关于完善组织单位预算管理的思考

岑智丰

（广东科学中心 广东 广州 510006）

事业单位预算是单位为履行社会职能和服务社会大众所编制的综合财政计划。目前，我国国有事业单位依旧使用财政部门预算，以财政部门预算的管理体系作为基础的预算管理制度。由于财政管理改革不断深化，国有事业单位在编写预算、组织预算、实施预算、以及绩效和考核决算等环节的许多问题逐渐显露出来。

一、事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算组织方面

一是预算管理文化氛围有待改善。负责管理预算的工作人员管理意识薄弱，专业人员队伍不足，对国家新制度、新政策的普及存在滞后性；二是预算管理和预算操作岗位组织机构未设置或设置不合理，导致制定的预算方案不准确和不科学；三是未全面评估预算风险。四是部门预算数据未做到透明、公开。近年来，虽然事业单位依据《预算法》的要求公开了部门预算数据，但预算公开广度和深度和民众的心理预期有落差，部分仍停留在形式上。

（二）预算编制方面

1.预算编制流程不严谨。很多单位在部门预算编制时内部规章制度没有具体的要求和明确的审批流程，存在较大的随意性，通常使用财务部门对单位各部门的经费需求进行刻板的汇总就上报给财政部门，没有使用科学的有效数据分类和收集、调研论证调研、严谨和有效的沟通、层层审核等流程。

2.编制方法不科学。在编制下年度部门预算时，大部分使用的是增量预算方法，通常以个人自身工作经验和职业判断作为依据开展编制工作，缺乏考虑宏观经济环境、没充分考虑单位实际工作需求等，编制依据不全面，无法使用下年度工作新变化。

（三）预算执行方面

部门预算管理的核心是事业单位预算执行和调整，它们效果的运行是可以直接影响到实现单位，甚至是整个部门预算目标的关键，是实现年度决算的“底层建筑”。对单位预算计划性的执行力不强，对资金缺乏统筹的使用计划，令单位预算进度缓慢执行或者出现进度不均衡，经常会出现年末突击花钱现象。没有有效、科学地全方位监控，预算项目在执行过程中对偏差不能及时进行有效的纠正，经常出现没有预算的支出、超出原有预算的支出。预算项目经常申请调整，影响财政预算管理的严肃性和约束力。

（四）决算和绩效考核方面

部门预算的最终环节是决算和绩效考评。单位预算执行的最终反馈是决算。

预算的统计口径和决算的统计不一致，执行预算的情况不能准确和全面地反映，令群众对财政预算的严肃性存在质疑。财务部门与其他业务部门缺乏有效沟通。财务部门负责的人员对会计信息刻板的“复制、粘贴”，没有加以分析提炼；单位决算没有纵观全局的审核预算内容、预算形式和预算方式，不适应现代社会经济发展要求。没有重点关注预算绩效管理。对预算绩效管理的使用没有准确把握，只关注经费的使用是否合法，但较少关注是否使用得当和有效。缺乏科学、完善的预算绩效评价体系。还未能形成一个科学统一、方便人员操作的预算绩效考评指标体系和评价标准。而且，最终考评的结果没有配套的奖励和惩罚机制，考评结果没有利用得当。

二、完善事业单位预算管理的思考

事业单位的预算管理需要本单位各部门全面积极参与，除了财务部门，还包括业务部门、上级归口部门等相关职能部门。预算管理是整合和优化单位内部资源的动态过程，需要全员、全部门、全过程参与。

（一）预算组织机制的优化

首先，完善财务部门与其他部门之间的协调沟通机制。一是单位内部应该建立一个规范的部门间协调的预算制度。形成“资金管控为方式、紧密围绕预算”的多个流程的协调机制，积极发挥财务部门、合同管理部门、采购管理部门、资产管理和项目管理的互相协调发挥作用的多部门、多岗位体系，保证财政预算管理能够在各部门分权的基础上迅速、高效、充分的运转，实现预算全流程的协作；二是加强部门间的信息沟通，达到预算的归口管理。由于历史原因，事业单位的有些预算资金分散在每个独立的业务处室或部门进行具体开展，若要完成一项工作往往需要各部门之间的协作。要解决这个问题就需要设立一个专职的归口预算管理岗位部门，全面统筹负责部门内部的协作和信息沟通，全权审核跨部门之间的业务和财政资金的支出。其次，建立科学有效、相互制衡、公平透明的事业单位预算原则，统筹考虑部门整体的预算管理状况，负责预算管理的组织机构应合理设置。通常，应包括预算监察机构、预算决定机构、预算执行机构。另外，单位应该按照权责对等守则，依据单位自身整体预算的实际情况，设置独立相互制衡的权限职责，设置科学的预算管理核心岗位。最后，建立内部监督的执行预算机制。内审机构应该是整个监督预算管理机制设立工作的重中之重，是完善预算全流程监督的关键环节之一。我国的事业单位很应该充分利用好组织内部的审计效用，这个能帮助单位及时发觉在执行预算中的存在哪些薄弱的环节和风控等重大问题，并及早对发现的问题进行完善。设置内部审计部门应注意，一是保障审计部门的独立性，不受其他业务部门的影响；二是提高内部审计人员的专业性。

（二）设立预算绩效评价制度

事业单位应该与时俱进地学习并熟练运用国际现行的绩效学术和方法，融会贯通预算管理全部流程，设立以“全流程、多方位、准覆盖”为原则的预算绩效评价制度。首先，建立绩效目标。我国现存的事业单位对国家资金的给付安排涉及的项目支出应该实行全部、完整的现代化有效的绩效目标的管理。内部各部门需要定期的编制、报送和准时更新绩效目标执行情况，合理地设置绩效指标和目标数值。由于预算绩效评价指标的效用是对财政绩效的具体数值化、细致化，是财政绩效考核的基层单位，是预算目标衡量实现程度的准绳。所以，事业单位切合实际，遵从可比性、重要性的原则设置预算绩效评价制度。预算绩效评价制度我们要依据实际情况分别设置根据部门职能的特性化指标和单位通用指标。部门职能特性指标就是指针对财政执行部门的实际情况或具体经济职能进行设定，仅适用于各自的预算执行部门。单位通用指标则是由各个财政预算指标组成，适用于社会所有企业和单位。其次，有效监控绩效目标是否实现。事业单位要根据预算过程中出现的情况，积极开展财政资金使用全流程追踪和多方位的监督，能够及早纠正执行偏差，实现最终财政预算目标。再次，建立和完善预算整体绩效评价体系。事业单位设立的预算执行监督部门应依据单位所有预算资金年度总体绩效目标完成情况，按照公正、公平、公开的原则开展预算绩效评价。对比年初设定的绩效考评目标，对预算绩效进行完整的评价，出具专业的评价书面报告。

（三）优化风险识评制度

事业单位应参考国外大型跨国企业成功案例，设立跨部门、有实权、全方面、专业的风险评估小组。风评小组的首要工作是收集预算管理风险信息。风险评估小组要及时收集与预算管理相关的风险原始信息，包括可能会对预算执行造成影响的外部风险和内部风险两部分。外部风险包括社会政治、经济、法律等因素；内部风险包括编制、组织、执行、决算等风险。在此，风评小组可以参考利用文档法、头脑风暴法、德尔菲法、SWOT技术、流程图法、工作分解结构法等方式对信息进行收集，确保风险信息收集的充分且有效。其次，风评小组应该展开财政管理中的预算风险的识别。工作人员应该对在识别过程之中收集到的各类管理风险进行有效及早的识别和有效的分类，并且在分析的基础上对造成风险的原因、风险的分类、风险可能造成的影响的广度和深度进行量化，最终形成风险的优先等级。最后，利用科学的理论对预算管理风险进行等级划分。在此，可以采用头脑风暴法、德尔菲法、鱼骨图、调查问卷等方法。

（四）建立预算管理信息系统

运用现代信息管理系统技术手段强化财政预算管理，将在单位执行预算的工作人员的操作权限和流程完整嵌入单位Office Automation信息管理系统之中，并保证系统内部每个ID的预算管理人员权力独立且互不干扰，独自操作且达到信息共享；另外，Office Automation信息系统之间允许进行业务协同工作，提升事业单位的工作人员办事效率以及管理水平，加强预算业务执行过程中的监督和执行结果的公开透明，实现财政资金管理的制度化和高度专业化。但我们注意到，每个事业单位所处的经济环境和条件不同。所以，每个单位若要建立各自的信息化预算管理系统应依据自身特点和财力，切忌盲目建设导致资源浪费。与此同时，也可以通过公开组招标等政府采购方式招聘外部专业的信息技术供应商。

（五）健全和完善预算执行管理机制

预算执行是指经政府财政部门经过法定审批程序 的预算具体实施过程，是令预算从纸上的计划变为真实的具体实施环节。预算的执行环节是实现预算收支任务的重要步骤，也是整个预算管理工作的核心环节。因此，事业单位必须要健全和不断完善预算管理执行制度，保证在预算执行的每个环节中，财务核算和经济业务的同步性，并且需要建立财务对预算批复后，实际执行工作信息的反馈与验证机制。

结束语：

综上所述，事业单位部门预算工作实质上不单单是一项财务专业性工作，它更涉及和具体反映到单位年度整体工作。如何完善事业单位预算管理的是一个值得我们永远不断思考的问题。因此，预算管理制度需要我们一起不断规范和完善，因为它对事业单位工作的全面、顺利开展和业务管理水平的全面提升发挥关键作用。我们应该充分和必须到意识新时代的预算管理的必要性和重要性，以科学的理论知识不断完善每个环节，最终建立起一个公开透明、经得起群众监督、全面规范的与时俱进的预算管理制度。