常德市鼎城区耕地抛荒现状、原因分析及对策建议

伍志明 刘丽平 罗功仪

（常德市鼎城区农业农村局 湖南常德415000）

常德市鼎城区位于湘西北、洞庭湖西滨、沅水和澧水下游，属于丘陵区向平湖区过渡区域。全区现有耕地面积78 022.0 hm2，其中水田面积66 124.3 hm2、旱地11 897.7 hm2，是一个以水稻、油菜、蔬菜等主要农产品生产为主的农业大区，是全国的产粮大县、产油大县、蔬菜生产重点县、生猪调出大县。

1 常德市鼎城区耕地抛荒治理情况及现状

粮食安全问题越来越受到世界的关注，我国也不例外，特别是近些年来，党中央和国务院高度重视粮食生产工作。耕地是粮食重要的不可再生的资源，保护耕地就是保护了粮食生产能力。近年来，鼎城区深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，大力推进高标准农田建设，切实加强耕地保护，坚决守住耕地红线，确保耕地不抛荒，大力提高耕地质量，夯实粮食生产基础、发挥粮食生产优势。

1.1 建设高标准农田，改善生产条件

从2009年以来，根据国务院《全国新增1 000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，鼎城区通过土地平整、机耕道路、小型农田水利建设及土壤改良，配套完善了农业基础设施，截止到2020年底，全区累计建成高标准农田39 360 hm2，占全区水田面积的59.5%。通过高标准农田建设，提高了粮食综合生产能力，为粮食等农作物稳定增长和种粮效益稳步提升奠定了坚实基础，为杜绝和减少耕地抛荒创造了有利条件。

1.2 实施“两区”划定，保护耕地资源

从2018年12月开始，鼎城区开展了粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（简称“两区”）划定工作。截止到2019年底，全区共划定水稻生产功能区面积56 445.7 hm2、油菜生产保护区面积36 587.5 hm2、棉花生产保护区面积7 862.6 hm2。同时，鼎城区通过将“两区”数量监测、质量监管等职能职责逐村明确到责任单位和责任人员，建立完善“两区”数量监管、质量监测机制，对“两区”耕地“非农化”“非粮化”现象进行严格监管，实现因地制宜、地尽其利。

1.3 培育种粮主体，调动种粮积极性

一是及时足额兑现各级的强农惠农富农政策，让种粮农民真正得到实惠。以2020年为例，鼎城区共为种粮主体发放耕地地力补贴、双季稻补贴、稻谷目标价格补贴、早稻集中育秧补贴、耕地轮作补贴、粮食适度规模经营补贴等种粮补贴16 925万元，全区耕地折合平均144.6元/亩。

二是整合项目资金向粮食产业发展倾斜。2020年，鼎城区整合国家现代农业产业园创建、财政专项扶贫资金、产粮大县和产油大县奖励资金等农业专项资金25 640万元，用于粮食生产基地建设、办点示范、科技推广等，改善农业生产环境，提升农业生产科技水平。

三是创新支持保护政策，鼓励各类主体发展粮食生产。2017年以来，鼎城区先后对集中连片发展高档优质稻生产、规模土地流转等给予奖补；对产业发展突出、示范带动明显、综合效益显著、社会评价满意的龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种粮大户等新型经营主体给予奖励和优先晋级，调动了各类经营主体的农业生产积极性，对减少和遏制耕地抛荒起到了积极作用。2020年，区财政共投入农业产业发展资金9 537万元。

通过政策支持、奖励扶持，鼎城区种粮主体不断发展壮大，截止到2020年底，全区有农民专业合作社840家，其中直接从事粮食种植的农民合作社有274家，有种粮面积2 hm2以上的大户6 739户、家庭农场1 017家。一大批新型经营主体，已成为全区粮食产业发展和现代农业建设的领头雁、主力军。

1.4 强化科技推广，提高粮食生产效益

2020年，鼎城区结合基层农技推广体系改革与建设、新型职业农民培育等项目实施，将主导品种与主推技术配套组装，创新合作共建、集中培训、办点示范、入户指导等科技成果引进转化和科技推广模式机制，落实藏粮于技战略，提升了粮食综合生产效益。2020年，全区水稻生产主导品种入户率达到90%，病虫专业化统防统治与绿色防控率达到70.0%，测土配方施肥普及率达到100%，秸秆还田与综合利用率达到90%，粮食生产耕种收综合机械化率在86.9%以上，全区水稻平均产量为6 251.6 kg/hm2，比2010年提高了542.0 kg/hm2，增加9.5%。

通过一系列措施，鼎城区耕地抛荒现象得到有效遏制。据鼎城区农业农村局调查统计，2019年，该区耕地抛荒面积266.70 hm2，占全区耕地面积的0.34%；2020年，全区耕地抛荒面积仅22.57 hm2，只占全区耕地面积的0.03%，其中受石煤矿废水污染不宜耕种面积2.22 hm2、因土地征收不宜耕种面积9.68 hm2、季节性抛荒面积10.67 hm2（如中药材生产等结构调整休耕耕地等）。通过遏制耕地抛荒，结合“压单扩双”和发展旱杂粮生产，2020年，全区粮食作物种植面积为104 722.4 hm2，比上一年增加2 873.1 hm2，增幅为2.82%；总产粮食650 524 t，比上一年增加20 098 t，增加3.19%，为确保国家粮食安全和农产品供应做出了一定贡献。

2 耕地抛荒的原因分析

耕地是不可再生的自然资源，是人类生存和发展不可或缺的基础性资源。特别是我国作为农业大国，耕地资源更是趋于偏紧状态，同时，耕地抛荒一直以来长期存在。一方面，影响耕地抛荒的因子较多、关联性较强。受自然气候、生产环境、政策导向、市场供需、人力资源等多种因素的影响，耕地资源利用率、产出率不稳定，耕地抛荒现象时有发生。另一方面，受各类影响因素的综合作用，耕地抛荒面积呈波动性变化。从鼎城区近年来耕地抛荒情况综合分析，导致耕地抛荒的原因主要有如下4个方面。

2.1 种粮比较效益偏低

据鼎城区农业农村局农产品成本调查结果显示，2020年，鼎城区平均每亩双季稻生产的直接生产成本为1 200元（其中种子150元、肥料300元、病虫防治190元、农膜软盘40元、机械作业400元、烘干销售等其他费用120元），按每亩两季产稻谷833.5 kg、市场价格2 400元/t计算，每亩的稻谷销售收入为2 000.4元，扣除生产成本之后，每亩收益为800.4元。规模种植农户扣除每亩的土地流转费300元、雇工支出500元之后，基本处于保本经营；鼎城区散户户均耕地只有0.33 hm2左右，如果全部种植双季稻，每户的年种粮收入只有4 000元左右，全年在家种粮的收入，还不如1人外出务工1个月的收入。种粮效益偏低，特别是瘠薄地、边远零星耕地效益更低，甚至出现投入多于产出，导致部分农户宁愿抛荒也不愿投入。

另外，现行种粮补贴标准偏低、补贴不够精准，也影响了农民种粮积极性。如棉花种植补贴与水稻种植补贴相比，2020年植棉农户既能享受计税内一季农作物补贴105元/亩，又能享受棉花目标价格补贴173元/亩，合计278元/亩；而种植双季水稻的农户只能享受175元/亩的双季稻补贴和24元/亩的稻谷目标价格补贴，合计199元/亩。两者相比较，种植棉花比种植双季稻每亩多享受政策补贴资金79元。

2.2 种粮劳动力严重不足

近年来，鼎城区大量劳动力外出转向二、三产业，以便获得更大的经济效益。据不完全统计，2020年，全区农业人口57.08万人，常年在外务工的劳动力26.00万人，占全区劳力资源的68.3%。农村籍的大中专毕业生、退役军人等一批后备劳动力不愿回乡务农，外出务工的成功人士不愿重返农村，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏，在家务农的劳动力基本为“9938”（老人妇女）人员。由于农村劳动力不足，导致劳动力价格上涨，部分缺劳动力的种粮主体在耕种收等关键农忙季节雇不到作业人员、雇不起作业人员，不得不将耕地抛荒。

2.3 农业基础设施欠配套

2009年以来，通过新增粮食产能工程项目实施，农业生产基地条件得到了一定改善。但是仍有部分零星、分散、偏远、瘠薄耕地，耕作条件和基础设施普遍差，很大程度上仍是“靠天收”，投入多、产出少，农民不愿耕种，造成土地抛荒。

2.4 耕地流转及日常管理欠规范

随着农村居民升学、当兵、就业、迁徙等，加上自然消减，农村居民以户为单位的人口数量、人口结构不断发生变化，随之引起农村最基本的生产资料——耕地发生流转。据鼎城区耕地地力补贴系统显示，2020年，鼎城区从事粮食生产的农户数为98 200户，占农户总数的60%左右；种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体流转土地55 400 hm2，占全区耕地面积的70.0%左右。受多种因素的影响，目前农村土地流转多数处于自发状态，契约意识不强，缺乏有序引导和规范管理。特别是一部分散户，因户均耕地较少，分散种植、粗放经营现象普遍，有的干脆弃耕抛荒。

3 治理耕地抛荒的对策与建议

3.1 广泛宣传发动，形成工作共识

区、乡政府和相关部门、村级基层组织，要通过张贴标语、广播和出动宣传车巡回宣讲等形式，广泛、深入宣传《土地法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规，宣传农村承包土地三权分置、农村土地承包期再延长30年、制止耕地“非农化”“非粮化”、严禁耕地抛荒等系列政策精神，宣传国家和地方政府出台的系列强农惠农政策，在全社会形成节约耕地、保护耕地、高效用地的浓厚氛围，不断激发各类经营主体的内生动力，提高农业生产积极性，增强爱惜耕地的自觉性。同时，要加大监督巡查、执法检查、追责问责力度，对出现的耕地抛荒现象，要及时督促整改。

3.2 加大投入力度，改善生产条件

要加大对农业基础设施建设的投入力度，继续深入推进高标准农田建设和农田水利建设，配套完善的田间排灌条件、农业机械化作业条件，提高土地肥力水平，实现旱涝保收、高产稳产。在农田基础设施建设过程中，要坚持“统筹规划、集中连片、高效配套”的原则，要坚决克服“撒胡椒面”和“插花”建设等现象，杜绝和避免“断头沟”“断头路”、设施设备“大马拉小车”等现象发生，提高建设效果。

3.3 创新工作机制，强化源头治理

一是坚持种粮补贴“谁耕种，补给谁”的原则，精准落实各项惠农补贴政策，保护和调动各类主体的种粮积极性。凡是出现抛荒的耕地，要停止发放耕地的政策性补贴资金。二是加强农村土地流转的引导和管理，积极探索创新农村土地流转管理的新办法和新措施，建立专业化的土地流转信息服务平台，引导农村土地规范有序流转、高效经营。三是发挥村级集体组织的作用，防范和遏制耕地抛荒。一方面，及时搞好余缺田块调剂，将抛荒耕地转包给愿意耕种的农户耕种，或经村民同意，通过“小调整”将这部分土地重新发包。承包期内承包方全家迁入城镇落户并享受城镇社会保障的，依法终止其土地承包合同，由村委会重新发包。在农户自愿的前提下，将分散的抛荒耕地采用调换或转包等形式，尽可能集中连片，由村民委员会统一整治后进行招标承包。另一方面，加大抛荒耕地整治力度，对自然条件差的高坂田、缺水田、低洼田、水浸田、矿区污染田等抛荒耕地，采取先集体收回、统一开发治理，改造成经济林地、水产养殖基地等，再发包给农户或集体统一经营，提高经营效益。第三，强化合同监管。在农村土地承包经营合同、农户土地流转合同、村集体土地转包合同等合同中，要将禁止耕地抛荒作为合同的重要条款，并约定村民委员会和合同双方禁止耕地抛荒的权利、义务和责任。

3.4 调整优化结构，提高生产效益

要牢固树立新发展理念，按照绿色高质量发展要求，切实加强农业科技、装备研发，搞好新品种新技术配套组装，加大办点示范、培训指导力度，促进农业科技成果的转化与普及，增强农业可持续发展能力。要坚持“宜粮则粮、宜菜则菜、宜经则经、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔”的原则，科学规划农业产业布局，指导种粮主体优化生产结构，集中连片生产，提高经营收入。对不适宜种植水稻的农田，要根据耕地的实际情况，结合市场需求，因地制宜改制种植其他作物。对确实产量低效益差、不适合耕种的耕地，对受老矿区污染的耕地，要加大地力建设和综合治理力度，实行退耕还林和退耕还草，逐步恢复和提高粮食生产效益。