承启与周延：市域社会治理的五个辩证关系

夏美武

（铜陵学院，安徽 铜陵244000）

继党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”重大命题之后，党的十九届五中全会立足新发展实际和社会运行主要矛盾变化，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，再次强调要“加强和创新市域社会治理，加快推进市域社会治理现代化”，进一步凸显了市域在社会治理中的重要功能与特殊地位。

推进市域社会治理现代化是新时代的崭新命题，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现和题中应有之义，是中央对加强和创新社会治理提出的新要求。市域在我国国家治理结构体系中处于关键层级，具备完整的社会治理体系，具有承上启下的枢纽作用、以城带乡的引擎作用。城市是各类要素资源集聚和社会经济活动集中之地，地位独特而关键，与基层比，市域具有统筹协调各方面资源与调动一切治理因素的天然优势，在整个国家治理中具有战略支点作用。在这场人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程中，我国城镇人口占比已超过60%且继续呈快速增长趋势，城市的日益复杂化、多维化更是放大了社会治理的难度，城市经常会因各种问题而产生“城市病”，形成社会矛盾的“堰塞湖”［1］。此次抗击新冠肺炎疫情，无论是从武汉全市“封城”，还是到各地以市域作为战“疫”单位，中央正是抓住了市域社会治理这个“牛鼻子”，以此统筹全国大规模城乡人口流动和疫情防控，从而有效地整合和调动了各种社会力量与资源，起到了“一子落而满盘活”的效果。率先提出市域在国家治理体系中关键地位与作用的是陈一新先生，他认为，市域是“推进基层治理现代化的前线指挥部”，是可以将“风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效的治理层级”，这主要是因为市域“具有较为完备的社会治理体系，具有解决重大矛盾问题的资源能力和统筹能力”［2］。随着我国经济社会发展和市场化、城镇化进程的加快推进，市域治理在功能结构、空间方位、治理效能等方面都呈现出越来越特殊的优势与作用。

按照马克思社会结构理论方法，社会是一个有机整体，社会结构不是孤立的、碎片的、静止不变的，社会治理体系是一个开放、协同的整体系统，这就决定了市域社会治理具有依存性、整体性、开放性等结构性特征。从纵向看，市域属于中观治理层级，县域和城乡社区则是市域社会治理体系的子系统，属于基层治理，但是，当我们在聚焦市域社会治理时，不能仅仅局限于某一特定层级，而是要运用系统性、整体性和多维性方法来认识社会结构和社会治理，要善于从宏观、中观和微观层面来统筹把握，承启与周延好市域社会治理的内涵与外延、关联与关键、特征与优势等各方面关系，如此才能全面准确地理解和把握市域社会治理，加快推进市域社会治理现代化。

一、把握集中统一与灵活自主辩证关系，坚持和加强党的全面领导

“事在四方，要在中央”。中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是我们战胜工作中的一切困难和风险的“定海神针”，更是我们做好各项工作的根本保证。党对国家治理的领导是全方位、全领域、全过程的，涵盖国家治理各方面各环节。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，是国家意志在中观治理领域中的具体表达、转换与执行。因此，我们在推进市域社会治理现代化过程中，决不能离开中国共产党这个指引方向的指南针、凝心聚力的主心骨、社会稳定的压舱石。中央推进市域社会治理现代化，主要目的在于调动市域层级的主观能动性，突出市级在社会治理方面“主导者”角色定位。但是，国家治理的总体性、全局性和社会治理的非线性、内容广泛性等特征，决定了市域社会治理的内在关联性和多向度性，市域社会治理就是一种弥合宏观治理结构与微观治理行为的枢纽［3］。因此，强调市域治理，不是简单地单向鼓励分权，也不意味着各地就可以自行其是、各自为政，而是必须将市域社会治理时刻置于国家治理总体视角和框架之下来考量，既要调动地方“积极性”，更要保证中央政令畅通、政策准确传送和严格执行，坚决防止片面强调市域社会治理的“地方性”，而不顾国家治理的统一性，为了地区利益而不顾整体利益甚至损害其他地区利益的错误倾向。这种事例在生态环境保护与污染防治、长江流域禁捕等治理领域，表现得较为突出。

当前，我国面临的内外部环境发生了深刻复杂变化，发展的不稳定性不确定性明显增强，发展不平衡不充分问题仍然突出，社会治理还有弱项，对于经济社会持续健康发展构成严峻挑战。所以要从以下几方面着手：一是要进一步树立正确的政治导向，把坚持党的全面领导作为必须遵循的首要原则。贯彻党把方向、谋大局、定政策、促改革的要求，坚定维护党中央权威和集中统一领导，坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，确保市域社会治理方向正确。二是要优化市域社会治理的政治体系，构建总揽全局、协调各方的党委领导体制。要完善推动党中央决策部署有效落实机制，坚持把党的领导作为根本保证并贯彻到治理全过程，统筹各方力量资源加强和创新社会治理，不断提高党领导市域社会治理的水平。三是要立足国家整体利益、根本利益，自觉维护国家法制统一、政令统一、市场统一。要着眼长远、胸怀全局，坚决防止为了局部利益相互掣肘，坚决反对经济社会发展中的分散主义、自由主义、本位主义、山头主义和地方保持主义，决不允许搞上有政策、下有对策，选择性执行，真正把推进市域社会治理现代化的过程变成不断夯实党执政根基的过程。

中国是大国，不仅地域广大而且地区差异也大，因此，在坚持党的集中统一领导、树立全国一盘棋意识的基础上，还要注意坚持原则性与灵活性相统一，最大限度地发挥中央和地方两个积极性，尊重地方干部群众的首创精神。要将中央和地方两个积极性有机统一于中国特色社会主义制度的坚持和完善，统一于满足人民对美好生活的需要和期待，形成“百花齐放”的生动局面。这就要树立民本导向，坚持一切为了群众、一切依靠群众，让人民群众在市域社会治理现代化的实践过程中拥有更多的安全感、幸福感和获得感。为此，党的十九届四中全会明确提出“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”，并将此作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容作出部署安排。“两个积极性”的提出，是习近平总书记治国理政重要论述的体现，是市域社会治理现代化命题提出的深刻理论背景和时代必然要求，更是我们党推进社会主义现代化建设的基本方针。要充分发挥好“两个积极性”，就必须进一步理顺中央和地方之间的权责关系，赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。

二、把握共建、共治、共享辩证关系，建好社会治理共同体

共建共治共享是市域社会治理的重要遵循与现代治理体系的核心，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要制度保障和重大制度创新。早在2015年中央工作会议上，习近平总书记就指出，在共建共享过程中，城市政府应该同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任，真正实现城市共治共管、共建共享。党的十九届四中、五中全会又进一步提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。共建共治共享三者相统一，既体现了我们党坚持以人民为中心的发展思想，对保障全体人民参与社会建设、拥有社会治理权利、享有社会治理成果权的维护和重视，也是整合优化各类社会资源，从源头、传导、转化等关键环节防范化解各种风险的现实要求。

坚持和完善共建共治共享的社会治理格局，反映了社会治理的目标、主体、过程以及手段的有机结合与统一，集中体现了中国特色社会主义的本质要求和社会主义制度的优越性。首先，共建强调的是人人有责，要求我们在市域社会治理中必须树立大社会观、大治理观，坚持发展依靠人民，尊重人民主体地位。习近平总书记指出：“新时代属于每一个人，每一个人都是新时代的见证者、开创者、建设者。”这一重要论述告诉我们，改革没有旁观者，建设社会治理共同体，需要每个人奋发努力、主动作为。为此，就要明确好党委、政府、社会、公民等各主体在市域社会治理中的责任边界和角色定位，鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与社会治理，要坚持从群众需求和社会治理突出问题出发，抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，做到问政于民、问需于民、问计于民，及时准确了解和解决群众所思、所盼、所忧、所急，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。其次，共治强调的是人人尽责，要求我们在市域社会治理中必须加强城乡社区自治，坚持有事好商量、大家的事大家商量着办。要推进协商共治，建立公众参与的制度平台，畅通协商民主广泛、多层、制度化发展。要依法推进城乡社区治理，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好习惯。其三，共享强调的是人人享有，强调发展为了人民，强调成果享有的全民性、全面性、全程性，保障每一个人都享有发展权利、发展机会和发展成果。

共建共治共享三者环环相扣、缺一不可。共建是基础，主要指社会治理的主体多元，核心是构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的制度和体系；共治是关键，是指社会各方共同参与社会治理，核心是努力打造全民参与的开放治理体系；共享是目标，是指全体人民共同享有社会治理成果，通过共建共治共享增进人民群众的获得感、幸福感和安全感。市域社会治理共同体不仅是指层级、系统、主体层面的工具性共同体，更是一个具有情感、文化和心理认同在内的价值性共同体［4］。因此，在市域社会治理共同体建设中，需要树立科学理念、完善体制机制、创新方法手段，既要完善党委统揽全局、协调各方的统领作用，还要健全集约高效、联动融合的政府负责体制，更要坚持以人民为中心，完善开放多元、互利共赢的社会协同体制，建立健全人人有责、人人尽责、人人享有的社会参与体制机制，确保社会治理共同体既和谐有序又充满活力。

三、把握省域、市域、县域及城乡社区治理辩证关系，下好全域治理一盘棋

从纵向看，国家治理包含着中央治理、地方治理和基层治理，省、市、县三级治理是国家治理职能在地方和基层的有效延伸，是国家治理在不同层级的具体实施，三者在中央统一领导下，层层传导、互为一体，共同构成完整的地方社会治理体系。释放市域层级治理活力，不能仅就市域看市域社会治理，而应将市域治理置于纵向政府职责体系配置中系统把握。自古以来，我国中央和地方在行政架构上就一直具有相当的一致性。进入现代国家时期，仍然保持着“上下对口，左右对齐”的“职责同构”配置模式。这种模式的优点是结构清晰、支持集中、简单易行，但是，其弊端在于会导致管理上的条块分割、职责交叉、决策与执行分离等［5］。改革开放以来，虽然中央通过多次机构改革，推动了横向政府间的职责梳理，也注意从机构设置上避开“职责同构”的弊端，但由于其中机理的复杂性，政府职责配置结构的完善还处于初级阶段。基于我国当前的现实条件和发展要求，不同层级政府职责不可能再是简单的“上下对口”，继续“同构”已不能满足现实需求，要进一步推动政府纵向间合理分权，以明确不同层级政府的具体职责和应提供的公共服务。纵向间府际关系调整的基本态势应当是合理确认不同层级政府究竟履行什么职责，怎么样来规范彼此的政治、行政关系，以逐步形成具有“序列”与“次序”内涵的“职责序构”模式［5］。首次对中央与地方政府的职责作出明确区分，是党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件要求“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”；对于“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。继此之后，也即在2018年出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，以及习近平总书记关于对方案的说明中，皆指出了当前中国政府结构的关键症结是“中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理”等问题，因此强调必须“赋予省级及以下机构更多自主权，增强地方治理能力”［6］。党的十九届四中全会和五中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”，则是在理顺纵向政府间关系、完善中国特色政府职责体系、促进“上下联动”上又迈出了一大步。

市域介于省域和县域之间，其设置属于中层地方政府，起着承上启下的作用，具有层级结构的协调运转、全领域的多元协同以及角色的双重性、枢纽性、耦合性等结构功能特征。一方面，市域是省域治理的延伸和支撑，从府际关系看，市级政府是省级政府的管理对象，必须贯彻执行省级政府的方针政策和工作部署，省市共同承担着贯彻落实中央重大战略部署、统筹地方协调发展的重任。另一方面，市域又必须根据所辖区域的实际情况，对下辖县区进行宏观管理和微观具体指导，实现对基层社会的治理。“中央政府与地方政府之间的关系，实际上是中央政府与省级政府之间的关系。省级以下各级政府与中央政府也有关系，如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令，但一般都是通过省级政府而发生关系的；市、县政府与中央政府及其部门发生的联系，一般都是经过省级政府同意或批准的，或事后报告。”［7］

“郡县治，天下安”。市域社会治理离不开县域社会治理尤其是城乡社区治理的基础性作用。县域治理以及城乡社区治理是市域社会治理体系的子系统，也是整个国家治理体系的终端。城乡社区是党和政府联系群众、服务群众的“最后一公里”，承担着整个治理体系中每一个层级逐级传导的政策执行压力［8］。它们直接与千千万万的人民群众打交道，是直面群众服务诉求、协调处理基层问题的第一线，在治理上呈现出压力性、繁琐性、综合性、突发性、创新性等特征，是容易出问题的地方，也是出典型经验多的地方。因此，党的十九届五中全会强调要“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”。某种意义上说，县域及城乡社区基层治理的有效运行构成了整个国家和社会治理的基石，决定着市域治理的实际成效。

相对于省域、县域和社区治理，市域社会治理是对市域社会结构进行调适并塑造出新型社会治理结构的创新制度安排，在治理上具有特殊优势。一是包容性治理优势。从结构功能上看，市域治理具有重要的耦合功能，省域治理偏重于间接性和宏观性，县区治理偏重于直接性和微观性，而市域治理既有直接管理又有间接管理、既有宏观又有微观，能够将治理的政治性与社会性、地方性与基层性、原则性与灵活性进行有效耦合和统一。二是创制性治理优势。市级具有相对完备的行政、司法权限和更大、更灵活的自主创新政策空间。根据十二届全国人大三次会议对《立法法》作出的修改，所有设区的市均具有立法权，可以制定地方性法规或规章，而这一点则是县级政府不具备的，这一规定加强了设区市的顶层设计、统筹兼顾的能力以及灵活机动的处置权。三是空间性治理优势。设区市是城乡两种社会形态的结合体，涵盖有城区和农村，从而有利于实现城乡资源要素的合理顺畅流动，是实现以城带乡、统筹城乡一体化融合发展的有效载体。四是风险性治理优势。市域直面基层一线，直面社会治理的各类问题，有利于构建立体化风险防范机制，具有最优治理半径，是社会矛盾和风险隐患排查、化解的最直接、最有效的治理层级。这是因为主体之间没有过大的空间距离，也无文化差异、语言隔阂，有利于在问题矛盾产生前后进行直接有效的预防和跟踪治理，从而将风险隐患化解在萌芽状态，将问题矛盾解决至最优状态。五是资源性治理优势。城市具备较雄厚的物质基础和较丰富的资源手段，具有统筹基层社会治理的良好物质基础，克服了县域和基层治理在资源统筹上的捉襟见肘。因此，在社会治理领域突出市域的地位与作用，符合社会治理的规律，符合我国实际，抓住了社会治理的要害与关键［9］。

四、把握国家治理、政府治理、社会治理辩证关系，搭好市域治理新支点

国家治理在广义上涵盖对国家一切事务的治理，涉及国家政治、法律、经济、文化、社会、军事、外交、安全、生态等各方面社会关系和社会联系。从纵向看，国家治理体系包括国家、地方和基层治理，涵盖从中央到地方，再到乡村基层以及组织、个体层面的治理；从横向看，国家治理体系包括国家治理和社会治理，涵盖政府行政、市场调控、社会管理、文化与生态等领域的治理，既有对政府自身的治理，又有对政府以外的市场宏观调控和社会公共事务的治理与服务。从广义上讲，国家治理几乎等同于社会治理；从狭义上讲，国家治理就是指整个国家层面的治理，而社会治理仅指社会领域治理。简言之，国家治理是总体治理，政府治理及社会治理都应是国家治理的分支和子领域。国家治理不仅包含着社会治理，而且还规定和引领着社会治理［10］。我国国家治理、政府治理以及社会治理在本质上是具有一致性的，三者都必须“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，无论是国家治理、政府治理，还是社会治理，其治理的根本出发点都是必须进一步维护好人民根本利益，将依法治国作为基本遵循，将推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现作为最终治理目标。市域社会治理是国家治理在市域这一特定层级的具体表达，是国家治理的要求和价值取向在市域领域的贯彻与实现。因此，市域社会治理既承担着国家大政方针政策的落实与执行，还充当着基层社会治理的重要指导者和推动者角色等重任，其既有国家治理“总体要求”的规范性，又有自身的独特性。随着社会转型发展，市域社会治理在国家治理体系中的支点作用、窗口作用和撬动作用日益突出。国家治理、政府治理和社会治理最终都要通过市域治理这个支点转化和落地，人们认识与衡量国家治理、政府治理和社会治理是否有效也要通过市域这个重要平台和窗口。

因此，在市域治理具体实践中，要正确认识和把握国家治理、政府治理和社会治理的共同质性及其相互关系，明确实施的现实范围、基本遵循和具体路径，着力构建党建引领、“一元多核”、协同共治的市域社会治理体系。

五、把握法治与德治、自治与智治辩证关系，用好社会治理各要素

推进市域社会治理主要是从政治、法律、道德、心理方面以及技术途径等方面来确立、调整和约束社会关系，是相关治理主体运用党建、法律、道德、心理、科技、村规民约等社会控制手段开展的一种社会行动［3］。党的十九届四中全会公报明确指出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。在此基础上，党的十九届五中全会再次强调，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。两次全会都明确提出了在市域社会治理中，必须正确处理好政治、自治、法治、德治、智治等辩证关系，要把党的领导的政治优势同政府的职能优势、市场主体的竞争优势、社会组织的服务优势、人民群众的主体优势结合起来，坚持在党的统一领导下，努力将政治引领作用、法治保障作用、德治教化作用、自治基础作用与智治支撑作用进行有机融合，立体化推进社会矛盾解决，全方位提升市域社会治理效能。

自治是社会基层运行的基本方式和依托，是社会主义民主的基本内容。这就要求我们必须注重探索和创新基层群众自治的多种实现途径，推进完善广大群众参与基层社会治理的制度化渠道，强力推动社会治理重心与服务重心下移，有效发挥群团组织、社会组织的应有作用，积极发挥行业协会、商会的自律功能，努力实现政府治理与社会调节和居民自治间的良性互动。法治是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标志和依托，也是社会治理的最优模式。习近平总书记曾经指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”因此，在加强和创新市域社会治理实践中，必须提高依法执政能力，引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纷争的良好习惯，养成运用法治思维进行社会治理，以及运用法治方式破解社会治理难题的习惯。与此同时，要重视发挥基层自治章程、村规民约、居民公约等“软法之治”的积极作用。道德是社会关系的基石，是人际和谐的基础。德治在社会治理中具有引领、预防和调节作用，若德治缺失，必然会导致治理成本大幅提高。在市域社会治理实践中必须积极培育和践行社会主义核心价值观，深化文明城市和文明乡村建设，注重发挥我国优秀传统文化及家教家风在基层社会治理中的积极作用，不断提升干部群众的思想道德水平和自身素养。科技是提高市域社会治理效能的重要推动力，是赋能市域社会治理现代化的主引擎，我国国家治理体系和治理能力现代化离不开网络信息技术的强力支撑。为此，我们一方面要把握和利用好信息技术带来的新机遇，以“智慧城市”“城市大脑”等建设为抓手，推动“互联网+社会服务”发展，把大数据、人工智能等现代科技与社会治理深度融合起来，以此提高社会治理和社会服务的有效性、精准性、可及性。另一方面，重视和加强对网络社会的治理，已越来越成为我国社会治理十分重要的基本构面。要关注分析网络社会呈现的新样态、新特点以及给我们带来的新挑战，努力构建起互联网治理的基本原理、基础架构和有效模式。

总之，要利用好社会治理各要素，真正打造出智能化、立体化、深层次的市域社会治理新模式。