高校章程执行的监督机制探析——内部之视角

李明智

（北京航空航天大学宇航学院， 北京 102206）

近年， 我国高校 （本文仅指公立高校） 章程核准、 发布工作陆续完成。 高校结束了无章运行的状态， 进入了全面依法治校新时代， 章程执行成为其日常活动的重要内容。 为保证章程正确执行， 实现章程的价值和作用， 既需校内、 亦需校外监督。 其中内部监督更为基础， 故国家教育部要求各高校须健全章程执行的监督机制［1］。 在此背景下， 本文拟从内部的视角， 对当前我国高校章程执行的监督机制存在的问题予以揭示和分析， 论证并提出解决的对策建议， 以期有益于我国高校章程执行的监督机制的完善与发展。

1 高校章程执行有赖于监督机制的保障

章程执行是高校行政和学术机构按本校章程规定的职权及程序， 贯彻实施本校章程的活动。 徒法不足以自行［2］， 法度贵在施行， 喻为高校 “根本法” 的章程也一样。 只有切实地执行， 章程才能真正发挥它对高校行政和学术权力行使的规范作用， 保护学术自由和师生合法权益， 推动高校更好地履行人才培养、 科研、社会服务、 文化传承与创新的职能。 否则高校章程制定的再好， 若未践行于实际工作之中，最终也只是形同虚设。 无疑， 高校章程的生命力在于执行。 为使章程正确执行， 维护章程的权威， 离不开对违反章程行为予以纠错、 矫正、处理的监督机制。

一方面， 章程的最高制度效力需要章程执行的监督机制去保障。 章程规定的是高校全面、 重大的管理与办学规则， 此性质决定其在高校制度体系中居于中心地位。 各高校章程均规定章程具有最高制度效力， 校内其他规章的制定、 修改不得跟其相抵触。 但应看到， 章程这一规定从某种意义上讲， 只是一种宣告， 至于它能否奏效， 能否在实际中得到落实， 并非这一宣告本身所能解决的。 若行政和学术机构的规章制度、 文件不符合本校章程的要求， 有违背章程原则和规范的情形而不予纠正和处理， 章程的最高制度效力的宣告就成了一纸空文， 其实现就成了纸上谈兵。 为此， 除章程的规定和宣告外， 还须订立有效的制度和采取相应的措施， 章程执行的监督机制的构建正是这一需要的产物， 是为保障章程最高制度效力的实现而采取的组织化措施。

另方面， 行政、 学术活动秩序需要章程执行的监督机制来维护。 行政和学术权力为高校权力的核心架构。 各高校章程都规定了学术和行政机构组建与运行的规则， 意在通过规定行政和学术机构可做什么， 禁做什么， 须做什么， 对其行为进行指引。 多数场合下章程会得到认真执行， 但不免会出现违反章程的行为， 当这种组织化的权力被滥用时， 会对师生权益造成很大的侵害。 从事物性质来说， 要防止滥用权力， 就须以权力制约权力［3］。 为回归和彰显高校学术本性， 阻抑行政权力的随意性， 克服以行政权力挤压学术权力的倾向， 使行政和学术权力在章程框架内行使， 营造行政与学术权力既相对独立、 又相互支撑的有机协调的高校秩序， 据章维护所涉师生权益， 就要对行政和学术机构执行章程的情况进行监督。

监督” 一词的本意， 指的就是从旁查看、 监视和裁处之意， 故而监督章程执行关注的焦点不是怎样去实施章程， 而是行政、 学术机构的制度、 办学及管理活动是否合乎章程， 有无违反章程行为发生， 对违章的制度或行为如何给予处理和制裁。

2 当前我国高校章程执行的监督机制存在不足

章程执行的监督机制， 是由监督主体对特定范围的监督对象， 按一定程序予以审查， 对违反章程行为给予纠正和制裁并产生效力的过程与方式。 当前， 因相关制度不成熟， 我国高校章程执行的监督机制还存在下述一些不足：

（1） 缺乏专门监督主体

监督主体是监督权的享有者和行使者。 多数高校章程将监督章程执行的权利作为其职权之一， 赋予学校教职工代表大会 （简称教代会），即把教代会定为章程执行的监督主体。 北京工业大学、 北京信息科技大学、 北京第二外国语学院章程还专条规定， 学校教代会负责监督章程的执行。 此外， 也有别的做法， 如依武汉理工大学、西安电子科技大学章程， 学校党委监督章程执行； 据江南大学、 上海交通大学、 上海外国语大学章程， 校长办公室监督章程执行情况； 按河北大学章程， 学校发展规划办公室监督章程的执行； 华东理工大学章程规定， 校务委员会负责监督章程执行情况。

可见， 我国高校多由已有其他职责的机构再行章程执行的监督权， 监督仅为其众多业务之一或新增“兼职” 工作， 缺乏对章程执行予以监督的专门主体， 这不利于章程执行的监督活动有效开展和章程目标充分实现。

就教代会来讲， 许多高校章程虽规定它有“监督章程落实” 的职权， 但该职权只是民主监督中的建议权， 教代会与被监督者间没有强制-服从的权力监督关系， 对违章行为无取缔与追责的处分权。 对它提过的意见和建议， 行政、 学术机构或领导“可接受也可不接受”［4］。 加之， 它属会议性质的组织， 代表来自方方面面， 工作方式是每学年召开一次会议， 会期较短， 议题内容颇多， 如听取学校发展规划、 教职工队伍建设、 教育教学改革、 校园建设及其他重大问题解决方案的报告、 讨论学校提出的教职工聘任、 考核、 奖惩办法、 利益分配方案等， 教代会有无足够时间、 章程方面专业能力去深入讨论监督章程执行这一非其传统和核心职权范围内的事项， 也是个问题。 闭会期间更无法对章程执行实施日常监督。 因此偏软偏弱的教代会实难胜任章程执行的有力监督者角色。

党委为学校最高决策机构， 校长办公室、 发展规划办公室为学校行政部门的办事机构， 其兼行章程执行的监督权， 势必造成监督同决策或执行的权力交叉和重叠。 这不符合决策、 执行、 监督三权应分立并由不同机构来行使以防权力因聚集而滥用的现代高校制度建设目标； 其主业繁忙， 是否有精力顾及监督工作同样是个问题。 校务委员会为议事咨询机构， 其职责是对学校决策事项提出意见和建议， 无足够的监督力。 故此类做法亦非妥当。

安徽大学章程规定 “学校指定专门机构负责监督章程执行”， 可什么机构是监督主体， 在章程中并未具体指出。 湖南大学章程对章程实施，规定了广泛的监督主体， 如举办者、 教育行政部门、 学生、 教职工以及其他机构、 社会公众， 但也未确定何者为专门监督主体。 清华大学章程在章程执行的监督主体方面的条款甚或阙如。

（2） 监督对象和范围的条款粗略

监督对象、 范围是监督主体行使监督权所指向的目标与区域。 现在我国各高校章程， 对章程执行监督对象的规定， 普遍较概括， 不少还存在缺漏； 在监督范围划定上， 宽窄不一， 失之严谨。 主要表现为以下情形：

一是未明确监督的具体事项。 如中山大学、厦门大学章程规定， 教代会有权监督章程落实，但对章程落实中的具体监督事项是什么， 是执行机构是否违反章程， 还是教职工、 学生是否尽了章程义务或责任？ 是规章制度、 文件是否同章程相抵触， 还是管理、 办学或其他行为、 活动是否违反章程？ 都没有说明。 复旦大学、 天津大学章程规定， 学校原有规章制度与本章程规定不一致的， 以本章程为准， 显然这是指向过去的； 对指向未来的， 即对新订规章制度合章与否， 是否应进行审查， 章程则未予规定。 监督对象、 范围不甚明确， 致使监督依据模糊， 会影响这些高校有的放矢地监督章程执行。

二是仅对制度和文件进行合章程性审查。 如按北京大学、 兰州大学章程， 要依据章程审查内部规章制度、 规范性文件。 可这些高校只审查制度、 文件的合章性， 对管理、 办学行为合章性审查规则却未述及。 尽管其都规定了党内监督、 行政监察等机制， 但它们针对的是违反党纪或校纪校规等行为， 不属于、 也替代不了对违反章程的办学、 管理行为予以查处的章程执行的监督机制。 严格讲， 其在章程执行监督对象的规定上也有结构性欠缺。

三是进行上述审查之外， 还对有关行为或活动实施合章程性监督， 但在采此举措的高校中，有的章程文本对监督范围的界定， 不尽恰当和妥帖。 如华东理工大学要求对违反章程的管理行为进行监督； 北京交通大学要求对违反章程的各类行为、 办学活动进行监督； 西南交通大学要求对违反章程行为、 活动进行监督。 无疑， 违反章程的 “管理行为” “各类行为和办学活动” “行为和活动” 的内涵与外延是不同的。 章程将监督范围划定的过窄， 如限于 “管理行为”， 难免遗漏应监督的对象； 而过宽， 如扩展至 “各类行为和办学活动” 或不加限定的 “行为和活动”， 又有监督对象泛化和不精准的问题， 因而均不够合理。

（3） 监督程序规则不全

监督程序是监督主体行使监督权时须遵循的方式和步骤， 是使监督获得正当性的规则安排。程序的对立物是恣意［5］。 正当的程序是对章程执行实施正确监督的保障。 程序的意义就在于通过各种规程的履行， 达致看得见的公正， 来支持监督结果的妥当性和权威性， 增强利益相关者对监督活动的信任， 进而有利于他们对处理违反章程行为的最终决定的遵从。 故监督程序条款尽管并非须占大量的篇幅， 可有关之核心内容应在章程中较详细地订明， 当属无疑。

然而， 综观我国高校近年发布的章程， 有关章程执行的监督程序规定均很匮乏， 多只在附则中做了简约性规定， 有的甚至无此内容， 普遍存在重实体、 轻程序的倾向。

如同济大学、 首都经济贸易大学、 内蒙古大学等高校章程虽都规定， 依章程审查内部规章制度、 规范性文件， 受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉， 但无论对内部规章制度、 规范性文件的合章性审查， 还是对违反章程的管理行为、 办学活动的监督， 其程序上的方式和步骤， 除了受理以外， 通常还应包括启动、 审查、 裁决、 公布等环节， 以及告知、 听证、 公开、 证据、 回避等制度。 对这些环节和制度的具体内容， 其章程都未作规定， 且章程颁布和实施之后亦未出台与监督程序相关的配套制度或细则。

此外， 浙江大学、 中国人民大学、 华南理工大学等高校章程， 既无审查内部规章制度、 规范性文件的程序规定， 又无受理对违反章程的管理行为、 办学活动的举报和投诉的程序规定。

监督效力是监督主体行使监督权所产生的后果， 即在对象、 事项、 时间上的约束力。 在法的内部结构中， 制裁性或惩罚性是最有效的要素［6］，作为高校“根本法” 之章程亦如此， 若对章程执行的监督缺乏效力， 即使确立了合理的监督主体、 对象和范围， 制定了完善的监督程序， 也与田间的稻草人无异。 故章程执行的监督效力， 关系到章程的权威和尊严， 是章程执行的监督诸环节中最为重要的环节。

可是， 高校某个制度或行为被判定因违反章程而无效后， 谁来承担责任与后果？ 是否要追责、 追什么责？ 责任的种类、 程度、 认定的程序以及承担的方式如何？ 等等， 这些在目前高校章程中几乎都没有规定［7］， 而这是影响高校章程能否真正得到有效贯彻最重要的保障机制。

3 健全我国高校章程执行的监督机制的对策措施

针对章程执行的监督机制存在的不足， 我国高校宜遵循依法制约权力、 保障权利、 注重程序与强化实效的价值取向， 采取以下健全章程执行的监督机制的对策措施：

（1） 设立专门监督主体

2014 年教育部办公厅《关于加快推进高校章程制定、 核准与实施工作的通知》 明确要求 “高校要指定相对独立的专门机构负责监督章程的执行”。 通知下达后， 多数高校章程指定了监督机构作为章程执行的监督主体， 形式上似乎达到了教育部办公厅通知的要求， 但显然该通知的用意并非仅让高校确定一个监督主体了事， 实质上是通过使监督主体独立化、 专门化， 督促其加强和提升所指定主体的监督能力。

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为确保监督主体的监督能力， 适宜的做法是高校设立章程委员会作为专门监督主体， 负责章程执行的监督工作。 这有以下优点： 一是章程委员会拥有权力而非权利， 其监督不是民主监督中的那种 “以权利制约权力”， 而是 “以权力制约权力”； 二是章程委员会由高校党委或其常委会聘任的成员组成， 成员不兼任行政和学术机构的职务， 聘期与党委或其常委会成员的任期相同，可形成一个专门的、 稳定的章程执行的监督人员队伍； 三是章程执行的监督是专业性非常强的工作， 由熟悉、 掌握章程执行监督业务的章程委员会来负责， 能保证章程执行的监督活动切实、 有效； 四是章程委员会是常设性机构， 非会议性组织， 不受会议期限的限制， 可开展章程执行的日常监督工作， 实现其稳定性和连续性。

更为重要的是， 高校领导应积极支持章程委员会监督权的行使， 使其真正具有对违反章程的制度或行为给予撤销、 取缔和制裁的强制力。 虽然章程应立足于高校成员自觉遵守， 不能完全依赖于权力作后盾的强制性上， 但当违反章程行为发生之后， 处理机构若无强制权去加以惩治， 会危及到章程的权威， 降低人们遵守章程的自觉性， 章程的实现也会大打折扣。

（2） 详定监督对象和范围

章程执行情况有两种： 未出现争议和引发了纠纷。 对前者不需主动监督， 应受到监督的当然是后者。 即便如此， 也须进一步明确监督对象、范围， 其中对象是内涵、 范围是外延。 这样监督主体才能把握好工作目标和权力行使边界， 不失职， 也不越权。 确定章程执行的监督对象和范围， 关键要在章程中明晰以下内容：

其一， 监督对象是执行机构及人员在章程执行中违反章程。 违反章程是现实的， 且指的是直接违反章程， 不包括违反基于章程而订立的制度或文件那种所谓的间接违反章程。 故只有那些负有执行章程权力或职责的行政和学术机构及其人员， 即行使教育公权力和履行教育公共职能的主体， 才能因没按章程的要求行使权力和履行职责或职能而现实地发生直接违反章程的行为， 继而严重损害教职工、 学生等利益相关者权益。 章程须将此种行为列为章程执行的监督对象。

教职工、 学生在章程上由于不负有执行章程的权力或职责， 自然也就不能发生现实的直接违反章程的行为。 因此， 在规制教育公权力的章程不宜将教职工、 学生之非公权力行为也定成章程执行的监督对象。

其二， 监督范围是违反章程的办学及其管理行为、 活动和与之相关的规章制度、 规范性文件。 高校是培养人才和进行科研的场所， 办学及其管理是它的主要公共职能， 为更好地履行这些职能， 凡针对非特定主体的、 具有普遍约束力的决定须制定为规章制度、 规范性文件。 然而， 无论办学及其管理， 还是规范这些行为、 活动的制度、 文件， 均有违反章程进而损害学校秩序和师生权益的可能。 故应对其实施全方位或全覆盖的监督。

2012 年实施的教育部《高等学校章程制定暂行办法》 要求高校应“依据章程审查内部规章制度、 规范性文件， 受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉”。 该 《办法》 为教育行政部门规章， 对教育行政相对人 （高校） 有法律上的拘束力。 高校应在其章程中不折不扣地贯彻落实此项规定， 将“管理行为、 办学活动和规章制度、 规范性文件” 列入其章程执行监督事项的范围， 而不应把其当作一份可从中挑选的 “菜单”， 随意拓展、 缩窄乃至舍弃。

具体说， 第一， 未明确监督的具体事项的高校， 应在完善其章程时明确规定有关监督对象的条款； 第二， 未述及管理、 办学行为合章性审查规则的高校， 应把此项规则纳入其章程； 第三，监督范围的界定上过于宽泛或狭窄的高校， 在修改其章程时， 应充分考虑监督的恰当性和精准性， 将它回归到教育行政部门规章划定的范围内， 这也是 “依法制章、 依章治校” 的内在要求和具体体现。

（3） 完善监督程序规则

不重视程序的危害极大， 甚至可说它是 “我国长期没走上法治之路” 的一大原因［8］。 监督章程执行务必健全程序规则。 但它又不能太多和复杂， 那样会增加监督成本， 浪费有限资源， 也会给监督造成麻烦； 当然也不能太简单， 那样会降低监督的准确性和严肃性。 这就要求程序规定以必要和合理为限度。 故此对章程执行的监督程序规则应从以下环节加以完善：

首先需规定启动程序。 即规定启动主体， 也即教职工、 学生或其他利益相关者， 认为执行机构之管理行为、 办学活动和规章制度、 规范性文件违反章程并侵害了其合法权益， 申请对这些“行为” “活动” 和 “制度” “文件” 予以合章性审查， 应以书面形式向监督主体——章程委员会提出， 并载明下列事项： 一是申请审查的目的和内容； 二是发生争议的性质、 经过和分歧所在， 涉及的条文； 三是申请审查的理由、 证据及申请人对争议焦点所持的立场见解。 章程委员会收到申请后须组建3 人初审组， 并于申请之日起5 日内完成对它的初审。

通过此步骤， 应将不合标准或明显无理由、无证据的申请， 用简易程序书面裁定驳回并附依据， 从而使章程委员会能集中精力和更有效地审查真正有意义的争议， 避免形成滥诉。 对符条件申请的受理决定， 亦应书面告知申请人。

其次须规定审查程序。 章程委员会应于受理决定告知申请人之后7 日内， 组建5 人审查组进行实质审查。 审查须依章程及职权操作， 不受任何机构或个人干涉， 与争议有利害关系、 可能影响公正裁决的人应回避， 不能担任审查人。 审查组应举行听证会， 认真听取当事双方的陈述、 辩论、 举证和质证， 调查核实有关证据。 审查组亦可调查当事人未提出的证据， 以使其更加全面真实。 审查组应在前述事务完结后， 制作审查报告。

再次应规定裁决程序。 章程委员会应于实质审查开始之日起15 日内， 组建7 人裁决组， 在对审查报告进行讨论和评议基础上作出裁决。 其过程是， 先由审查组长报告当事方辩论的内容、调查证据的结果， 并发表意见； 然后由裁决组成员按资历深浅的顺序， 次第发表意见； 接着， 以相反的顺序进行裁决处理意见的投票， 4 票以上为多数意见， 3 票以下为少数意见。 裁决以多数意见为依据， 不同意见也应附在裁决书中。 对规章制度、 规范性文件和管理行为、 办学活动审查后， 未发现违反章程， 须作合章裁决； 若发现违反章程， 则须作违章的裁决， 而制度或文件同章程相抵触又可细裁为部分违章和全部违章。

最后要规定公布程序。 裁决结论的书面文件须附具理由， 由章程委员会报请学校党委、 党委常委会或党政联席会议批准后， 在学校报纸及网站主页发布公告予以公布， 并通知审查监督的申请人或利益相关者。

（4） 明确、 落实并发挥监督的效力

合章裁决的效力自不必多言， 被裁决为合章的规章制度、 规范性文件和管理行为、 办学活动可依旧实施。

规章制度、 规范性文件被裁决为违章， 同章程相抵触的“制度” “文件” 的部分或全部条款便应予撤销、 废止或宣告无效。 且当某一制度、文件中的规定经确认为违章时， 其他制度、 文件中相同或相关的规定也应基于同一观点而认为违章。 被宣布无效的内容不得再被制定成规章制度和规范性文件。 被宣告无效的 “制度” “文件”应自始无效， 但其是适用一段时间后才逐渐丧失合理性的， 应于裁决生效之日起无效， 具体如何， 各校可结合维护学校秩序和保障师生权益的实际情况来确定。 此种裁决应具一般效力， 即裁决约束力不仅及于争议双方——制定 “制度”“文件” 的学校机构与作为相对方的教职工、 学生， 还及于虽非为争议当事人， 但这些 “制度”“文件” 的适用与其有密切关系的其他机构、 教职工和学生等利益相关者。

管理行为、 办学活动被裁决为违章， 有关的“行为” “活动” 应被宣告为无效， 此宣告有溯及力， 受侵害的学校秩序、 师生权益应予恢复和维护。 学校机构不得再实施与裁决内容相悖的办学及管理行为。 此种裁决应具个别效力， 即裁决约束力仅及于争议双方——实施 “行为” “活动” 的学校机构与作为相对方的教职工、 学生。同时， 追究学校机构负责人的个人责任， 罢免其职务， 也是制裁“行为” “活动” 违章的必要而有效的措施。

高校应落实并发挥监督的上述效力， 只有如此， 才能促使本校公权力规范运行、 保护学术自由和师生合法权益以及推动本校更好地履行教育公共职能。

4 结语

各高校应适时将上述健全章程执行监督机制的对策措施加以规则化、 制度化。 从操作层面来讲， 首先需解决其章程依据问题。 为此， 应修改高校章程， 即在查找本校章程执行的监督条款缺漏的基础上， 把缺漏的内容补充规定到章程之中。 章程修改大体上要按与章程制定同样的程序办理， 经国家或省级教育行政部门核准后生效。确立了新的章程依据， 各高校还应在其意旨指导下， 制定章程实施细则或用单独的配套制度来详细规定章程执行的监督主体、 对象和范围、 程序与效力方面的规则。 制定细则或配套制度的目的在于弥补章程原则性强而操作性弱的不足， 以利于其贯彻执行。 故这些规则不应抽象、 笼统而应具体、 细致， 且须结合本校实际。