代产权理论，产权是一组权利关系或“权利束”，其中既包括法律界定的财产所有权，也包括实际经济运行中的财产占有权、使用权、收益权和处置权等诸种权利。一方面，由于农村土地的权利被分割为所有权与使用权或经营权，并将使用权从所有权中释放出来，冲破了此前所有权和使用权集中统一和被高度集体化（国有化）的制度变革思想，故其在相当大程度上实现了土地产权权能中的“使用权革命”（农户的承包经营权可以视为对农地的实际占有权，是一种更为实际的权利）；另一方面土地所有权与经营支配权的相对分离，形成了产权可分割状态下的土地产权关系，为制度改革的深化提供了可能性空间。一语以蔽之，农地集体所有制基础之上的均分承包制度实际上是“农村土地集体所有制”（村社集体组织所有）与“家庭承包经营制”两种制度的有机组合，并且在运行过程中形成了“集体土地所有权+农民土地使用权”的制度结构。在如此制度构成的地权体系之中，农民家庭拥有的相对独立和完整的产权为其成为农村市场经济的主体确立了前提[24](p74)。同时，这样一种制度理念也在整体上框定了后续中国农地制度改革的基本主线：在所有权与使用权分离上做文章，通过两权分离，淡化所有权，强化使用权，最大可能地发挥产权的稳定预期和增强土地投资的激励功能[25](p73)，达到现有制度架构内土地和劳动资源的优化配置，进而提高土地利用效率和产出效率，实现所谓的小规模农户和发展现代农业的“有机衔接”。事实也的确如此，改革开放后中国农地制度改革的思想走向，是朝着不断稳定和扩大农民土地使用权的方向演变的，如农地使用权权能经历了从残缺到趋于完整的不断扩展过程[26](p38-40)。从总体上看，国家这种“不变”（坚持土地农民集体所有制不动摇）中进行着“变”（通过“还权赋能”①所谓“还权赋能”改革，是指国家在土地集体所有权制度框架下，使物权化的土地产权向农民回归，农民在国家法律规定范围内，具有了对其承包土地的转让、租赁、抵押以及继承等财产权利。式改革持续强化农民土地使用权）的转换逻辑，具体体现在以下五个主要方面。

一是在不改变农地产权结构基础上，不断延长农民对于农地使用权期限。应当说，国家对农村土地承包关系在不同时期有着差异化的界定，但“稳定”一词一直是国家政策性表述的“主旋律”。从时序角度看，农地使用权期限从改革开放初期的无明确年限，发展到1984 年第一个有法律保障的15年承包期限；又到20世纪90年代中期后出台的“在第一轮耕地承包期到期后，再延长30年不变”的政策性规定；再到2008年的国家文件中提出的“长久不变”，以及在此基础之上2017 年中国共产党十九大报告中再一次强调的“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮承包期限到期后再延长30年”的土地使用期限政策，并将此载入新修正的《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1 日施行）之中。事实上，农地经过三轮承包期限延长后给农民形成了总计长达75年且在实际上具有了“准所有权”性质的承包预期。显而易见，国家对于农地承包期限的数次延长的制度安排，明确了农民对于其承包土地所拥有的持续性的占有权权能，其不但表明了新中国农地制度改革的渐进性特征，而且也彰显了集体土地所有权处于“权利锁定”状态下国家稳定农民对于农地使用权的制度改革精神和价值取向。

二是在农地使用权期限内，逐渐加强对于农地调整的限制力度。稳定的农地产权意味着土地经营者能够有保障地得到其对土地长期投资所带来的产出或收入流，在这一目标导向导引下，自20世纪80年代后中国农地制度改革一个基本逻辑就是稳定农村土地承包关系，通过不断完善和强化稳定土地承包关系的制度性举措，保障农民对土地的稳定财产权利，实现有恒产者有恒心。基于此，国家先后出台了一系列添加限制条件的政策和法规，以控制许多地方对于农民承包期限内土地的频繁调整。这种限制力度的强化体现在两个方面的转变：其一，制度内涵从“允许调整”到“不允许调整”的转化。1984年中央一号文件提出，农地调整应经过充分商量，本着“大稳定，小调整”原则由集体组织统一进行。这是国家第一次以中央文件形式对农地调整做出的“政策性规定”。1993年中央文件又指出，为防止农地经营细碎化，“提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法”。就政策文本而言，话语表述已显示出国家对于农地频繁调整的限制意图，但仍为某些情况下农地调整（无论大小与否）留有空间。而以1997年为转折点，国家政策表达明显转向控制农地调整这一面向，如“不能打乱”原来承包地“重新发包”，“更不能打破”原生产队土地所有权界限而在全村范围内“平均承包”；同时也廓清了“小调整”内涵：仅限于人地矛盾尤其突出的个别农户，“不能”也绝非是对所有农户的“普遍调整”[27](p28)。其二，限制农地调整的制度构建经历了从“文件规定”到“法律权威”的提升。1998 年前国家对于农地调整限制用得较多是官方文件，话语表述多为原则性规定或对某种调整方法的“提倡”，故而政策执行中的政治势能相对不足。而在此之后，国家则是转向法制建设并依靠法规控制和限制农地的大幅度调整，如1998年《中华人民共和国土地管理法（修订）》（后又经过2004 年和2019 年两次修正），以及2002 年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年经过第二次修正），均做出特别规定，除特殊情况下，个别农户可以进行有限的土地小幅调整之外，其余的一概不允许发包方对承包期内的农地重新调整。2020 年通过的《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日正式施行）更是明令要求土地承包期内发包人“不得调整”或“不得收回”承包地[28]。从制度逻辑上看，限制与禁止农地频繁调整是借助于“政策创新”和“法律建构”两条路径的交替作用、协同发力来实现和保障的，旨在最大可能地保护农民对于其承包土地的权益不受或少受来自“公权力”的侵扰。

三是强调确权颁证，以落实、明确并依法保护农民的土地使用权。1997年国家下发文件提出乡镇基层政府农业承包合同主管部门要向农户颁发由县或县级以上政府统一印制的土地承包经营权证书，以确定承包农户的土地使用权。进入21 世纪后确定农民土地使用权的农村土地承包合同和土地承包经营权证书的内容、承续、法律效力等诸多内容，都被上升到国家法律高度确定下来，如2002年《中华人民共和国农村土地承包法》要求农村土地发包方——村社集体组织，应与承包农户签订书面性质的土地承包合同，并对承包合同条款及内容做出了一般性的规定；同时国家登记机构须向承包方颁发土地承包经营权证书，以确定土地承包关系。自2007 年始，国家政策进入强化落实农地确权颁证和土地承包关系的新阶段[29](p12)。2013 年中央一号文件更是明确提出利用五年时间完成农村土地确权登记的目标和要求。2018年底，除少数民族边疆地区外，其他省份均已完成承包地确权工作，2019 年底全国性的农地确权登记颁证工作基本完成。在此基础之上，2021年实施的《中华人民共和国民法典》中强调，国家登记机构务必向土地承包经营人发放土地承包经营权证，确认其土地承包经营权。通过农地确权登记颁证举措，最主要的是发给农民“铁证”，以更好保护农民对于土地的长久使用权，让农民吃上“定心丸”，并为促进土地经营权市场化流转奠定了基础。

四是就承包经营权而言，制度安排经历了政府向农民下达指令性计划到充分尊重农民自主权的方向演变。实际上，自20 世纪80 年代起，国家对于农村采取的是去集体化和去计划经济化发展战略，其实质是将利益驱动而不再是把道德力量作为经济发展主要动力，同时回归了市场化改革大环境中农民“理性经济人”的属性。与此相应，政府制度供给着力点也随之从激励“集体”转变为激励“个体”，从“社区公益驱动机制”转为“个人私利驱动机制”[30](p541)。1982年中央一号文件中指出，为确保农地所有权和经营权协调统一，农民承包地必须依据合同规定“在集体统一计划安排下，从事生产”。而对此内容表述则在1985 年中央一号文件中开始发生重大调整，其中提出任何单位或部门“不得再向农民下达指令性生产计划”，此后农民获得的生产经营自主权越来越大。2002 年《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条更是通过法律权威清楚地要求农地作为发包方的村社集体组织，必须尊重农民生产经营自主权，不能随意干涉承包农户“依法进行正常的生产经营活动”。当然，从集体成员获得的土地权能来看，农民土地使用权性质在改革过程中也经历了从债权性的“生产经营自主权”到物权性的“土地承包经营权”的演变[31](p9)。其实，被物权化了的土地承包经营权，不仅增强了农民这一权利的排他性效力和支配性效力，而且也能有效保护农民作为土地承包经营权人的合法权益，有利于农民与土地之间关系的稳定性和长期性。

五是在土地转让权上，国家政策发生了从禁止流转到提倡与鼓励农民依法、自愿和有偿流转演变。自1956 年起到改革开放初期二十多年间，农地流转一直为主流意识形态所不容许，故被列入国家政策法规严格禁止的范围之列，如1982 年中央一号文件中还在要求农民承包地不准买卖、出租、转让和荒废，否则集体有权将其收回。以1984 年中央一号文件提出的“鼓励土地逐步向种田能手集中”为起点，标志着国家政策转向允许农地使用权的转让。不过，需要指出的是，此时政策意蕴也只是对农村已经萌发的土地流转内在需求的一种“被动认可”[32](p31)。而1986年后的官方有关文件则是基于国家经济发展全局考虑和对规模经营的寻求而对于土地流转进行了主动与积极的倡导，如1998年经过全面修订的《中华人民共和国土地管理法》中把农地使用权转让上升到法律高度给予保护，并且指出“土地使用权可以依法转让”；2002年国家通过法律进一步对于农地使用权流转方式与原则，流转主体及其权利义务，以及流转收益归属等内容做出了原则性规定。2014年在家庭承包经营制框架下，国家又对土地承包经营权再分割，强调在流转情形下将其中拆分为土地承包权和土地经营权，并将土地经营权视为一种“法定权利”，意在加强对新型农业经营主体权利的保护。显然，中国农村经过多年经济市场化渗透，农地流转已不再纠结于“要不要”“允许不允许”流转等问题，而是转向于如何从保障农民的土地权益、稳定农村大局、发展现代农业和确保国家粮食安全的基点出发，积极稳妥地推进农地使用权合理流转，使之朝着契约化、规范化和市场化方向发展，即对农民承包权益保护及农地流转市场的建设与规范等原则性问题的关注。

不难看出，国家法律条文、政府政策所代表的制度化原则，以及市场经济深入渗透而带来的某些市场方式，如股份制、合作制、信托制等都在影响着地权实践。从上述强化农地使用权的五个方面政策脉络中可以识见，改革开放以来，国家农地制度改革理念始终在坚持集体土地所有权不变前提下，朝着“硬化”农民土地产权方向演进，即由以“所有权为中心”的赋权体系向以“产权为中心”的赋权体系转变。无论是“两权分离”制度安排，还是正在推进中的“三权分置”制度改革，其实质都是此种制度改革思想的具体体现而已，而且两者之间有着较大承继关系。当然，有所不同的是，“两权分离”是把农地使用权从人民公社所有权与使用权“两权合一”的羁绊中释放出来，进行了国家与农民之间在土地上的财产关系与利益关系的大调整，保证了农民对土地真实经营权及对农业剩余的索取权；而“三权分置”制度思想则是在所有权与使用权“两权分离”基础之上，对使用权内部的承包经营权做出的进一步分割，确保在不伤害农民土地承包权的同时又能更好地实现土地经营权有偿流转，以促使小农经济体系向现代新型农业经营体系转变，但不管作何而论，其并未改变“两权分离”的大逻辑和增强农民土地产权强度的制度精神实质。

三、总评：现代中国农地制度改革“变”与“不变”的演进脉络

20世纪之后的中国已无法将自己置身于以民族国家为基本单位的全球社会秩序之外。因而，建设一个富强的现代民族国家就成为中国人孜孜以求的目标。而这就需要对以分散的小农经济为基础的传统农民社会进行改造。正如农民学家米格代尔(Joel S.Migdal)所言，“只有在革命者成功地将农民并入一种独立的经济和政治制度之后，农民才会对该种制度产生义务感”[33](p214)。农地制度作为其中的基础性制度之一，对于国家政权建设有着举足轻重的作用。因为土地制度的属性及其具体的实施过程，通常决定着农村的社会结构及其国家治理的现实逻辑。纵观新中国七十多年来农地制度改革历程，能够从中梳理出两条清晰的思想演变路径：一条是以农村土地“所有权”为中心，土地制度在“变”与“不变”之间沿着封建地主所有（1949年前）→农民所有（1950—1955年）→高级农业生产合作社组织集体所有（1956—1958年）→人民公社/生产队集体所有（1958—1984年）→集体经济组织所有（1984 年至今）轨迹进行。其中，最为显著的变革有两次：第一次是1950年前后进行的由封建地主土地所有制向农民土地所有制改革，确立起农民土地所有权；第二次是在1956—1958年间推进的农民土地所有制向集体土地所有制转变，建立起农村土地集体所有制。前者是土地私有制的改革，后者是土地公有性质的嬗变。显而易见，“变”的思想体现在土地由一种私有制向另一种私有制转化，再由私有制向公有制进化，最终摒弃其他土地制度形式，并将农村土地集体所有制形式“锁定”。可以说，“所有制锁定”已成为支配当今中国甚至是在未来时段中，农地制度改革的一条“不变”或者是“不能”突破的“制度底线”或“制度内核”，即或是被认为具有“革命性质的”家庭承包经营制改革也是在恪守这一制度框架下进行的。当然，在土地集体所有制“不变”的思想中也蕴涵着求“变”的意识，尤其是集体土地所有权主体并非一成不变，而是随着国家经济社会发展和农村基层组织主体形态的变化而进行着动态调整，由最初高级农业生产合作社组织所有，到人民公社/生产队集体所有，再到改革开放后的集体经济组织所有的变化。但是，万变始终未离其“宗”，即新中国农村土地“集体所有”。

另一条则是围绕着农村土地所有权与使用权关系，形成了两权之间的“分”与“合”的思想进路。新中国农地产权制度改革经历了从“两权合一”（农户所有权与经营权一体）→“两权分离”（农户所有权、经营权转归初级农业生产合作社）→“两权合一”（所有权和经营权一体转归高级农业生产合作社）→“两权合一”（所有权与经营权一体转归人民公社）→“两权分离”（集体土地所有权和农户土地承包经营权分置）→“三权分置”（集体土地所有权、农户土地承包权和新型经营主体土地经营权分离）的重大历史变革。若将其中的两个时段，即高级农业生产合作社与人民公社/生产队的集体所有、统一经营时期归并为一个时期的话，那么中国农地制度改革中的两权关系走过了一个“合—分—合—分”的“两合两分”的思想演变历程。很明显，其在表现形式上虽然呈现出带有“反复回归式”的演化特征，然究其本质并非只是一种简单意义上的路径重复，不同时段中的“分”与“合”背后有其与这一时段相对应的制度思想和改革内涵。但归结为一点，其实都是某一时段中与农村土地相关的各个利益主体之间围绕着自身利益函数不断冲突、博弈并进行协调，使得两权关系在农地制度演变的整体上显现为一种螺旋式的上升过程。不仅如此，两权关系的每一次演变，要么是带来国家对于农地所有权的重大变革，要么会导致农地及农业经营方式的重大调整，但归根结底都可被认为是在生产力基础上所产生的生产关系的一种调整或转变。

当然，我们还要看到的是，中国农地制度改革思想演变的这两条路径并非截然分开，而是内在地纠缠和交织在一起。一方面，所有权的“变”和“不变”中夹杂着其与使用权“分”与“合”的关系；另一方面，两权“分”与“合”的关系中也渗透和交织着所有权“变”和“不变”的精神意蕴，比如农民土地所有权不变情形下，使用权就有农民个体经营和初级农业生产合作社集体经营两种经营方式的演变；又如农民所有、初级农业生产合作社统一经营的“两权分离”思想，自然是与家庭联产承包责任制下的集体所有、家庭经营的“两权分离”有着不同的思想内涵，这也是“变”与“不变”逻辑的具体体现。

从制度变革趋势上看，农地制度改革价值取向自然是要在“分”的理念引领下，继续沿着强化农民土地使用权这一路径上前行。尤其是改革开放后，土地制度改革思想的基本遵循：“不变”的是农地集体所有权，“变”的只是农民土地使用权，持续性深化改革的结果使得农民已有较为完全独立的土地承包经营权。也就是说，在坚持土地公有制方向不动摇的前提下，农村土地集体所有权权能不断收缩，同时农民获得的土地权能特别是处置权权能则逐步扩大，取得了包括占有、使用和收益等权能，以及除了继承、赠予、买卖之外的其他大部分处置权权能[31]。这种转变的实质就是新中国农地制度改革中“变”与“不变”思想演化的结果。其实，这一制度思想的演进也同时设定了现代中国未来时段农地制度改革的路径与方向：在既有改革形成的恪守土地公有制或农村集体土地所有制不动摇这一基本向度上继续深化使用权的改革理路。这在相当大程度上也就是新中国农地制度“变”与“不变”之间的逻辑：以农地集体所有（或国家所有）的“不变”规制着农地经营方式“变”的方向和脉络；而通过农地经营方式的“变”所实现的效率提升又反过来支撑着农地集体所有的“不变”或长期延续。或许就是这一给定了新时代中国农地制度“以‘不变’应‘万变’”的变革原则。习近平总书记指出，中国农村改革主线是处理好农民与土地之间的关系，为此“要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式多样化”[34](p73)。这里的“不变”，就是对制度改革强调三个“坚持”的政策要求：第一，坚持“农村最大的制度”——农村土地集体所有，因为农地集体所有权是土地承包经营权的“基础和本位”。第二，坚持家庭经营基础性地位。农民家庭是承包集体土地的“法定主体”，即或是流转状态下，集体土地承包权仍属于农民家庭，这是农地承包经营权之“根本”。第三，坚持稳定土地承包关系，这是维护农民土地承包经营权“关键”之所在。三个“坚持”不仅为土地制度改革“压舱定向”，而且还在理念上明晰了所有制改革方向，故而成为新时代深化中国农地改革的制度“基点”和“底线”。此处所谓的“万变”，则是农地承包经营权再细分为承包权和经营权，通过将土地承包权与土地经营权“分置并行”，去适应市场经济背景下土地经营主体多元化、农业经营方式多样化的生产关系变化这一新趋势，以“推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化”。显而易见，“不变”与“变”价值目标是在不突破农村集体土地所有权的制度内核下，尽可能释放多类别产权的经济潜力，以满足市场取向下多元化经营主体对农地产权多层次的差异化需求，这不仅是“不变”与“变”改革逻辑所设定的制度目标，而且也是中国经济市场化程度加深的必然结果。

总而言之，20 世纪50 年代确立起来的新中国农村土地公有制已被认定是现代中国社会主义制度的核心或“标识”。每一种制度秩序都有其独特的理性观念[35]（p12），既然农村土地公有性质已成为不可逾越的改革底线，那么，现在及未来深化中国农村土地改革所能做的就是要不断探索、创新或丰富公有制的实现形式[26]。这既是新中国农地制度“变”与“不变”演进逻辑的结果，也是制度改革的“轨迹依赖”致使其进入到自我强化的一种“锁定状态”，更是国家理性与农民理性进行长时段博弈和协调的产物。