拆旧复垦项目促进城乡要素双向有序流动的政策与实践研究

曾小龙，戴燕艳

(中共广东省委党校 经济学教研部，广东 广州 510053)

一、问题的提出

实施乡村振兴战略，是新时代解决“三农”问题的总抓手。城乡融合发展是实施乡村振兴战略的根本保障，推动人才、土地和资本等要素在城乡间双向有序流动，是贯彻落实乡村振兴战略的核心动力和有力支撑。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下文简称《意见》)指出，在培育与推进土地、劳动力、资本和数据等要素的市场化过程中，都要对要素的城乡双向有序流动予以重视。土地是农村最重要的生产要素，盘活农村闲置宅基地更是激活乡村振兴的重要支点和渠道。要深化农村宅基地制度的改革试点工作，完善城乡建设用地增减挂钩政策，充分运用市场机制整理和盘活农村闲置建设用地。

2018年广东城乡人均可支配收入之比为2.583，高于山东、福建、江苏、浙江的2.427、2.364、2.264和2.036，城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板，而实施乡村振兴战略正是广东解决发展不平衡不充分问题的根本之策。为此，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，广东以促进城乡要素双向有序流动和贯彻落实乡村振兴战略为出发点，以盘活农村闲置建设用地并将其转化为流动资本为核心，设计和实施了“拆旧复垦项目”这一城乡建设用地增减挂钩的创新政策机制，并于2018年底正式实施。

拆旧复垦项目是指对农村的废旧宅基地等闲置建设用地上的建(构)筑物进行拆除，然后将地块整治和复垦为园地、林地、草地等农用地，从而通过腾退的方式“存量优化”出建设用地指标(以下简称“拆旧复垦指标”)。在满足当地村庄的建设用地需求后，基于广州耕地储备指标交易中心设立的交易平台，通过网络公开竞价交易的市场机制在全省范围内流转，满足指标紧张城镇的建设用地需求。拆旧复垦项目是一种省域范围内、跨县(市、区)行政区域的用地指标调配项目，打破了以县域为单位的调剂限制。由于政策规定珠三角地区经营性用地的出让必须与拆旧复垦指标挂钩，所以，政策实施以来，拆旧复垦指标的购买方主要是珠三角地区，出售方是粤东西北地区和少数珠三角欠发达市县。广东计划在十年内全面完成农村闲置建设用地的拆旧复垦，实现资金和建设用地指标等要素在城乡间双向有序流动，促进粤东西北地区、少数珠三角欠发达市县筹集乡村振兴资金和切实享受更多珠三角发展的成果，同时有效保障土地利用经济效益较高的珠三角地区的建设用地需求。

拆旧复垦指标是建设用地流转指标。与实物流转不同，拆旧复垦项目实现的建设用地流转属于指标流转。当前关于拆旧复垦项目的研究尚少，只有少数文献探讨了实践过程中存在的问题，包括政策持续性、政策间协调、宣传普及度、程序优化、复垦后监管等。但是，国内外学者对建设用地流转指标实施的科学性，及其实施对城乡要素双向有序流动的影响等已经进行了较为丰富的研究。第一，设计和实施建设用地流转指标具有科学性。作为流转手段的建设用地流转指标，实质上代表了一种影响土地使用用途的土地发展权，其设计和实施是对土地产权的完善。完善土地产权及其流转的制度和形式，是中国当前解决土地流转困境的重要突破口。[1][2][3]土地发展权从土地权利中清晰地分离和界定出来，完善了土地产权，能有效降低交易成本，[4]是土地产权在城乡间有序流动的必要条件与前提。[5]第二，实施建设用地流转指标能促进城乡要素双向有序流动。建设用地流转指标为土地发展权的转移、农村闲置建设用地的退出及变现提供了手段。促进建设用地使用权的“空间挪移”，有利于土地资源的配置优化和效益提升，缓解城镇建设用地的供需矛盾。同时，实现城市资金向乡村流动，在一定程度上协调了区域间因土地开发和用途管制带来的土地价值差距及不公平现象。[6][7][8][9][10]通过跨省域调剂或者省域内流转，土地增减挂指标从脱贫攻坚以来涉及的资金量已经高达4400多亿元。[11]当然，推进建设用地流转指标的过程中，同时也还存在一些问题，[12][13][14][15]包括传统村落破坏、复垦耕地质量不佳、后期管护有待提升、收益分配制度和农村居民权益保障需进一步完善等。

综上所述，建设用地流转指标的设计和实施是对土地产权的完善，有利于建设用地使用权在城乡间有序流动和优化配置，同时促进欠发达地区和农民分享工业化、城镇化带来的土地增值收益。但既有研究还存在一些可进一步完善的地方：第一，就研究对象而言，有必要精准研究拆旧复垦项目。广东设计和实施的拆旧复垦项目，是新时代土地管理制度的改革探索，促进了建设用地流转指标和城乡建设用地增减挂钩模式的创新。通过形成拆旧复垦指标这一建设用地流转指标，促进资金和建设用地使用权等要素在城乡间双向有序流动，是对《意见》中推进城乡要素双向有序流动的先行先试。第二，就研究内容而言，有必要对拆旧复垦项目进行全面系统地梳理。通过调研得知，拆旧复垦项目作为促进城乡要素双向有序流动、完善城乡建设用地增减挂钩政策的鲜活案例，已经取得一定可供思考和借鉴的经验。对其政策和实践进行系统梳理，可为决策层运用市场机制盘活农村闲置建设用地、深化农村宅基地制度改革、推进资金从城市回流乡村、促进城乡要素双向有序流动和城乡融合发展等，提供可供参考的理论分析和实践参考。因而，在仍鲜有文献开展系统研究的情况下，本文基于广东拆旧复垦项目的相关政策和实践，分析拆旧复垦项目对城乡要素双向有序流动的促进，及其运作过程中的市场与政府协同机制、资金和农村闲置建设用地使用权流动机制，以更好地总结和探讨促进城乡要素双向有序流动的经验与方案。

二、拆旧复垦项目发挥市场和政府协同作用

拆旧复垦项目坚持深化市场化改革的方向，按照“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革要求，通过流转拆旧复垦指标，使农村闲置建设用地资产化为流动资本，促进农村闲置建设用地使用权向珠三角地区流动、珠三角地区资金向乡村流动。

(一)充分发挥市场的决定性作用

实施拆旧复垦项目必须坚持市场在资源配置中起决定性作用，通过价格、供求、竞争、激励和约束等主要市场机制，[16]促进农村闲置建设用地使用权依据市场规则、市场价格、市场竞争等实现有序流动和优化配置。

第一，供求机制方面。拆旧复垦环节按照“尊重意愿”的基本原则开展，不能强行要求，切实保护农民的知情、参与和受益等方面权益。准确按照“一户一宅”标准，确保建设用地使用权人另外拥有合法且稳定居住场所前提下，再由其自愿申请拆除和退出建设用地，并将该地整治和复垦为园地、林地、草地等农用地。第二，价格机制和竞争机制方面。拆旧复垦指标的交易环节坚持要素价格市场化改革，按照“公平交易”基本原则，通过网络公开竞价的市场机制开展，主要由市场决定拆旧复垦指标的交易价格。具体而言，在交易平台完成买卖申请、资格审核和公告发布之后，作为平台上指标的供给销售主体或需求竞买主体，各地级以上市、县(市、区)人民政府在交易平台实行网络公开竞价交易。当拆旧复垦指标的供给大于或等于需求时，按照50万元/亩的最低保护价成交；当供给数量小于需求时，则在最低保护价的基础上开展网络公开竞价，且以1万元/亩的增价幅度实施。

(二)更好发挥政府的统筹协调作用

资源配置过程中，为弥补市场失灵，需要更好发挥政府作用。拆旧复垦项目注重政府与市场相协调，利用政府的“有形之手”对市场“无形之手”进行补充。通过完善规则、管理、监督和服务等，健全拆旧复垦项目的市场化运行机制。在实施拆旧复垦项目的各个程序中，包括前期的村庄规划和宣传动员、中期的拆旧复垦审批与实施、后期的验收和管护等，广东各级人民政府都发挥着重要作用。除以上常规性引导和支持外，拆旧复垦项目还创新性地设计了一系列制度安排，促进项目顺利开展。

第一，保障出售方权益的最低保护价制度。在确定市场化拆旧复垦指标的价格时，也需加强政府制定定价规则的能力，以完善对价格的管理和监督，引导和维护拆旧复垦指标的市场价格秩序。根据《广东省国土资源厅关于设立复垦指标交易最低保护价的通知》，[17]拆旧复垦指标在交易平台通过网络公开竞价形成的交易价格，不得低于每亩50万元的最低成交价标准。这一价格与国家制定的广东省跨域调剂“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减节余指标价格标准一致。最低保护价是基于城乡融合发展，对农民等出售方权益的保护，是对“同地同权同价”实现条件和路径的创新性探索。且鼓励符合条件的农村闲置建设用地复垦为水田，实现拆旧复垦与水田垦造相结合。第二，激发珠三角地区刚性购买需求的经营性用地挂钩制度。《广东省人民政府关于印发广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案(试行)的通知》(以下简称《工作方案》)[18]规定，珠三角地区9个地级以上市(不含龙门县等9个县市)从2018年开始，必须有足够的拆旧复垦指标才可以出让经营性用地(除“三旧”改造用地外)，两者严格挂钩运行。挂钩政策提高了珠三角地区参与“三旧改造”和拆旧复垦项目以盘活闲置低效建设用地的积极性，并提高其节约集约用地的意识。第三，坚决打好脱贫攻坚战的优先出售制度。《广东省自然资源厅关于印发广东省农村建设用地拆旧复垦管理办法(试行)的通知》[19](以下简称《管理办法》)中规定，省定贫困村、特别规定的34个县(市、区)①这两类出售方的拆旧复垦指标，可以依次享有优先交易权。为了支持防灾减灾和灾后恢复，新出台的《广东省人民政府关于实施广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案(试行)的补充通知》[20](以下简称《补充通知》)又将与灾后复产复建相关的拆旧复垦指标纳入优先交易范围。充分激发拆旧复垦项目在脱贫攻坚战中的社会效益，跳出“三农”统筹城乡资源，促进农村贫困村和人口全部脱贫。

三、拆旧复垦项目促进城市资金向乡村流动

实施乡村振兴战略，是广东解决发展不平衡不充分短板的战略举措和根本之策，摆在全省工作的“重中之重”。为此，广东按照“3年取得重大进展、5年见显著成效、10年实现根本改变”的要求，计划于2018—2027年十年内在乡村振兴中投入约1600亿元财政资金，仅2018年已经安排616.8亿元。[21]拆旧复垦项目促进城市资金向乡村流动，是拓宽乡村振兴资金市场化筹措渠道的重要创新。

(一)畅通城市资金向乡村流通与分配的渠道

拆旧复垦项目的流转对象是以拆旧复垦指标为代表的建设用地使用权，通过市场机制促进农村闲置建设用地转化为流动资本，并充分体现土地级差效益，引导城市资金向乡村流动，促进城乡之间和区域之间横向转移支付，拓展乡村振兴和脱贫攻坚的资金渠道。经过前期的试行和宣传，拆旧复垦指标买卖双方的积极性都很高，部分交易的单价据悉已经达到了70多万元/亩。据中国自然资源报的相关报道，截止到2020年的总第十一期网络竞价拍卖交易，广东已经出售了1.55万亩的拆旧复垦指标，交易为贯彻落实乡村振兴战略共筹集了高达102亿元的资金，且村民委员会、土地所有权和使用权人获得其中的59.98亿元。[22]此外，还采取奖励和补偿等激励机制，鼓励拆旧复垦和水田垦造相结合，支持符合条件的纳入垦造水田范围，提高农民等出售方从项目中获得的乡村振兴资金。

具体而言，根据《工作方案》《管理办法》《补充通知》等相关文件规定，拆旧复垦指标的交易收益有明确的分配机制，且为了提高收益的流转效率，还明确规定交易所得收益将通过交易平台直接转移到各级财政、土地所有权人和使用权人的账户，保障农民等出售方及时获得资金收益。需要说明的是，拆旧复垦项目的收益分配方案在《补充通知》中进行了调整。初始分配方案为，成交价在减去拆旧复垦成本(含市级统筹资金)后，由县镇两级财政、土地所有权人和使用权人分别获得剩余净收入的5%、5%、15%和75%。但是在最新的收益分配方案中，成交价中超过50万元/亩的溢价部分由省财政统筹。主要原因可能是为了避免“同地不同价”现象。通过公开网络市场竞价形成的每期成交价存在较大差异，特别是当高价购买方的购买需求少于供给时，同宗交易的拆旧复垦指标会被拆分为几部分出售，即可能被出价不一的不同购买方分别购买。如果不加以统筹，同期或不同期出售同等指标的村民等主体的收益都可能会产生较大差异，容易造成利益上的矛盾，进而降低村民拆旧复垦的意愿、增加工作难度和影响进程，甚至可能会影响社会稳定。且全省各级人民政府都在脱贫攻坚战与乡村振兴中努力作为，需要创新资金来源渠道以满足大量投入需求，因而也有必要增加省级统筹资金。此外，最新的收益分配方案还规定，在最低成交价减去拆旧复垦成本(含市级统筹资金)后的收益分配中，土地所有权人的收益占比减少为10%，余下的5%分配给村民委员会。县级财政、镇级财政和土地使用权人的收益分配比例保持不变，依然分别占比5%、5%和75%。主要原因可能是，村民委员会具有地理和信息优势，能够低成本精准了解拆旧复垦地块及其使用人的相关信息，其参与对推进拆旧复垦项目进程具有重要促进作用。且村民委员会在过去项目实施过程中的拆旧、复垦和后期管护等环节里，都确实已经开展过大量工作和显示了工作优势，应该分配一定比例的交易收益予以支持。

(二)支持和促进各类乡村振兴主体获取发展资金

交易拆旧复垦指标的收益主体，包括农村居民为主的土地使用权人、土地所有权人、村民委员会、省市县镇各级财政。根据《工作方案》《管理办法》《补充通知》等相关文件规定，各级人民政府从拆旧复垦项目中获得的收益，都必须用于乡村振兴、美丽乡村建设、脱贫攻坚和国土空间生态修复等领域。因而，资金都将直接或间接投资到新时代乡村振兴战略实施中。

第一，省市两级财政。如前文所述，省级财政获得成交价中超过最低保护价(50万元/亩)的溢价部分。市级财政则通过计入拆旧复垦成本的市级统筹资金获得50万元每亩的10%，即每亩5万元。其他的拆旧复垦成本还包括拆旧成本、复垦成本，计算标准分别是每亩2万元和3万元，但实际发生的费用如果有所结余，则再由乡镇人民政府进行整体调整安排，且资金的使用范围必须是拆旧复垦工作。第二，县镇两级财政。最低保护价减去“拆旧与复垦两个阶段的成本”、“市级统筹资金”之后，县级财政和镇级财政分别获得余下收益的5%和5%，即分别都有2万元/亩进入县级财政、镇级财政。根据调研得知，广东首宗成功交易的拆旧复垦指标，来自于梅州市丰顺县大罗村岳潭村小组，于2018年12月12日成功交易。该宗交易的拆旧复垦指标最后由肇庆市国土资源局大旺分局购买，交易指标总量为43.081亩，交易单价为最低保护价的50万元/亩，交易总金额为2154.05万元。该宗交易发生在《补充通知》之前，因而按照初始方案进行利益分配。减去分别都为5万元/亩的市级统筹资金和拆旧复垦成本后，县、镇两级财政分别都获得1723.24万元的5%，即都获得86.162万元收益。第三，村民委员会和土地所有权人。两者分别获得最低保护价扣除拆旧复垦成本(含市级统筹资金)后余下收益的5%、10%，即分别获得2万元/亩、4万元/亩。农村集体经济组织是乡村振兴的重要经营主体，出售拆旧复垦指标后得到的交易收益能够为其提供“启动资金”或“发展资金”。此外，为引导和监管作为土地所有权人的村小组将获得的收益用于美丽乡村建设，《管理办法》为村小组获得的拆旧复垦收益设计了“村账镇管”的资金管理模式，提高了资金的经济效益和社会效益。在梅州丰顺大罗村岳潭村小组的拆旧复垦收益分配方案中，大罗村岳潭村小组获得15%的净收益，即6万元/亩，总共获得258.486万元收益。由于交易发生在《补充通知》实行之前，行政村一级因而尚未获取收益。据丰顺新闻的相关报道，基于从拆旧复垦中获得的收益，大罗村及岳潭村小组计划开展红十一军军部旧址修缮、沿溪道路建设、环卫车购置等村庄建设，并注册成立了丰顺县岳潭农业发展有限公司，以发展红色旅游、生态林和中药材种植业等乡村产业，壮大农村集体经济和促进农民的可持续增收。[23]第四，以农民为主的土地使用权人。土地使用权人获得余下净收益的75%，即30万元/亩的收益。且土地使用权归岳潭村集体的部分，其复垦面积所获相应收益也归岳潭村集体所有。拆旧复垦项目的收益分配向农民倾斜，维护农民权益，保障其获得最低保护价的绝大部分。除此之外，拆旧复垦指标交易的只是闲置建设用地的建设用地指标，农民等原土地使用权人，还可在复垦后的农用地上继续耕作，并持续获取全部耕作收益。

四、拆旧复垦项目促进农村闲置建设用地使用权向珠三角流动

作为经济发展的重要推动引擎，珠三角地区城市群的集聚效应明显，大量流动人口和企业向此集聚。2018年开始实施拆旧复垦项目，珠三角地区生产总值和常住人口占到广东的80%、55%，城镇化率已经达到85.91%，比全省和全国平均水平分别高出15.21、26.33个百分点。与工业化和城市化高速发展相对应，城市建设用地规模明显增长，加之前期的使用方式相对粗放和留下历史欠账，珠三角地区新增建设用地空间有限。拆旧复垦项目构建拆旧复垦指标，打通城乡要素双向有序流动渠道。通过盘活和转移农村闲置建设用地使用权，增加珠三角地区城镇建设用地指标，缓解指标不足困境，为珠三角地区优质建设项目落地和经济可持续发展提供后备土地资源保障，助力粤港澳大湾区建成“宜居宜业宜游的优质生活圈”。

(一)“存量优化”是保障珠三角地区发展用地的重要途径

珠三角地区土地开发空间已经日趋饱和，城市建设用地紧张已经成为制约项目落地、经济可持续发展的突出困难。国际开发强度警戒线是30%，但根据合富研究院2017年的研究报告，深圳和东莞的国土空间开发强度已经超过45%，佛山和珠海已经达到35%左右。[24]增城区和从化区以耕地与林地为主，降低了广州的整体开发强度，但广州与中山相似，开发强度也接近30%。为此，基于资源环境承载能力，珠三角地区必须严格按照《全国国土规划纲要(2016—2030年)》的要求，提高国土开发效率，控制新增建设用地的增长和国土空间开发强度。2018年最新修订的《广东省土地利用年度计划管理办法》明确指出，新增的建设用地计划指标方面，从2018年开始，除基础设施和民生项目之外，不会再直接地向珠三角地区下达。

从“增量扩张”向“存量优化”转化，通过“三旧改造”、“人地钱挂钩”等存量优化方式，盘活整合低效闲置存量建设用地，是珠三角核心区建设用地的主要来源。(1)“三旧改造”是通过优化区域内部的存量建设用地，提高土地资源节约集约利用水平，为经济发展拓展建设空间和保障发展用地。广东“三旧改造”始于深圳2004年的“旧村改造”，2008年开始全面推进。2019年7月发布的《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划(2018—2020年)》，也明确提出要进一步优化“三旧”和城市更新政策。根据南方日报网络版报道，到2019年12月，广东“三旧改造”的累计实施面积已经达到80.04万亩。[25]广东“三旧”改造中的村级工业园改造正加速实施，截至2020年11月底，将近22.39万亩的土地通过广东村级工业园改造实现有效节约，进一步为经济发展优化存量空间。[26](2)“人地钱挂钩”则是跨区域的存量优化方式，从更大范围的优化国土空间开发格局出发，将其他地方低效闲置建设用地使用权流转到区域内，扩大低效闲置建设用地使用权的流动范围。中央财经委员会第五次会(2019年8月26日)指出，要合理与高效地促进要素按照客观规律在区域间流动和集聚，明确要求经济发展优势区域要加强在经济和人口方面的承载能力。《2019年新型城镇化建设重点任务》再次明确提出要继续深入实施“人地钱挂钩”等配套政策。强调在安排新增城镇建设用地时，要更加重视该地对农业转移人口落户的实施完成情况，实现两者有效挂钩。并探索建立健全相关建设用地指标转让机制，促进已经完成落户的贫困人口复垦原有农村宅基地，并将相应的建设用地指标转移给落户地城镇。《意见》也明确提出，要探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。

(二)拆旧复垦项目是“存量优化”政策的深化落实

拆旧复垦项目是新时代土地管理制度的改革创新，是对“存量优化”和“人地钱挂钩”政策的深化落实。在新型城镇化和乡村振兴战略协同推进背景下，拆旧复垦项目基于城镇和乡村之间、珠三角和粤东西北之间的生产力布局，有效调整、优化国土空间开发格局和城乡建设用地结构。引导农村闲置建设用地使用权向城镇流转，最大限度发挥土地资源集聚利用效应，探索解决珠三角地区建设用地紧张问题。2016年广东常住人口城镇化率已经达到69.2%，但村庄用地总面积却仍占比44.06%(89.79万公顷)，村庄户籍人口的人均用地面积高达197.62平方米。②农村建设用地利用较为粗犷，通过拆旧复垦等政策可促进存量建设用地被充分节约和集约利用，由此腾退出建设用地指标并向城镇转移的空间潜力巨大。

珠三角地区在交易平台通过网络公开竞价交易而取得拆旧复垦指标后，不仅可以用于经营性用地，还可用于城镇的新增建设用地，但需同时完成耕地占补平衡等相关义务，有效实现了全省范围内农村闲置建设用地使用权向城市流转。鉴于拆旧复垦项目完工需要一定周期，由此可能会出现指标供给不足现象，为及时保障珠三角地区的合理建设用地需求，拆旧复垦项目还设计了具有拆旧复垦指标同等功能的“拆旧复垦周转指标”。全省各地在拆旧复垦指标不足时，可先行申请与使用周转指标后，再通过交易平台及时购买和归还对应的拆旧复垦指标。拆旧复垦项目实施以来，珠三角地区购买指标的需求旺盛。自2018年12月12日43.081亩的首期拆旧复垦指标成功交易之后，到2019年3月，珠三角地区挂账购买的指标已经达到3.36万亩。[27]且截止到2020年的总第十一期网络竞价拍卖交易，广东已经有1.55万亩的拆旧复垦指标达成有效交易。[28]

五、结论与建议

本文以广东拆旧复垦项目的政策和实践为研究对象，深入分析拆旧复垦项目对城乡要素双向有序流动的促进。结论表明：(1)拆旧复垦项目发挥市场和政府协同作用，通过构建拆旧复垦指标这一流动手段，有效促进城乡要素双向有序流动。项目尊重农民等土地使用权人的拆旧复垦意愿，充分利用供求机制、价格机制、竞争机制等主要市场机制，实现拆旧复垦指标在交易平台开展网络公开竞价交易。通过最低保护价、经营性用地挂钩、优先交易权等制度设计，更好发挥了政府的统筹协调作用，推进市场化的激励和约束机制，既保障了农民等出售方的权益，又规范了珠三角城市的刚性需求。(2)拆旧复垦项目促进城市资金向乡村流动。珠三角城镇向粤东西北地区和少数珠三角欠发达市县购买拆旧复垦指标后，通过逐步完善的收益分配方案，省级财政和指标来源地的市县镇各级财政、村民委员会、土地所有权人、农民等土地使用权人都将获得资金收益，促进乡村振兴、美丽乡村建设、脱贫攻坚和国土空间生态修复等领域。(3)拆旧复垦项目促进农村闲置建设用地使用权向珠三角城市转移。拆旧复垦项目是在省域范围内打破以县域为单位调剂限制的“存量优化”措施，是对“人地钱挂钩”政策的深化落实，可在一定程度上缓解珠三角新增建设用地紧张的困境。

为进一步发挥拆旧复垦项目引导城乡要素双向有序流动，促进脱贫攻坚、乡村振兴和城乡融合发展。本文提出如下相关建议：第一，协调拆旧复垦项目与其他相关政策，增强其实施的有效性和参与者的积极性。首先，与国土空间规划、文物保护、农村人居环境整治等相协调，以村庄规划引领拆旧复垦实施，合理拆除闲置建(构)筑物，并科学复垦为农用地，保障当地建设用地需求后再流转拆旧复垦指标。其次，与原有城乡建设用地增减挂钩政策、征地拆迁政策相协调。鼓励各地探索性地统筹创新收益分配方案以协调相关政策，避免政策间相冲突而影响农村闲置建设用地使用权人的拆旧复垦意愿。今后可通过全域土地综合整治，解决各项政策间的矛盾和衔接问题。统筹协调拆旧复垦、增减挂钩、耕地保护、垦造水田等政策，并从县域、乡镇或特定片区整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。第二，提升农民实施拆旧复垦后可持续增收的能力。当前收益分配方案中，农民等建设用地使用权人虽然获得了最低保护价的75%，但属于不可持续的一次性收入。为提升农民的创收能力，首先，需要促进拆旧复垦项目与乡村产业振兴相结合。产业兴旺是解决“三农”问题的前提，是实施乡村振兴战略的重点。各级人民政府应注重将拆旧复垦项目的部分相关收益用于引导乡村产业发展，支持获益农村集体经济组织和农民选取适当规模的产业进行投资，拓展可持续的增收渠道。其次，创新可持续的收益分配方案。探索创建自愿入股分红等利益联结机制，为出售拆旧复垦指标的农民提供选择和机会，允许其可以自愿入股到使用该指标的经营性用地中，以便每年度都能获取一定比例的可持续性收益。第三，拆旧复垦项目与珠三角城市总体规划相结合。虽然从“存量优化”的角度，珠三角地区通过购买拆旧复垦指标获得了新增建设用地指标，但使用挂钩指标的经营性用地建设必须始终继续坚持与城市总体规划相适应。考虑到资源环境承载能力和国土空间开发强度的差异，不同城市和城区都应该因地施策，进一步合理地精准引导和规范各地可购买拆旧复垦指标的具体建设用地类型及规模。

注释：

①特定的34个县(市、区)，包括国家扶贫开发试验区、原省级扶贫开发重点县、少数民族自治县、原中央苏区、海陆丰革命根据地等。

②数据根据《2016年中国城乡建设年鉴》和《2017年广东国土资源年鉴》整理而得。