组织与赋能——促进小农户和现代农业有机衔接的路径研究

温 焜

(中共江西省委党校 领导力拓展教研部，江西 南昌 330108)

党的十九大明确提出要培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。2021年中央一号文件提出，要发展壮大农业专业化社会化服务组织，将先进适用的品种、投入品、技术、装备导入小农户，推进现代农业经营体系建设。我国要从农业大国向农业强国迈进，就要“积极培育新型农业经营主体，促进小农户与现代农业发展有机衔接”。为此，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，提出要不断扶持小农户发展，不断提升其进行现代农业生产的能力，不断推进传统小农户向现代小农户转变，从而实现小农户与现代农业发展有机衔接，使广大农民在共建共享发展中有更多获得感，在推进农业农村现代化过程中实现自身价值，打牢乡村振兴发展战略基础。[1]

小农户为主要农业经营主体是我国的基本国情，第三次农业普查数据表明我国现有农户数为2.3亿，户均经营规模为7.8亩，户均10亩地以下的农户规模为2.1亿，占比达到90%以上[2]，而且这种大国小农的格局将长期存在。现在理论界对于小农户的界定没有统一标准。有学者认为，由于我国原住民多，基于人多地少等自然禀赋而形成的以家庭为单位、集生产与消费于一体的农业微观主体就是小农户。[3]中国的小农户可以理解为：以家庭成员为主要劳动力进行小规模生产，在小块土地上开展自主经营，生产的农业产品优先满足自身消费的农户。

对于小农户的认识，学术界有着不同的观点，从历史上看，围绕小农户这种农业经营模式形成了三个主要理论流派:一是马克思主义学派的“阶级小农”观点;二是以俄国农业经济学者恰亚诺夫为代表的实体主义学派的“生存小农”观点;三是以诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨为代表的“理性小农”观点。在马克思主义学派中，小农户的生产方式是一种落后的代表，是过去的生产方式的一种残余，小农处于社会的附属地位，是受剥削者，小农基本处于自给自足或者半自给自足状态，是社会落后生产力的象征。小农户生产存在着被资本主义农业大生产吞没或者通过合作社走向集体生产道路这两种命运和结局。马克思主义认为社会主义国家成立后如果要避免农业走向资本主义农业的结局就必须选择集体生产的道路。实体主义学派认为小农户这种家庭式的生产方式，并不是为了实现农业生产的利润最大化，小农户以生存为最基本的目的，这就是小农户独特的组织生产体系和生存逻辑。实体主义者斯科特研究了东南亚小农社会，发现生存伦理根植于小农户这个群体的经济行为之中，小农户存在视野局限，所以他们的生存逻辑不是关心农业生产“被拿走了多少”，而是更关注农业生产之后自己“剩下多少”。以舒尔茨为代表的形式主义学派通过传统农业社会的研究发现小农户并非愚昧，在经济行为当中同样具有经济理性。他们认为小农户受个人利益或家庭福利的影响，在其农业生产过程中始终会理性地计算成本与收益，很会算经济账，特别是追求短期的收益。立足不同的时空条件，这三个理论流派从不同角度阐释了小农户的生产方式和突出特征，并构建了多维立体的小农经济行为理论。[4]

一、分化与重构：中国小农户的发展现状

随着农业现代化的发展和工业化对劳动力的需求增大，特别是城镇化的快速推进，中国传统农业社会发生了巨大变化，小农户发生了结构性分化和重构，而且未来仍处于动态变化过程中。我们可以从以下两个维度来观察小农户的动态演化。

第一个维度是农业生产经营活动的专一程度，也就是小农户家庭对农业生产收入的依赖程度，农业生产经营专一程度不是指分工上的专业化，只是指农业生产经营活动在家庭中的重要性。随着工业化和城镇化对劳动力的需求增大，农村劳动力离开了农业这个较低生产水平的行业向非农产业转移，很多小农户在城镇和工厂获得的收入远远高于农业生产经营活动，为此他们的劳动力就优先配置到非农领域。从1996年到2016年，这21年间中国农民家庭经营收入的结构发生了巨大的变化。1996年小农户的农业生产经营收入还占60.06%，而到了2016年则下降到了33.5%，几乎下降了一半。农户的工资性收入由25%增长到51.4%，也增长了一倍，家庭经营中的非农产业经营收入占到了66.5%。小农户都是理性人，非农产业收入和农业生产经营收入的结构性变化导致小农户对农业生产经营活动的重视程度发生改变，农业经营收入占比下降导致其在家庭生产活动中的影响力不断下降，小农户也就随之发生结构性的分化。第二个维度是农业生产要素投入强度。随着农业现代化的推进，现代农业生产对技术、资金、农业机械等方面的投入有着较高要求，这对农业生产经营活动的资金投入和风险产生巨大的影响。[5]农业生产要素投入会对小农户的经营决策产生影响，从而导致小农户的分化与重构。

因此，我们不能简单地把小农户统一成一个特征，而应该具体分析其特点，对不同类型的小农户进行分类探讨，推动不同类型的小农户群体采用不同的方式来有效衔接现代农业。通过两个维度的分析和对农户的调研，当今小农户已经分化成至少以下四种基本类型：

传统型小农户。这类小农户对农业生产有着特殊的情感，主要以留守农村的老人为主。这一部分农户继续从事传统农业生产，通过农业生产达到自给自足，本身由于年龄和资金的限制缺乏投入扩大农业生产的能力。农村的生活降低了他们的生活成本，他们通过农业生产实现自我价值，维持生存。这种类型的农业生产以满足自我消费需求为主要目标，提供的商品化农产品不多。而且随着这些留守老人年龄逐渐增大并丧失劳动能力，或者随着子女进城，最终会逐步退出农业生产，传统自给自足型小农户将不断萎缩。

退出型小农户。退出型小农户是指逐步退出农业生产经营活动的群体。退出型小农户主要包括两大类，一类是举家搬迁至城市的农户,另一类是指土地流转出去了的农户。举家搬迁至城市的小农户与农业生产要素已经没有直接联系，他们已远离故土，告别了农业生产经营活动，但是在农村还有耕地、宅基地等农业生产资源。如何让这类小农户自愿有偿地退出相关农业资源、有效激活农村闲置资源、促进其市民化是我们当前面临的主要问题。将土地流转出去了的小农户在城郊农村较为普遍，因为良好的地缘优势，他们很容易获取非农就业机会多，虽然人住在农村，仍然拥有土地，但是基本上没有来自农业的收入。

兼业化小农户。兼业化小农是指家庭中既有劳动力从事农业生产的，也有从事非农工作的，或者农忙从事农业生产经营活动，农闲在外从事非农就业的小农户。他们生产的农产品不仅自给自足，也作为商品出售获得经济收入。兼业化小农户既有以农业生产经营为主要收入来源的农户，也包括以农业生产经营活动为辅助收入来源的农户。兼业化小农户在中国小农户中占比较大，是一种非常特殊的形态。兼业化小农户在“农民”向“市民”的转变过程中承担了非常重要的过渡。这种兼业化模式给了农民进退城市的弹性，将会长期存在于城镇化的进程中。社会转型变迁中兼业化小农的生产经营特征非常突出，具备很强的柔性。当农业发展环境优化，农业生产经营收入所占家庭收入比例增加到一定程度后，小农户就可能会理性地选择扩大生产规模，把精力转移到农业生产上来；如果其非农收入比例增高，理性的农户就可能会缩小农业生产规模，逐步转变成传统型小农或者退出型小农。

进取型小农户。进取型小农户是那些专业从事农业生产经营活动，农业收入是其家庭主要收入来源的小农户，包括坚守农业生产的种植能手、养殖能手，还有不断涌现的返乡创业的农民工和各种“新农人”。这类小农户在农业生产经营领域有知识、技能或者资金方面的优势，他们把农业作为主要职业，本家庭劳动力是其主要依靠的力量，处在向生产规模更大的新型经营主体的转化的过程当中。这个群体应该是中国农业农村现代化的主体力量，也应该是政策扶持的重点群体，所以这一类也称为“中坚农民”或“新型职业农民”。

因此，在研究小农户与现代农业有效衔接的对策和路径方面，要立足不同类型小农户的特点差异，分析其潜力和基础，提出有针对性的衔接方式，这样才能实现小农户与现代农业的有效衔接。对于退出型小农户，可以利用合理的土地契约，通过租地实现农村土地资源的有效利用，推动农业的现代化。对于兼业化小农户，可以探索通过提供社会化服务来提升其劳动生产率，或者通过土地出租的形式来提高兼业化小农户的农业生产效率。对于自给型小农户，社会化服务的供给是一种提升其与现代农业有效衔接的途径和方式，通过商品(服务)契约将自给型小农纳入现代农业发展的轨道上来。对于进取型小农户，要充分发挥好这个群体农业经营管理方面的专业才能，政府应该积极提供必要的资金、技术等外部支持，通过良好的政策扶持来帮助其成长为农业现代化的主要经营主体力量。

关注小农户与现代农业有效衔接问题，不但要分析不同的小农户类型，还要分析现代农业的不同分类，充分考虑不同类型的农产品生产的差异性，提出有针对性的衔接方式。对于大宗农产品，其属于土地密集型农产品，要实现现代化就要通过提升其经营规模，发挥规模效应，降低生产成本从而提升农户的竞争力，而经营规模扩大的瓶颈因素就是小农户提供的土地要素价格，这种情况下应该更多考虑小农户的要素供给者的角色定位。对于特色农产品，其属于劳动密集型的农业生产，在这种农业生产过程中应该考虑打通消费环节，提升其连接大市场的效率，通过特色农产品降低成本，实现产品增值，从而提升小农户的竞争力。对于劳动密集型的特色农产品生产，要发挥好农户分散独立经营的优势，在最大程度保留小农户经营自主性的基础上，通过提供产业链服务，通过流通环节来提升产品价值，才能使其更有效地衔接到现代农业发展过程当中。

二、共性与差异：小农户向现代农业转型的制约因素

乡村振兴战略提出以来，农业农村发展面临着前所未有的历史机遇，加快小农户与现代农业的有机衔接是当前的一个重要命题。各地纷纷出台促进小农户与现代农业发展有机衔接的各项举措，明确了从提升小农户自身发展能力、健全小农户利益联结机制和强化小农户服务支撑等方面入手的工作思路和重点举措。但是大量小农户长期存在是我国的基本国情。小农户在维护国家粮食安全、支撑工业化和城镇化发展、维系乡村社会结构、传承中华农耕文明等方面具有不可替代的基础性作用，仍为我国农业的主要经营方式。我国人多地少，小农户的发展劣势十分突出，通常在资金、技术、信息手段、抗风险能力、对接市场等方面面临着困难。除了自然灾害、市场波动等客观因素，还存在“普惠性”政策支持不足和主观上经营管理不善所导致的问题。因此，小农户融入现代农业发展过程中还面临着一些机制问题和现实约束。

(一)制度约束依然存在

农村土地集体所有制是我国的一项基本制度。围绕土地制度的改革一直在探索之中，现在农村实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，既充分保障了农民的权益，也提升了土地的规模效率。土地所有权在村集体，村集体拥有土地发包权。土地的承包权和经营权归农户，农民从村集体承包土地后，可以将其中的土地经营权让渡出去。将土地承包权和经营权分离是一种制度创新，土地承包权一直属于小农户，土地经营权则可以让渡出去，这有利用于土地流转，能够在一定程度上提升土地的规模效率，同时将农户从农业生产中解放出来，进入工业化社会化大生产中。从当前农业发展的总体情况来看，土地制度的创新充分尊重了农户的权利，也符合我国的基本国情，但现有土地制度仍然还有进一步创新的空间。

现有的土地制度没有充分挖掘农户土地流转的积极性。虽然相关政策法律对于村集体调整和收回农民承包地做出了一定的规定，但是农村土地集体所有，村集体拥有发包权，能够以各种理由调整和收回农民的承包地，进行再次分配，这导致农户的土地承包权面临着一种内在的不稳定性。一些地方在推进高标准农田建设或发展集体经济时希望能够收回农民的承包地，确权不确地，通过村集体统一对外转租或发包，虽然这还是农户分散承包经营，但却降低了农民投资土地的积极性和流转土地的意愿，不利于小农户与现代农业的有机衔接。

在农户的土地没有发生流转时，土地承包权和经营权的主体是农户。但土地开始流转后，承包权和经营权就发生了分离，农户把经营权让渡出去了，只保留了土地承包权，获得流转土地的一方成为了土地经营权的权利主体。农村承包地实行三权分置的目的就想赋予经营主体更多保障，产生规模经营效益。但在实际操作上，土地经营权的实现存在着不少制度障碍。首先，土地经营权确权颁证工作效率不高。很多农业经营主体虽然获得了流转土地，但是土地经营权证无法及时获得，这导致土地经营权的市场交易和流转遇到障碍。其次，农业投资回报周期长、投入大，土地经营权需要有较长期限的保障，否则就会加大土地流入方的投资风险，导致农业经营者因担心经营权不稳定而不敢大胆投资农业基础设施，获取了流转土地的经营者容易为了短期收益而破坏性地利用耕地。最后，获得流转土地的农业经营主体在申请农业贷款时存在困难。当土地流转后，农业经营主体为了农业生产需要以土地经营权作为抵押进行贷款，但是农业生产也具有风险，如果农业经营主体产生了债务违约，贷款不能按时偿还的话，那土地经营权这一抵押物就需要通过变现来偿还贷款。但是没有高效的交易市场，金融机构很难及时找到合适的农业经营主体来购买和接手这些土地经营权，变现难的处境导致金融机构对这种业务不感兴趣，土地经营权贷款难度加大，这样就难以推动土地市场的流转和农业生产的有效开展。[6]

(二)政策支持力度还须加强

小农户自身存在的弱点和劣势难以在短时间内扭转。“规模小、资金少、技术弱、管理散”是小农户普遍存在的问题，绝大多数小农户从事传统的种植和养殖，生产凭经验，收成看天气，销售靠贩子，计划等变化，这种偏弱属性短时间内难以扭转，甚至扭转不了，必须通过政策的引导，鼓励龙头企业、合作社、家庭农场等示范带动发展。目前，各级财政对合作社、家庭农场的专项资金扶持比较缺乏。

农村“用地难”、“环保严”等问题普遍存在。小农户对用地、环保的政策意识有所增强，但由于规模较小，完善用地程序与环保设施的成本支出太高，而且投入的农业设施、流转的土地等无法形成抵押，难以融资贷款。还有一些在禁养退养、大棚房整治中受损的家庭农场、种养大户，对以“强拆”为主的政策存在较大的心理畏惧。

一些地方开展的支持小农户发展特色农业价格(收入)保险试点取得了初步成效，有效增强了小农户抵御市场价格波动风险的能力，助推了各地特色农业的发展。但是，小农户偏重于生产，对市场信息把握不准，基本上处于跟着市场走的被动地位，市场价格波动风险造成的影响较大，为此，相关的农业保险必须对小农户生产进行长期稳定的支持，但政策的连贯性面临着一定的调整风险。

(三)社会各界对小农户的支持力度还未形成合力

农业龙头企业和农民合作社的“联农带农”作用没有充分发挥出来。一些农民合作社运营不规范，质量有待提升，合作社与成员之间多为以订单合同为主的简单购销关系，对农户的组织带动较为松散。龙头企业联农带农的方式，主要以土地流转、短期雇工等为主，入股分红的方式不多，没有让小农户真正参与到生产经营管理中来，没有享受到更多的红利。

针对小农户的社会化服务不够丰富。很多地区由于耕地细碎化限制了农业规模化发展，导致农业生产分工程度不高，社会化服务水平还比较低，服务项目偏少，尤其是针对小农户的社会化服务还存在明显不足。农户需要学习掌握多种技术，购置使用多种农机，开展多渠道销售，既分散了精力，也增加了生产成本。

三、创新与赋能：小农户与现代农业有效衔接的路径

现代农业的发展需要进一步提升小农户自身发展能力，完善“普惠性”支农政策，密切“龙头企业+合作社+农户”的利益联结机制，积极协调有关部门，推动小农户与现代农业有机衔接政策的落实落地。

(一)加强政策扶持力度

加大财政支农政策引导力度。设立支持小农户与现代农业发展有机衔接的专项资金，并保持长期支持。对其他各类支持新型农业经营主体发展的财政项目资金，优先向对小农户带动能力强的农业经营主体进行倾斜，形成政策上的积极引导。

简化农业用地审批程序，创新农业环保设施建设方式。对包括小农户在内的各类农业经营主体的简易加工、工具存放、产品仓储等用地按照农业设施用地管理，简化用地程序和手续。对从事养殖类的农户，加大对环保政策的宣传，明确告知可行与不可行的界线，不留隐患。对从事同一产业农户相对集中的区域，探索财政支持共建共享环保设施。

创新政策性农业保险制度。以小农户为主要支持对象，设计更多政策性农业保险产品，提高补贴力度，在保成本的基础上探索保收益，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本，打出风险保障“组合拳”，提升小农户抵御自然灾害风险和市场价格波动风险的能力。

积极提升小农户的内在素质和能力，促使其发展成为家庭农场或者嬗变为新型农业经营主体。推动和促进小农户转变为新型农业经营主体，是小农户和现代农业发展有机衔接的一个有力途径。特别是对于那些进取型小农户，应该加大扶持力度，改变传统农业生产方式，克服自然和环境条件的限制，实现农业的适度规模经营，通过开展提升工程，增强小农户的组织化程度，更好地适应农业现代化的发展要求。

加强对小农户的技术辅导力度。针对乡镇农经、农技人员队伍“网破、线断、人散”的状况，在各地即将开展和正在开展的事业单位改革中，加大乡镇农技、农经和防疫人员的配备力度，落实考评晋升、待遇保障等机制，缓解人员短缺矛盾，确保人员专职专用。创建基层农技人员、农业致富带头人等为主的乡村产业发展辅导员队伍，就近加强对小农户的指导服务。

(二)大力发展农民合作社提升小农户的组织化程度

农民专业合作社作为连接小农户和现代农业的桥梁纽带，可以将分散的小农户进行整合，是小农户和现代农业发展有效衔接的重要组织载体。

要发挥好农民专业合作社在农业科技推广方面具有的天然而独特的优势。现代农业发展过程中农业推广是重要的环节和内容，农业推广和技术扩散既是农业生产系统对消费者需求的回应，同时也是农业生产经营活动对市场等环境变化的适应，发挥好合作社的连接作用可以让新技术成果以最快的速度、最便捷的方式和较低的成本扩散到广大小农户。要通过合作社来提升小农户对农业科技的自主决策权，让小农户从需求出发选择农业技术，来适应现代农业发展，充分利用好小农户的作用缓解农业科技供需对接失衡，从而实现技术资源的最优配置。事实上，日本韩国等农业发达国家的农业生产经营中合作社这样的组织在农业技术推广体系都占有十分显著的位置。[7]

发挥好合作社的作用帮助小农户抵抗市场风险。农民专业合作社能够把小农户的力量组织起来，提高小农户抵抗风险的能力，提升其在市场上的议价能力，与中间商进行合理制衡。可以通过合作社统一购买农资的方式，借助大批量的购买来降低价格，进而有效降低小农户的生产成本。

通过合作社让小农户分享农产品加工环节的利润。如果小农户直接将农产品销售给市场，其价格必然低于农产品初加工后的价格。农民专业合作社对农产品进行初加工，可以提升农产品的销售价格，从而增加小农户的收益，让小农户可以分享到加工和销售环节的部分利润。

发挥好农民专业合作社与农业大企业的协议能力。在小农户直接与农业大企业合作的过程中，由于信息不对称，小农户议价能力不强，自身利益难以最大程度得到保证，农业大企业面临着协调效率低的问题，经营管理成本也将提高，无形中推高了双方的交易成本。如果农民专业合作社将小农户组织起来，成为小农户的代言人，与农业大企业开展沟通协调，不仅可以提高小农户与农业大企业的议价能力，同时也可以降低农业大企业的经营成本，此时农民专业合作社就充分发挥了小农户和农业大企业合作的桥梁和平台功能。

(三)加强社会化服务体系建设

要大力培育农业产业化经营组织。农业产业化经营组织可以将农业生产经营活动过程中的产、供、销等环节有机结合起来。农业产业化经营组织可以通过建设标准化和规模化的原料生产基地，组织带动小农户，提升农业生产经营活动的专业化、标准化、规模化、集约化水平。农业产业化经营组织可以带动小农户向农业产业链中下游发展。小农户处于农业产业链上游的种、养、植等生产环节，虽然供给能力充分，但是增值空间有限。而中下游加工、流通、零售环节的增值部分可以通过农业产业化经营组织带动，让小农户来分享。农业产业化经营组织可以带动小农户跨界发展。农业产业化经营组织容易获取前沿信息，能够将互联网、生态等现代新理念引入农业生产经营活动中，组织带领小农户推进农业生产与旅游、健康养老等产业深度融合，从而实现农村一二三产业融合发展，让小农户分享到产业融合发展的增值效益，共享现代化的成果。[8]

开展多种类型的农业社会化服务。把小农生产引入现代农业发展轨道上来就需要开展多样的社会化服务来服务小农，提升其农业生产经营能力。我国现有的土地制度和大国小农的基本国情决定了，要实现土地规模化效应走土地并购的道路是行不通的，但可以通过互换并地、土地托管以及联耕联种等方式将农民分散、细碎的土地调整到一起，形成连片耕地，进而扩大土地规模经营。大力推进高标准农田整治力度，整合各方面资金，对农田土地进行统一综合整治，通过完善水、电、路等农田基础配套设施，提升农业生产经营的效率和水平。大力推行土地托管服务。将小农户的土地委托给农业社会化服务组织进行统一的耕作管理，针对小农户的不同特点推行从种植到收割的全程托管，或者是某一个或几个生产环节的半托管。通过联耕联种将农户联合起来，打破田埂界限，通过统一的选种、统一的田间管理，将小农户衔接到现代农业中来。

小农户承载着中华民族的深厚的传统文化和传统技艺，并与乡土中国的特点相契合，小农户的农业生产行为以家庭为基础，有别于农业工业化。通过自我观念改造和多元主体的资源供给，通过给小农户赋能以提升其内驱力，可以完成从传统小农户向现代小农户的完美转身。小农户是我们国家社会稳定的基石，要通过提升小农户自我发展能力，构建系统性的利益联结机制和体系，健全农业社会化服务体系，促进小农户和现代农业发展的有机衔接。