不同融资模式在地方政府融资平台的应用分析

徐自航

（安徽富马高科技园区投资发展股份有限公司 安徽 马鞍山 243000）

近年来，中国经济增速减缓，已成功步入高质量发展时期，加之国家提出“统筹发展与安全”的大安全观理念，使得政界、市场频繁碰撞出创新思想。尤其是现有阶段，继续推进“新基建”建设，已成为加速国内社会主义现代化统筹发展进程的关键着力点。而作为“新基建”的支撑，投融资模式的创新也必须与时俱进，具有高度的科学合理性与现实可行性。对于地方政府融资平台而言，如何在经济新常态背景下实现科学合理地融资，并通过更多的融资组合方式合理实现当地经济发展，将成为地方政府融资平台所面临的亟待解决的客观难题。

一、地方政府融资模式概述

随着分税制度改革的平稳落成，中央政府财力得到进一步增强，同时却也在地方政府间催生了“前人借款、后人还债”的怪现象，助长盲目举债之风。在行使政治职能维度上，地方政府需要承担大量公共支出，其经济职能履行中的资金缺位，也是催生上述怪圈出现的主要缘由。随着经济的快速发展，对基础建设投资的力度加大，地方政府资金短缺变成了新基建项目建设的制约。为了缓解此类问题的出现，地方政府不能再单纯依附于传统意义上的财政收入与国家拨款作为资金维系，应从自身的实际情况出发，寻找转型发展道路，创新融资方式，选择更多的融资渠道，提升抗风险能力以及持续融资的能力，应对城镇基础设施建设中的资金短缺问题。在相关研究的开展中，不妨寻求多元化发展，融合多样融资模式，实现地方政府融资平台的融资合力。而实践中，常见的融资模式包括债权、股权、项目、资源融资等四大类，对上述四类模式深入研究，并寻求其与地方政府融资平台的适度融合，在新常态经济发展模式下，对地方政府融资模式进行创新。

二、融资模式简介

地方政府投融资平台是指当地政府为解决资金问题，发起设立的平台公司，主要职能就是通过融资来支持当地城镇建设发展，通常是通过划拨土地、股权等方式设立，以便于筹备资金，确保基建或公共事业的完工进度，常见表现形式为城投公司。

（一）债权类融资

1.银行贷款

在当前的地方政府投融资平台公司贷款中，银行贷款占据着很大的比重。因长期以来，平台公司习惯通过金融机构来获取贷款，银行贷款具有稳定性、资金灵活使用等特点，往往成为地方政府融资的首选。在贷款合作银行的选择上，地方政府可选择国内商行、国开行等进行合作，办理资金融通贷款业务，还可向国外的有关银行寻求合作，以实现银行贷款的渠道多元化发展。

2.银团贷款

银团贷款相较于银行贷款而言，不是由单一一家银行提供，而是由多家银行发起，共同发起设立的贷款业务。在这个团队建设中，各银行表决与收益分配均以出资份额比例作为决策依据。银团贷款包括直接贷款和间接贷款两个模式，直接银团贷款直接由银团成员通过委托代理的方式发起，和当地地方政府有关贷款发放与收回进行直接对话，而间接银团贷款则需要由组织方先承担发行、管理等全部工作，再将贷款分配成相应的贷款份额，向其他意向银行进行转售。银团贷款打破了传统银行贷款的资金受限弊端，使得贷款人的贷款规模更大、用款周期更长。此外由于有各银行的参与，也符合经济学的风险分散原理，在出现贷款未偿还的风险下，由参与的银行共同承担损失，不由一家银行单方面承担所有损失。

3.委托贷款

在委托贷款中，委托人才是真正的资金提供者，委托人往往委托具有经营资质的金融机构进行资金的放贷业务。金融机构会和委托人进行充分沟通交流，帮助委托人来选定符合条件的贷款，并将金额、利率等指标进行明确，并对合同履约情况进行实时跟踪与监督。对委托贷款来说，其特殊之处在于委托人提供的资金不划入金融机构，且贷款的所有收益和损失都是由委托方承担，而受托方则是只收取固定比例的手续费。由于委托贷款具有高风险性质，对具有资质的金融机构与贷款项目的甄别有很高要求。

4.外国政府贷款

外国政府贷款往往具有国际层面的援助与赠与性质，且呈现出低息贷款的优惠。从资金来源方面分析，外国政府贷款可分为软贷款和出口信贷两种模式。软贷款主要靠政府年度预算资金来充实，而出口信贷的资金主要来源于信贷金融口径方面。现阶段外国政府贷款有着贷款周期长、赠与属性、利率比较低的优点，但在款项用途方面却有着极为严格的要求，多集中于环保、农业、城市基建等国家建设领域。

5.国际金融机构贷款

国际金融机构贷款模式的金融主体，多由世界银行、国际开发协会等国际金融机构所组成，通常是非商业性质、非盈利模式。国际金融机构贷款的主要特征就是期限非常长、利率很低，缺点就是贷款申请程序复杂，要通过多家国际金融机构审批，且贷款金额有着限定用途，导致很多中小企业难以申请到。就目前我国的基础设施建设申请的贷款，国际金融机构在很大程度上给予了支持。

（二）股权类融资

在地方政府融资平台建设中，股权融资是其融资的途径之一。传统的股权融资方式，是通过将融资平台整体包装上市或对融资平台资源进行筛选，将优质资源整合上市抑或是通过借壳上市方式，以寻求更多资金的募集，来缓解地方政府融资困境。我国上市门槛虽进行了注册制的改革，但相比债权融资而言，仍稍显困难。而与融资平台上市的模式相近，资产证券化也得到了更为广泛的应用。资产证券化现阶段在我国正红火，很多地方政府机构都在大肆推进。主要操作方式就是通过未来收益来进行融资，募集资金，是一种全新的融资模式。它既实现了将政府部门的资金融通与资本市场的资金流动相挂钩，还可以通过让更多人参与进来的思想分散风险，从而实现政府建设的资金规模效应。

（三）项目融资

1.PPP模式

3P模式是将政府与市场参与者、盈利与非营利组织紧密相连的一种合作共赢模式。其最早起源于英国，并由于这种模式可以让社会资金更多地参与到政府融资项目中来，既降低了政府资金压力，还可解决企业因自身规模限制而，无法独自承揽重大项目的瓶颈问题，从而迅速发展，并成功应用于能源、交通、通信等各类领域。随着PPP模式的广泛应用，相关研究与实践者将其演化成更多的具体形式，诸如BOT、TOT和BOOST等。这些创新模式由于侧重点不同而各具特色，其中BOT模式的后续应用较为典型，现已成为市政建设融资中的一种广泛合作模式。以BOT为例，其是政府将整体项目，包括建设、投资、运营等各流程完全外包给指定承包商，并在合约期内，承包商通过完成项目建设后参与实际运营的方式，回收本金、赚取利润，待规定期届满后，将项目交还于政府的合作模式。BOT的优势在于其既解决了政府的资金难题，又带动了承包商及其上下游价值链体系的经济发展，分散了合作方各自的风险问题。

在“新基建”的发展进程中，地方政府如因财政资金不足而耽搁重大民生项目，将不能与国家同频共振发展。所以，积极拓展融资新思维，在符合城市发展的基调下，按时完成项目建设，不错过项目时效性，是地方政府首要解决的关键问题。面对一些由于各类限制因素而徘徊在外的优质承包企业而言，其发展遭遇瓶颈制约，拓宽合作渠道其实是现持续良性发展的必经之路。原有的政府部门参与承建，由于相关行业的非专业性，行业的成本控制是一大难点，而在新模式下，承包商可利用自身专业控制成本，杜绝浪费现象，尤其是在保质保量完成承建的基础上，承包商还会由于自身利润的牵绊而尽心尽力地设计与运营。这样不仅实现了承包商与政府部门的双赢，还实现了降本增效与政府适度管控的根本落实和促进行业技术发展的决心。

2.REITs模式

区别于PPP模式，房地产投资信托基金REITs是一种全新的证券化产业投资基金。我国现在尚处于起步阶段，REITs是指将发行的基金交由专业管理机构运行，实现资金的募集。其实从实质来讲，REITs模式和信托融资相似，在房地产行业运用非常广发。REITs由于是一种新颖的融资模式，现阶段呈现出收益率高特性，导致发行标准很高，从另一个方面也表现出国家对REITs模式的重视，希望通过严格监管来实现长久的融资。另外REITs既与房地产行业相关，又并非股票类投资，所以REITs模式成为一种相对高收益，且承受低风险的融资工具。从2014年9月，中央银行明确开展房地产投资信托基金试点工作以来，国内REITs模式进入全新发展阶段，成为地方政府融资模式新的增长点。

（四）资源融资

我国地方政府融资模式中，要想启用资源融资模式，一般常以土地资源为融资资源。从地方政府的财政收入中分析，很大一部分的收入来源于土地转让红利，政府对可使用土地有偿开发并进行挂牌交易，能在很大程度上解决其融资难的问题。尽管无法取得购买土地的所有权，仅是取得一定年限的使用权，但各企业也愿意通过买地的隐性福利实现与地方政府的进一步合作。在经济普遍下行的新常态时期，房地产行业也遭遇拐点与冰点时期，原有地价难以维系，一旦再逢资金链断裂危机，企业很大程度上会遭遇倒闭境遇，亦会引发银行的大规模坏账，从而导致政府项目烂尾等系列风险略有抬头。由于前段时期的房地产投资过热，导致很多企业链条产能过剩，去库存压力增大，资源配置不合理，影响了我国经济结构的优化和战略转型。

三、经济新常态对政府融资模式的内在要求

从以上分析可以看出，传统的融资模式已经呈现出很多弊端，难以继续为新常态下经济发展提供动力，加之外部法规的监管从严，以及市场经济的发展需要，出现了很多新的融资模式。所以有关部门应广开言路，以新常态要求为基，探索新模式，以顺应当今时代的发展要求。随着国际各国陆续进入后疫情发展时期，加之国际摩擦不断，经济下行趋势难以扭转。同时，国内出生率不断呈下降趋势，过去的人口红利优势已减弱，更多的社会问题涌现出来，包括老龄化、社保等问题，不断增加当地地方政府的压力。房地产企业经历了很多轮的泡沫，内部管理结构已经很难适应经济的发展，很难再像以前一样依靠土地资源来获得融资，也是地方政府财政吃紧的诱因之一，转变当下地方政府融资模式已变得刻不容缓。而地方政府如若继续按照传统方式进行融资，极有可能造成经济崩盘等系统性风险。将PPP等模式引入其中，公私合营的模式才能为新常态下的地方政府融资模式发展进行铺垫。

四、新常态下地方政府融资模式政策建议

（一）推进地方政府债券

地方政府债券其实在我国出现很早，但由于原有《预算法》的制约，地方政府为主体的举债事项并未真正落地，为了实现多渠道快速融资，地方政府融资平台得以建成。但是融资平台在监管层面上不好监控，且地方政府各界领导班底迫于政绩追求，而选择不理智举债，会使得国内目前的地方政府债务体量逐渐增大。国务院在2014年发布43号文，其中明确了剥离融资平台融资职能，并且国家在2015年又再次完善并推行了的新《预算法》，从此打开了法律层面对地方政府发债的限制，从侧面反映了国家积极肯定政府债券。但相较于发达国家而言，我国目前的地方政府债券尚处于初期的探索阶段，真正地落实施行仍需一个长久的深入研究与实践过程，这种模式的应用不是一朝一夕之事，还需相关学者与工作实践者多发研讨，共筑新融资模式的积极运行。

（二）建立地方政府债券披露制度

从地方政府债券的国际经验来看，欧美以及日本等发达国家的地方政府债券管理科学，得到国际上很多国家的推崇，主要是因为这些国家经过多年的发展和调整，已经建立起了一套完善科学的管理制度。通常来说，上述国家的地方政府在财政支出上坚持公开透明，且一直接受社会、政府相关部门和有信用评级的三方机构的监督与审查。对于优质项目，地方政府债券还会参与保险机构的投保业务，相对完善的监督与保障机制，使得发达国家的地方政府债券，有着较强的流动性与公众认可度。上述经验应深受我国有关部门的接纳与汲取。在开始推广地方政府债券时，应同步完善国内金融市场，提升地方政府财政的透明程度，并建立地方政府财政信息的披露机制，使社会各界广泛参与到积极的监督与评审之中，以此打通地方政府债券的发行通路，公开披露，公开监督，也为我国财政公开、透明营造良好的着力点。从上不难看出只有公信力较高的地方政府债券实现市场快速流通，才能从根本上解决现下地方政府的迫切融资需求。

（三）政府职能的转变

我国地方政府集政治、经济、社会职能于一体，随着国家持续推进分税制改革，导致过去由一方政府机构掌握的政治、经济大权分化成财权、事权不统一，更进一步造成财政监管的难度。而地方政府该如何发展？如何实现职能转变？融资问题的出现与解决，便是考验其政治能力与经济能力建设的主要攻坚点。地方政府要深入贯彻落实国家的“放管服”政策指引，真正将经济职能还于市场，实现以市场经济职能为抓手的资源调控。另外退居幕后的政府部门也要辅之以政治监管和社会服务，才能实现政府与市场各司其职，共同发展的核心管控目标。

（四）推广公私合作模式

在上述列举的诸多融资模式中，以PPP为代表模式的项目融资，同样在地方政府融资平台与融资方式的搭建中贡献良多。在经济新常态发展趋势下，不忘传统融资模式，并深入研究每种融资模式与地方政府所继续开发项目的紧密配合程度。秉承成本、效益与风险等多项指标进行综合评述，并在公私合作模式的大力推广下，充分调动民间资本涌入的积极性，达成政府与社会民间资金的互助发展。该种融资模式的应用，也符合供给侧改革的国家宏观发展方向，既减轻了经济增长放缓压力，还能带来地方政府财政困境的缓释价值。

结束语：

地方政府融资平台，是国内经济发展特定历史条件下的一次尝试与创新，从过往发挥作用来看，其为我国城市化建设和社会发展做出巨大贡献。但在经济新常态下，偿债能力不足、负债率过高等问题加剧地方政府隐性风险。结合其他国家地方政府融资经验，实现不同融资模式的具体应用，方能帮助地方政府融资平稳转型、持续发展。