检察机关适用认罪认罚从宽制度面临的挑战及应对

许凤学

(辽宁省宽甸满族自治县人民检察院，辽宁 丹东 118000)

2018年修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》(下文简称《刑事诉讼法》)正式将认罪认罚从宽确立为一项基本的法律制度。根据《刑事诉讼法》第15条的规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理”。检察机关适用认罪认罚从宽制度既是对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保障，也是维护司法公正的职责所在。在认罪认罚案件中，检察机关审查起诉的工作重心由定罪转移至量刑，并且量刑建议将对法院判决产生实质影响。由此，检察机关在认罪认罚案件中占据了主导地位，从而成为整个司法系统的中枢，刑事司法的重心发生了位移[1]。

一、检察机关适用认罪认罚从宽制度的理论基础

(一)合作性和恢复性司法理念

传统刑事诉讼程序建立在控辩双方完全对抗的基础之上。但随着刑事案件数量急剧增长，在轻罪、过失犯罪案件占绝大多数的情况下，案件积压和诉讼拖延成为影响司法工作良性运转的首要难题。追求绝对公正的对抗性司法程序已无法满足司法实践的现实需要，一种旨在提高司法效率、节约司法资源的控辩合作的司法模式逐渐从司法实践中衍生出来。传统刑事司法建立在报复性司法理念基础之上。报复性司法理念认为犯罪是违反国家刑法规定的行为，是对公共规则或法道德秩序的侵犯。随着20世纪被害人权利保护运动、犯罪处理非国家化思潮的兴起，司法领域对现行刑罚措施未能有效阻止犯罪率的反思高涨。由此，一种通过加害人、被害人、社区等多方主体对话机制来治愈和修复传统社会创伤的恢复性司法理念应运而生[2]。合作性、恢复性司法模式有利于使被追诉人得到宽缓处罚，摆脱诉累；使被害人及时得到精神抚慰和经济补偿；使司法机关提升司法效益、规避职业风险，这种“利益共享”是推动合作性、恢复性司法的主要动力[3]。

检察机关承担着与被追诉人进行诉讼合作、修复社会关系的职责。在司法实践中，合作性、恢复性司法理念为我国检察机关适用认罪认罚从宽制度提供了理念支撑。首先，检察机关是诉讼推进的“节拍器”。“检察官虽然不能直接决定刑事审判的结果，但其职权行为影响刑事诉讼活动的进程”[4]。检察官决定认罪认罚从宽制度启动的时机、量刑协商的内容，并根据法律规定、案件类型及难易程度等因素，就适用何种程序征求被追诉人的意见，以确定程序的结束时间和简化程度。控辩双方合意程度越高，程序越简化[5]。其次，检察机关是对被追诉人处理意见的“拟定人”。检察官就犯罪事实、罪名以及从轻、减轻或免除处罚等与被追诉人进行沟通、磋商，最终形成不起诉意见或对法官有约束力的量刑建议，以确定案件处理结果。最后，检察机关是各方面利益的“协调者”。在适用认罪认罚从宽制度的前提下，退赃退赔、损害赔偿、达成谅解等民事问题，预交罚金等审判执行问题需要在庭审前解决，检察官必须充分听取被害人及其诉讼代理人的意见，引导双方公平解决民事纠纷，以保证认罪认罚从宽制度适用的正当性和合理性。

(二)控制犯罪与保障人权的诉讼目标

我国《刑事诉讼法》第一章第2条中明确刑诉法的任务包括“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究”。司法机关负有查明案件真相的职责，但不能以“不择手段、不问是非以及不计代价的方法来发现真实”[6]，要维护被追诉者基本人权，包括认罪与不认罪的权利。刑事诉讼的目的往往决定了刑事诉讼的构造[7]。我国传统刑事诉讼以抑制犯罪为主要目的，诉讼构造具有强烈的职权主义色彩，法官具有强力的主导地位。1996年修正的《刑事诉讼法》对审判模式进行了重大改革,主要吸收了英美法系当事人主义的对抗性因素,并保留了职权主义的某些特征。审判过程中法官的中立地位得到强化,更加注重对法官被动性的维护；控辩平等有所增强，强化控辩双方的庭审对抗；当事人的诉讼地位得以提高，有利于充分参与诉讼，加强程序控制。这些改革成为了认罪认罚从宽制度运行的土壤。一方面，控辩双方主导诉讼程序。司法实践中，侦查程序是适用认罪认罚从宽制度的预备环节，侦查机关负有向犯罪嫌疑人提示和告知认罪认罚从宽制度的义务；审查起诉是适用认罪认罚从宽制度的实行环节，检察官是控辩协商的主体，主导认罪认罚从宽制度的进行；审判程序是适用认罪认罚从宽制度的审核环节，法官主要对认罪认罚的自愿性、真实性和合法性进行司法审查，以确认、调整或否定量刑建议以及认罪认罚从宽具结书的法律效力[8]。另一方面，控辩双方具有对诉讼程序的处分权。被追诉人可以放弃普通程序审理的权利，选择更加简化的速裁程序、简易程序审理。在速裁程序中，被告人更是放弃了法庭调查、法庭辩论的等公正审判权。适用认罪认罚从宽制度，降低了司法机关证明犯罪的难度，有利于实现及时、准确查明案件事实的诉讼目标；同时允许被追诉人放弃部分权利以换取从轻、从快处罚等权益，充分尊重了被追诉人的诉讼主体地位，有利于实现保障人权的诉讼目标。

(三)检察官客观义务

2019年10月1日起实施的《中华人民共和国检察官法》第5条规定：检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。检察官办理刑事案件，应当严格坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。该法律明确了我国检察官的两项义务：一是法定性义务，即履行职责以“法律”为依据，而非“行政命令”；二是客观性义务，即履行职责以维护公正、保障人权为宗旨，而非单纯以成功追诉犯罪为终极目标。检察官客观义务为检察机关适用认罪认罚从宽制度提供了理论支撑。一方面，客观义务要求检察官全面收集证据，既包括有罪证据，也包括无罪证据；既包括罪重证据，也包括罪轻证据。只有全面的证据信息才能保障指控罪名以及量刑建议的准确性和合理性。另一方面，客观义务要求检察官对被追诉人给予必要的诉讼关照，协助其充分行使诉讼权利[9]。一是充分、全面告知被追诉人认罪认罚从宽制度的内容和认罪认罚可能导致的法律后果；二是协助被追诉人寻求法律救济，包括联系值班律师；三是向被追诉人及其辩护人公开证据情况，保障同意适用认罪认罚从宽制度的明智性。

(四)法律监督机关和司法机关的职能定位

我国检察机关是法律监督机关，兼具诉讼职能和监督职能。检察机关在履行审查逮捕职能、公诉职能的同时，还要对侦查活动、审判活动的合法性进行监督，已经超越了单纯追诉人的角色定位，具有明显的“法律守护人”的特征。我国检察机关也是司法机关，依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。在行使审查逮捕权、不起诉决定权时，具有中立性、裁断性和终局性特征；特别在适用酌定不起诉时，具有与免刑、无罪判决相似的法律效力[10]，体现出“准司法官”的诉讼地位。法律监督机关及司法机关的职能定位是检察机关适用认罪认罚从宽制度的制度基础。一方面，其赋予了检察官自由裁量权。源于起诉便宜主义的检察官自由裁量权，在实现案件分流、节约司法资源的目标上，与认罪认罚从宽制度是一致的。认罪认罚从宽制度更能激发酌定不起诉权的行使，扩大微罪、轻罪不起诉案件的范围和数量。同时，在认罪认罚从宽制度下，检察官自由裁量权被赋予了新的内涵，检察官具有了量刑裁量权，量刑的起点和幅度由检察官裁量，量刑建议从单纯的程序性权利向实体性权利转变[11]。另一方面，赋予了控辩协商以司法公信力。认罪认罚案件的量刑建议与一般量刑建议不同，是控辩协商的结果，是检察机关给予被追诉人从轻处理的承诺。除法定情形外，法院应当采纳。因而，认罪认罚从宽具有一定的司法公信力和约束力[12]。

二、检察机关适用认罪认罚从宽制度面临的挑战

(一)追诉性思维与协商性思维的冲突

传统刑事司法以发现真相为基本目标，并追求程序正当，以精密化、复杂化的程序流程保障诉讼目标的实现；协商性司法以提高诉讼效率为基本目标，以合作化、简约化的程序流程保障诉讼目标的实现。二者的历史背景、价值理念、运行方式均具有显著的差异且相互冲突。我国刑事诉讼具有强职权主义色彩，侦诉审具有共同追求实体真实的价值取向。检察机关代表国家追诉犯罪、承接侦查、启动审判，追诉思维占主导地位。认罪认罚从宽制度的确立，引入了检察官与被追诉人以及被害人对话、沟通机制，被追诉人可以就量刑种类、幅度以及执行方式发表意见，最终双方达成量刑合意和程序适用合意。这与传统追诉思维具有显著区别，具体表现在以下三个方面。一是平等性思维。强调被追诉人诉讼主体地位，双方平等对话。检察官由居高临下的裁断者，转变为平等地位的协商者。二是交涉性思维。被追诉人不再被动等待检察官处置，而是可以对量刑过程施加积极影响。双方通过“讨价还价”的方式形成处理意见。三是互惠性思维。被追诉人期待从轻处罚，检察官期待提高办案效率，被害人期待得到及时的经济补偿，以上三方“期待性利益”是推进认罪认罚从宽程序的主要动力。司法实践中，协商性思维势必对传统追溯性思维带来巨大冲击，检察官亟需积极转变办案思维，提高控辩协商能力。

(二)控辩审三方诉讼地位失衡

从控审关系来看，“控审分离”是现代各国刑事诉讼法的普遍原则。检察机关的公诉权实际上是一种请求权，包括求罪权和求刑权，起到制约审判启动和限制审判范围的功能[13]。公诉权与审判权的分立，有利于防止同一机关在打击犯罪活动中既当“运动员”又当“裁判员”的封建纠问式诉讼形式的弊端。量刑结论也是在庭审中控辩审三方构造下形成的。但认罪认罚案件的量刑建议是在控辩两方构造下形成的，定罪和量刑争议通过控辩协商的方式在审查起诉阶段全部解决。由于法律规定法院一般应当采纳检察机关的量刑建议，因此，形成了以诉讼合意机制替代司法裁断机制的诉讼模式。从控辩关系来看，值班律师和辩护律师对认罪认罚从宽制度的参与热情并不高，大多持观望态度。《刑事诉讼法》第36条规定：法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师；犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。但在司法实践中，多数值班律师的作用仅仅停留在见证签署具结书上，能够提出程序选择建议、申请变更强制措施的值班律师少之又少，更不用说被赋予阅卷权和辩护权了。值班律师待遇低、职责定位模糊、水平参差不齐，法律规定不健全等因素是造成上述现象的主要原因。对于辩护律师而言，在认罪认罚案件中，需要放弃传统刑事诉讼中的对抗，转为合作[14]；辩护的时机从庭审前置到庭前，辩护的方式由抗辩转为协商，辩护的重心从定罪转向量刑。面临身份的转换，诉讼各方都需要进行角色的磨合。认罪认罚案件中，被追诉人认罪并同意检察官的量刑建议，无罪辩护、非法证据排除规则失去了生存的空间，几乎无胜诉的可能；律师发挥空间不大，参与动力不足。在这种模式下，存在着检察官由“公诉人”升级为“准裁判者”，法官由“裁判者”退化成“审核者”，被追诉人沦为“自证其罪的证人”，律师从“辩护人”降格为“咨询者”甚至“见证者”的倾向和可能。检察官的诉讼地位得到强化，但法官、辩护人诉讼地位则相对被弱化，控审分离的价值和功能被动摇，控辩审三方诉讼角色开始模糊，面临着程序正当性被质疑的危机。

(三)刑罚预防功能缺失，刑罚不均衡

根据我国刑法理论通说，报应和预防是刑罚正当化的根据。认罪认罚是被追诉人对其犯罪行为的事后态度，反映了人身危险性的大小，属于预防刑情节而非责任刑情节[15]。只有行为人真诚悔罪，才能降低人身危险性，预防功能得以实现。认罪认罚情节不同于自首、坦白情节，重点在于“认罚”。认罚需要结合其退赃退赔、赔偿损失、预缴罚金等情节综合衡量，要求被追诉人认可量刑建议、签署具结书，对刑种、刑期及执行方式无异议。这就需要以悔罪态度和悔罪表现作为适用认罪认罚从宽制度的前提条件[16]。但在具体操作中，部分检察官为片面追求效率，单纯以量刑折扣诱导被追诉人同意适用认罪认罚从宽制度，解释和说明义务履行不足，导致被追诉人选择认罪认罚是利益权衡的结果，动机是为了减轻处罚，而非真诚悔罪；在法庭审理阶段，速裁程序更是简化了法庭调查、法庭辩论环节，法庭教育功能无处彰显，刑罚的预防功能难以实现。

庭审定罪可能以及量刑结果的预期，很大程度上决定了协商的结果。定罪、量刑证据越充分，量刑指南越明确，协商越容易达成[17]。实践中，检察官一般参照省高级人民法院《关于常见犯罪的指导意见》实施细则的规定，研究同级法院判决书，向法官学习量刑思路和量刑经验后，能够基本掌握常见罪名的量刑起点、各量刑情节的调节幅度(1)以L省D市K县法院近三年审理的非法占用农用地案为例，起刑点为1年，每增加10亩，增加刑期1个月；罚金每10亩为1万元，一般不判处缓刑。其他常见量刑情节包括：电话传唤到案认定的自首减少基准刑20%(未发现犯罪事实的主动投案为30%)，坦白减少10%，预缴罚金减少10%-20%(本罪罚金数额较大，一般适用20%)，前科增加10%等。检察环节认罪认罚的，在自首、坦白幅度上调10%-20%。。在办理认罪认罚案件时，检察官会明确告知法院判处的刑期和适用认罪认罚从宽制度判处的刑期供对方抉择，如果被追诉人同意就适用该制度，不同意就不适用。被追诉人往往在检察官拟定刑期和适用程序的具结书上签字。私下协商取代了当庭辩论，这种非诉讼化的量刑形成机制固然有利于提升效率，但缺乏公开性、中立性，容易导致标准不一，造成“同案不同罚”的情况，甚至滋生腐败，制造冤假错案。

(四)程序效率价值虚化

为有效贯彻“宽严相济”的刑事政策，缓解“案多人少”的司法矛盾，我国刑事诉讼经历了从“认罪从宽”向“认罪认罚从宽”的进化过程，审理程序从简易程序拓展到速裁程序。建立简易程序和速裁程序的目的是通过压缩庭审时间提高诉讼效率，但局部效率的提升，并不能改变侦诉审整体诉讼进程拖沓的现实情况。在认罪认罚案件中，审查起诉工作不再仅仅关注是否构成犯罪的问题，还要围绕量刑问题与被追诉人开展协商，并履行告知义务和解释工作；制作适用认罪认罚从宽制度有关法律文书；联系值班律师，安排签署具结书等。审查起诉环节的审批程序也相应增加，原本可以在短时间内起诉到法院的案件，因为协商不力、手续繁多而积压在审查起诉环节。基于职权主义诉讼传统和实质真实的诉讼原则，案件事实清楚、证据确实充分的证明标准并没有改变；同时，为避免冤假错案和错案倒查责任，检察官仍需对案件事实认定投入大量时间和精力。在更短审查期限(速裁程序十日或十五日)或相同时限内，检察官需要承担更多诉讼任务，致使检察官适用认罪认罚从宽制度的内生动力不足，一些地区只能以“行政命令”的方式要求认罪认罚案件必须达到一定的比例来推动认罪认罚从宽制度的进行。

三、检察机关适用认罪认罚从宽制度的科学路径

(一)明确差异化程序价值导向

英美法系协商型司法与大陆法系的协商型司法均以追求效率为主要价值取向。基于当事人主义和职权主义诉讼模式的差异，二者协商的实现形式各有不同。在英美法系协商型司法中，检察官具有广泛的自由裁量权，罪名、罪数以及量刑皆可协商，几乎不受案件类型的限制。在美国，辩诉交易适用率较高，是解决刑事案件的主要手段。大陆法系协商型司法受实质真实、职权调查等原则的限制，大多局限于罪行较轻的案件，适用率并不高；司法机关主导协商程序，检察官自由裁量权受到更严格的限制。与之相比，由认罪认罚从宽制度承载的中国式协商型司法，在诞生之初，同样是以“提高诉讼效率、节约司法资源”为主要动因的。随着认罪认罚从宽制度相关理论研究和实践探索的深入，其价值取向逐渐由一元化的“效率目标”向“惩治犯罪、保障人权、提高效率、完善社会管理”的多元化价值取向发展。按照立法者的目标，认罪认罚从宽应当是解决案件的主要手段，这是因为我国《刑事诉讼法》第15条将认罪认罚从宽确立为一项基本原则，原则上只要犯罪嫌疑人、被告人愿意认罪认罚的案件，均可以适用该制度，并且不受案件类型、审理程序的限制。同时，我国的认罪认罚从宽制度也不是一种诉讼程序，而是集实体和程序于一体的一项法律制度[18]，既包括实体从宽，也包括程序从简。

基于这些原因，认罪认罚从宽制度应根据案件的复杂、难易程度及审理程序的不同而树立差异化的价值取向。在重罪案件、普通程序审理的案件中，厘清案件事实、准确定性是主要诉讼任务，认罪认罚从宽的作用在于激励被追诉人认罪以便于查明案件事实，防范冤假错案，实体价值、公正价值占主要地位；轻微案件、速裁程序审理案件中，案件事实、法律适用已无争议，认罪认罚从宽有助于控辩双方及早在庭前就定罪量刑达成一致，以推动程序快速运转，程序价值、效率价值占主要地位；轻罪案件、简易程序审理的案件介于二者之间，应当兼顾公正价值与效率价值。差异化的认罪认罚从宽制度价值取向能够契合以审判为中心刑事诉讼制度改革所追求的“繁者更繁”“简者更简”的诉讼目标，推动二者互通互融，良性协同发展。差异化的价值取向为量刑协商制度设计提供理念遵循，重罪、普通程序审理的认罪认罚案件，应当推动量刑协商机制公开、透明，以防范检察官以较大量刑折扣迫使被告人虚假认罪，导致冤假错案，滋生司法腐败；轻罪、速裁程序审理的认罪认罚案件，应当通过简化内部审批环节、整合审前程序，削减司法成本，提升诉讼效率。

(二)构建协商性工作机制

程序公开、程序参与是刑事诉讼的基本原则。程序公开有两层含义，一是规定刑事程序的法律规范应当是公开的，二是法律实施活动应当公是开的，而不是“暗箱操作”。各国法律不仅对程序公开予以原则性规定，具体还规定了公开的步骤、方式、方法及公开所履行的法律手续，并规定了各种保障及救济措施。程序公开有利于保障当事人的合法权益，防止司法腐败和权力滥用。程序参与原则是指程序所涉及的利益相关人能够参加诉讼，对自己的人身、财产等相关权利事项，有知悉权和发表意见权。程序参与原则有利于维持控辩平衡，增强司法权威，维护诉讼公正[19]。

以往量刑建议是由检察官单方面提出，法院审核是否采纳，呈现为“检法合意”，而认罪认罚案件的量刑建议是控辩协商，法院一般均能采纳，实际上是“检辩合意”。为防范控辩双方私下协商可能诱发的司法腐败风险以及损害被追诉人合法权益，认罪认罚量刑协商活动应当按照程序公开、程序参与原则进行制度设计。一是探索协商公开机制。协商要有正式的程式，协商的过程、内容必须录音(包括事前的电话沟通)或录像并记录在案。在重罪、普通程序审理的案件中，可以仿照澳大利亚的指控协商制度，将协商过程的每一个环节以及每一个有关协议的决定告知检察官及被害人，并听取他们的意见[20]，确保案件当事人及社会公众能够全面、透彻地了解协商的全部过程和结果。二是探索证据开示制度。在控辩协商过程中，检察官应将定罪、量刑有关证据向被追诉人及其辩护人、值班律师披露，在辩方充分、全面了解证据情况后，双方才能进行实质性的量刑意见交换活动，目的是为了缓解控辩地位失衡状态下信息不对等的问题。三是探索量刑说理制度。检察官应将认定的量刑情节、量刑幅度及计算方法向被追诉人及被害人说明，并载明于量刑建议书。要求说理是论证性的而不是结论性的，即认定的量刑情节、选择幅度、采纳辩方主张与否的事实、法律及政策等依据等要说清楚，而不仅仅是一句“建议判处……(刑种、刑期、执行方式)”的表述方式。同时，该量刑建议应当与起诉书一样送达给被追诉人，而不再仅以内卷方式移送给法院。

(三)增强侦捕诉协同性

从整个诉讼过程来看，我国诉讼效率低下的主要原因在于审前程序的复杂性。我国检警关系采取分立的模式，各自具有独立作出诉讼决定的权力。在侦查、审查逮捕、审查起诉环节，办案人需重复查阅案卷，办案机关内部也有冗长的审批过程[21]。因而通过整合审前程序来压缩审前时间、简化审批流程是提高效率的关键所在。司法实践中，一般有两种方法：一是通过“刑拘直诉”的方式实现诉讼跳跃，削减诉讼环节；二是通过设立专门办案组或部门，专司速裁程序，并与公安机关、法院对应部门衔接，加快案件流转[22]。

近年来检察系统自上而下的内设机构改革为认罪认罚从宽制度配套机构设置提供了契机。从横向上看，捕诉一体实现了检察机关侦查监督部门和公诉部门的资源整合，在追求诉讼效率的目标上，与认罪认罚从宽制度是一致的，有利于避免案件重复审查，压缩诉讼阶段。从纵向上看，员额检察官改革赋予检察官更多权限，减少审批层级，促进了流程简化。在此基础上，应当进一步整合检察机关刑事监督职能和刑事诉讼职能，具体可以从以下方面着手。一是赋予检察引导侦查机制新的内涵。以往检察引导侦查工作机制目的是形成侦检合力，及时查明案件事实，准确适用法律，解决的是定罪问题。认罪认罚从宽制度下，检察引导侦查内容应当拓展至引导侦查机关做好认罪认罚告知、解释和准备工作，引导侦查机关全面提取量刑证据，进行社会调查，形成常态化、规范化的引导机制，不再局限于重大疑难复杂案件。二是审查逮捕、羁押必要性审查、审查起诉工作一体化。依据《刑事诉讼法》第81条：……批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。同时检察机关对于捕或不捕后的工作仍然要以补充侦查的方式引导、跟踪公安机关提取定罪、量刑证据，将以往在审查起诉阶段的退回补充侦查工作前置于审查逮捕之后。对于符合变更强制措施条件的应及时变更措施以配合认罪认罚工作的开展，发挥认罪认罚情节对“捕、押、诉”工作一体化的“穿针引线”功能。三是发挥侦查活动监督的“纠偏”“纠错”功能，防止违法证据“带病”进入认罪认罚“快车道”。重点审查被追诉人口供的合法性，及早将非法证据排除，充分利用纠正违法职权，规范和引导侦查取证行为，保障认罪认罚从宽制度事实、证据基础的稳定性。四是发挥检察机关参与社会治理职能，积极引导被追诉人退赔、赔偿、达成和解，并在引导和解以及进行量刑协商过程中，注重加强法制宣传和法治教育。综合来看，检察机关在适用认罪认罚从宽制度中，应统一、同步行使各项职权，形成诉讼和监督合力，在追求效率的同时，重视公正价值、教育功能的实现，最终形成“捕、诉、监、防”一体化的办案模式和工作机制。