审查起诉阶段检察机关自行补充侦查制度的完善路径

吕 川，赵维刚，欧阳辰虹

(1.四川大学，四川 成都610000；2.成都市蒲江县人民检察院，四川 成都611630)

近年来，我国推进了多项重要的司法制度改革，如“审判为中心的诉讼制度改革”“认罪认罚从宽制度改革”等。这些制度的实施必然是以证据材料充实为基础的。可以说，侦查取证工作能否有效进行，关系到司法制度改革的目的能否顺利实现。补充侦查作为侦查取证的重要部分，亦成为改革的关键内容。2016年7月两高三部联合印发的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第7条中，即提出了完善退回补查与自行补查标准，优化补充侦查制度；2020年4月，最高人民检察院、公安部印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(以下简称《补充侦查指导意见》),进一步对补充侦查进行引导和规范。因此，作为侦查的重要部分，检察机关自行补充侦查的理论与制度完善对于司法改革的稳步推进亦有重要作用,是推进司法改革的重点环节。但囿于技术装备、人员配备等原因，实践中检察机关自行补充侦查的效果并不理想，案件需要补充侦查时往往依赖于退回补充侦查，自行补充侦查制度未充分运用，对于降低“案-件比”等方面的优势作用亦未得到充分体现。

一、完善检察机关自行补充侦查制度的意义

检察机关自行补充侦查意味着案件不需要退回侦查机关，充分、有效地开展自行补充侦查能够大量减少程序上的重复和拖沓，大幅缩减审查起诉阶段的时间。同时，补充侦查的侦查权属性对于检察机关职能完善亦有重要作用，具体表现如下。

(一)完善自行补充侦查有利于降低“案-件”比

2019年4月9日，最高人民检察院张军检察长在最高人民检察院举办的2019年最高检领导干部业务讲座上授课时，首次提出建立以“案-件比”系数为导向的检察机关业务评价体系(1)参见《基层检察机关“案-件比”居高的原因分析及破解之策》，载正义网，http://www.jcrb.com/xueshupd/yw/202003/t20200324_2135121.html.最后访问时间：2021年9月18日。；2020年4月26日，最高人民检察院发布《检察机关案件质量主要评价指标》，标志着以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立(2)参见《最高检发布〈检察机关案件质量主要评价指标〉并答记者问》，载中国长安网，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2020-04/26/content_12343480.shtml.最后访问时间：2021年9月18日。。“案-件比”中的“案”是指具体的犯罪事实，“件”是指检察机关对“案”进行各种审查处理的活动。一“案”可以在案件管理系统中反复处理多次，即一“案”可对应多“件”。具体来讲，如果退侦、退查等程序倒流次数增加，那么检察机关再次收案次数就增加，此时“案-件比”系数上升，说明检察机关办案程序不够流畅，办案质效不高；反之，检察机关通过运用提前介入、自行补充侦查等手段提升侦查取证质量,那么同一犯罪行为处理程序反复的可能性将极大降低，即“案-件比”下降、司法办案质效提升。因此，完善与运用自行补充侦查对降低“案-件比”具有重要作用，能有效减少因同一犯罪行为在不同阶段的程序反复给涉案当事人带来的“讼累”，提高司法活动的质效，节约诉讼资源。

(二)完善自行补充侦查促使检察权更趋合理

检察机关充分运用自行补充侦查权，不仅对于降低“案-件比”具有重要作用，同时对于检察机关自身权力体系完善也有着至关重要的作用。其主要原因在于随着监察委员会的成立，以往检察机关职务犯罪侦查权也随之转移。最新修订的《刑事诉讼法》中仅保留了检察机关对14种犯罪的立案侦查权，该部分案件类型少、涉及面较窄，因此，认为检察机关不具备侦查权这种观点普遍蔓延。“职务犯罪侦查权的剥离无异于撩动了其最敏感的神经，并在很大程度上滋生出普遍性的失落情绪”[1]。应当指出，在此情况下自行补充侦查同样是检察机关侦查权的重要组成部分。樊崇义教授认为：“关于补充侦查的规定，也是法律赋予人民检察院的一种侦查权”[2]。进一步来看，权力本身是通过职能的运行所体现出来的。正是因为实践中检察机关自行补充侦查职能的运用不够，才会导致人们对检察机关这一职权所知甚少，进而认为检察机关不具有侦查权。因此，自行补充侦查职能的科学化构建与规范化运用对于检察机关侦查权的完善具有重要意义。

二、检察机关自行补充侦查存在的问题

审查起诉阶段检察机关补充侦查制度具有诸多不容忽视的重要作用，但实践中补充侦查制度的运行状况却令人堪忧，诸多问题阻碍了该制度的充分运行和职能作用的有效发挥。当前，检察机关自行补充侦查在实践中主要表现出自行补充侦查案件数量少、措施不够、质量不高等问题。

(一)审查起诉阶段检察机关自行补充侦查运用少

以S省Q地区检察院为例，2016年、2017年、2018年一审公诉案件分别为1709件、1591件、1962件，其中经过一次退回补充侦查的案件分别有306件、327件、372件，但检察机关自行补充侦查的案件3年均为0件[3]。由此可见，实践中检察机关对于事实不清、证据不足等需要补充侦查的案件，仍然是以退回原侦查机关补充侦查为主，开展自行补充侦查的情况极少，甚至有的检察机关数年都没有进行过自行补充侦查活动，以至于检察机关自行补充侦查仅仅是存在于纸面上的制度，未发挥其应有的作用。

(二)补充侦查中侦查措施有限，侦查手段较为单一

从具体补充侦查过程来看，检察机关补充侦查方式较为简单，导致补充侦查运作质效不高，补充侦查的效果不够理想。以福州市某检察院为例，2017年对16起公诉案件开展自行补充侦查工作时，主要补充侦查方式为讯问犯罪嫌疑人、询问证人(被害人、侦查人员)、核实鉴定意见、调取物证书证、开展侦查实验等，调取言词证据所占比例高达38.5%，补充侦查手段过于单一，缺乏高科技手段，侦查紧急措施和技侦手段的调用存在障碍[4]。侦查手段和措施是侦查中最为基本的要素，检察官所使用的手段和措施单一有限无疑会降低补充侦查的质量和效率。自行补充侦查结果不理想反过来又会影响检察官自行补充侦查的积极性，导致自行补充侦查适用率进一步降低。

(三)审查起诉阶段自行补充侦查与退回补充侦查的划分标准模糊

《刑事诉讼法》第175条规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”。可见《刑事诉讼法》条文对于补充侦查方式是采用自行补充侦查还是退回补充侦查并未做明确区分。另一方面，《补充侦查指导意见》第11条(3)《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第11条规定：“人民检察院在审查起诉过程中，具有下列情形之一，自行补充侦查更为适宜的，可以依法自行开展侦查工作：(一)影响定罪量刑的关键证据存在灭失风险，需要及时收集和固定证据，人民检察院有条件自行侦查的；(二)经退回补充侦查未达到要求，自行侦查具有可行性的；(三)有证据证明或者有迹象表明侦查人员可能存在利用侦查活动插手民事、经济纠纷、实施报复陷害等违法行为和刑讯逼供、非法取证等违法行为，不宜退回补充侦查的；(四)其他需要自行侦查的。人民检察院开展自行侦查工作应依法规范开展”。的规定虽然对自行补充侦查还是退回补充侦查作了一定的区分，但由于其条文对于检察机关自行补充侦查的情形表述为“可以”，而非“应当”，因此第11条更多的是指导意义，其规范作用仍然较为有限。这就造成自行补充侦查的启动条件仍然较为模糊，检察官可以自行抉择是自行补充侦查还是退回补充侦查。这使得一些办案人员对案件需要补充侦查的情形不加甄别区分，直接全部退回补充侦查。由此可见，当前自行补充侦查制度设计中，自查还是退查的标准模糊同样是导致检察机关自行补充侦查适用率低的重要原因。

三、域外检察机关补充侦查的主要特征

域外法治国家刑事诉讼中并没有专门针对补充侦查环节的规定，但侦查机关将案件移送给检察机关后，检察机关对案件再次进行侦查的情况较为普遍，这在本质上同样属于补充侦查，与我国的补充侦查制度类似。其中，德国和日本检察机关的补充侦查制度设计对于证据完善和案件质量提升有重要作用，对我国补充侦查制度的完善具有启发和借鉴作用，总体来看，主要可以归结为以下特征和趋势。

(一)检警衔接密切，补充侦查质效高

域外法治制度设计中，侦查以及审查起诉并非独立的阶段和程序，侦查系公诉之准备，检察官的侦查与司法警察的侦查没有本质上的分别。同时，检察机关直接指挥侦查机关进行补充侦查情况较为普遍。以日本检察官为例，刑事诉讼法的基本模式是，警察侦查结束后，将案件移送给检察官，并进行检察侦查[5]。另一方面，第一线的侦查机关仍然是警察，在大部分的案件中，检察官的任务是对警察移送的案件亲自讯问嫌疑人、关系人，而就证据不足之处则指挥警察作补充侦查[6]。由此可见，日本检察机关同样需要对案件进行补充侦查，其方式可以是自行补充侦查，也可以直接指挥侦查机关进行补充侦查。此种制度设计减少了退回补充侦查的程序性环节，有效节省了案件处理时间。同时，检察机关直接指挥补充侦查，体现了检察官对补充侦查的引导作用，检警关系更加紧密，有利于提升补充侦查的质量。

(二)案件难度越大，介入越多

德国刑事诉讼法要求警察侦查完毕后及时将案件移送至检察机关。如果检察官认为案件证据不充分，可以直接指导警察进行补充侦查，并不需要将案件退回。实践中，大部分案件的侦查仍然是由警察具体执行，但《德国刑事诉讼法》第163条规定：“侦查一旦开展，就必须立即通知检察官并移交侦查记录”[7]。而后，检察官根据具体案件情况，选择是否介入案件的侦查之中。检察机关介入的方式有多种，既可以对案件的侦查方向进行指挥，也可以让检察官参与到具体的案件侦查中，但总的来看，“检察官对案件的参与度与刑事案件的严重复杂程度呈正比”[8]。也就是说，德国检察官并非针对所有的案件都进行侦查或补充侦查，而是将重心放在有影响力的重大案件、疑难案件上，以指挥警察侦查或协同办案的方式介入案件，进而提升侦查取证的质量。

(三)检察事务官在补充侦查中发挥重要作用

域外检察机关能够承担起侦查主体的角色，在侦查中发挥重要作用，与检察机关内部的人员结构配备是密不可分的。具体来看，参与侦查的不仅仅是法律功底深厚的检察官，同时还配备以金融、计算机等专业技术见长的检察事务官为辅助，形成多“检种”协同下的强大侦查合力。比如在日本，检察人员分为检察官、检察事务官和检察技术官三类[9]。检察事务官的职责权限，具有与检察官相同的可以处理侦查、提起和支持公诉等事务的权限[10]，实际上发挥着“司法警察官”和“检察官助理”的双重角色。仅从职务属性来看，域外的检察事务官类似于我国的检察官助理，其主要工作职责都是辅助检察官办案，但与我国检察官助理又存在较大区别。域外检察事务官与我国检察官助理的主要区别在于专业背景不同。域外检察事务官主要是从具有金融、计算机等专业知识的人员中选拔而来，能够在侦查等事务中为检察官提供专业技术支撑；我国的检察官助理基本都来源于法律类专业，其他专业知识相对缺乏，难以在侦查等程序中为检察官提供有力的技术协助。

四、检察机关自行补充侦查制度完善

检察机关自行补充侦查的完善首先应当明确自行补充侦查的范围，进而引导和促使检察机关自觉适用自行补充侦查，解决检察机关自行补充侦查适用率低的问题。在此基础上，通过借鉴域外补充侦查相关制度设计，以“检警协作”开展侦查、配备专业辅助人员等方式，提升检察机关侦查能力，进而提升自行补充侦查的质量和效率。

(一)检察机关自行补充侦查的范围划分

笔者认为，检察机关自行补充侦查的范围应当从证据和罪名两个方面进行完善。证据方面，如果存在《补充侦查指导意见》第11条所列举的情形，那么检察机关便应当进行补充侦查，而不是“可以”自行补充侦查，不再以退回补充侦查的方式进行补查。另一方面，从罪名来看，根据刑事案件的属性，大致可分为自然犯与法定犯两种类型。其中侦破查处自然犯系公安机关的传统业务，公安机关在长期打击犯罪过程中积累了丰富的经验，如故意杀人、故意伤害等案件的侦查工作公安机关具有传统优势。而对于法定犯，如侵犯知识产权犯罪，由于涉及刑法条文的解释和适用，专业性较强，作为司法机关的检察机关显然拥有知识层面上的优势。同时，因可能涉及商业秘密等案件的保密要求较高，退回补充侦查增加了企业重要数据、资料、技术秘密扩散、泄露的风险，故接触案件的人员应当越少越好。在此情况下，案件由检察官自行进行补充侦查就更为合适。因此，从罪名角度来看，法定犯应当作为检察机关自行补充侦查的重点内容。

(二)检察官自行补充侦查应加强与内部技术部门协作

检察机关内部大都设置有检察技术部门，配备有财会、法医等专业技术人员。但实践中，检察机关内部对此类人员的定位多为辅助性的“证据审查”角色，即在审查起诉过程中帮助检察官对伤情鉴定、财务报告等证据材料进行审查并提出专业性意见。如在罗某故意伤害一案中，邹某被罗某刺伤，经初次鉴定,邹某的伤情为轻伤。在审查起诉过程中,检察官会同技术人员对邹某的伤害鉴定报告进行技术性证据审查。法医在审查邹某病历时发现其伤情较为严重，按照《人体损伤程度鉴定标准》应评定为重伤,故应当重新鉴定。后经重新鉴定,邹某伤情最终被认定为重伤(4)参见《受害者“轻伤”重鉴定为“重伤” 获赔8千变23万》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/100033913_121315.最后访问时间：2021年2月21日。。可见，检察机关技术部门确有专业所长，能够以专业水准进行客观公正的评判，从而及时高效地发现和纠正侦查机关收集证据中存在的错误。但当前直接将技术力量运用到补充侦查的情况还较为少见，技术人员参与侦查的作用尚未充分发挥。根据《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑诉规则》)第196条规定：检察人员对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体应当进行勘验或者检查；必要时，可以指派检察技术人员或者聘请其他具有专门知识的人，在检察人员的主持下进行勘验、检查。据此，多“检种”共同办案模式具有明确的法理依据，检察官补充侦查过程中遇到专业性问题应当与技术部门共同进行侦查取证，充分发挥技术部门专业优势，弥补当前调查取证的侦查人员类别单一、专业性不足的问题。同时，检察机关在检察官助理招录、培养过程中也应当以专业技术为导向，打造一支具有金融、计算机等专业知识背景的检察官辅助队伍，丰富检察机关内部人员结构，从而为检察官开展侦查等事务提供强有力的技术支撑。

(三)构建检察官引导下的检警共同侦查模式

实务中，重大复杂的案件可以由检察机关与侦查机关共同开展补充侦查，从而解决检察机关侦查措施缺乏、人手不足、侦查能力弱等问题，强化办案力量、形成侦查合力，进而提升补充侦查的质量与效率。另一方面，共同侦查模式可以解决退回补充侦查案件“补而不侦”、以工作说明方式敷衍了事等问题。实践中，因为公安机关并未确立案件专人负责机制，故补充侦查案件退回侦查机关以后，侦查人员发生变化的情况极为普遍，甚至在不同的侦查人员手中多次流转，导致开展补充侦查的人员对全案事实和材料的把握不充分，补充取证的效果不理想。由此可见，明确划分自行补充侦查还是退回补查导致案件的“割裂”问题突出：一方面，检察官会认为案件已退回补查，侦查就与自己无关了；另一方面，检察官没有全程参与补充侦查过程，难以对补充侦查进行充分监督和指导，最终导致补充侦查质量下降。因此，补充侦查制度应当着力构建检察官引导下的检警协同侦查的模式。

需要特别注意的是，对于技术性侦查、秘密侦查而言，这是法律对公安机关的特别授权，必须经过严格的审批手续后才能实施。因此，自行补充侦查中技术性侦查、秘密侦查措施不能由检察官单独实施。必要情形下，检察官应当协同公安机关共同补充侦查，或将涉及技术性侦查、秘密侦查的部分交由公安机关具体执行。

(四)检察机关补充侦查应注意避免与调查核实相混淆

《刑诉规则》赋予了补充侦查同侦查几乎同样多的取证措施，检察官在开展补充侦查时就应当充分、合理地运用这些侦查措施和手段。需要指出的是，侦查措施与调查措施不一样，实践中不能混淆侦查和调查。原因在于，审查起诉阶段检察官可使用的方式方法是多种多样的，但其中很大部分属于检察机关对案件材料的审查核实方式，而并非对案件的侦查。早在2014年，万毅教授便撰文指出：所谓证据“收集”，指的是取证，即如何取得证据；而所谓证据“调查”，指的则是查证和质证，即对收集来的证据之证据能力和证明力进行调查、核实[11]。因此，应当注意对侦查的解释理解。单纯对证据的核实过程属于审查起诉阶段应有的内容，是检察官对案件进行司法性质审查的过程，并非是对案件进行侦查。尽管实践中有些案例将此类行为冠以侦查之名，但在该过程中检察官只是强化了心证，并未实际收集直接指向待证明事实的任何证据，所以不属于调取收集证据的过程。因此，实践中应当避免把调查核实与收集证据混为一谈，侦查应当是对证据的收集过程，补充侦查中同样如此。