浅淡PPP融资模式在农村污水处理工程项目应用中的主要影响因素

温锦沙

摘 要 近年来，各地为提高污水设施服务效率，引入了社会资本参与民生基础设施和生态项目建设。在采用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式实施农村污水处理工程中，由于PPP模式的全寿命周期长，实施内容多，在可行性研究报告编制、项目融资、建设期及运营期等各阶段内影响投资估算的因素较多，为此，针对影响投资估算的主要因素进行分析，并提出了解决措施。

关键词 PPP项目;农村污水处理工程;投资估算

中图分类号：X321 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.29.014

PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP）实施农村污水处理工程中，由于PPP模式的全寿命周期长，实施内容多，项目的可行性研究、融资、建设周期、项目运营都有较大影响[1]。需积极采取措施，在保证项目质量和进度前提下，最大限度合理确定项目总投资，减少政府支出，使PPP项目做到物有所值。

1 影响

1.1 可行性研究报告影响

污水处理工程可行性研究报告编制是确定建设项目前具有决定意义的工作，可研报告拟定了项目投资、资金的筹措、建设内容、建设目标及工程建设期限等一系列重要项目因素，是指导项目招投标、工程投资控制、施工方案制定及项目运营等阶段的重要依据。因此分析编制可行性研究报告中的投资估算风险对项目建设能否顺利实施具有重要的意义。

1.1.1 管网布置

农村污水处理工程不同于一般建筑工程，整治范围广，涉及村庄、人口数多。受限于编制费用、人员、物力、提供的基础材料及调研实施乡鎮配合程度等各种因素，编制单位在调研过程中对主干管和入户管的走向无法与当地村民进行细致的确认，无法做到与施工图一样精确，特别是入户管涉及千家万户，编制单位调研时只能根据镇村提供的户数预留入户工程量，对入户管工程量进行估算。同时由于农村地下管线施工复杂性及历史原因，农村自来水管、通信管网等地下管线图的基础材料无法提供或提供不完全，在管网线路确定时带来不确定性。因此由于主干管和入户管走向的不确定性，对投资估算带来变化风险。

1.1.2 污水场站选址

在制定污水处理系统方案时，确定污水处理站厂址是一个重要的环节，厂址的选择对污水管道布置、处理后污水的重复利用和出路都有密切关系。由于调研时受地形地貌影响，同时部分村庄没有或缺乏村庄总体规划和相应的地形图等基础材料，未能对厂址布局的合理性及土地性质等进行充分论证，污水处理站厂址存在的不确定性，对整体投资估算带来变化风险。

1.1.3 污水管网管材

管道工程投资在工程总投资中占有很大的比例，在管道工程投资中，管材费用约占60%以上。目前常用的管材主要有混凝土管、钢筯混凝土管、双壁波纹管、高密度聚乙烯（High Density Polyethylene，HDPE）管及玻璃钢夹砂管等，相比较而言，玻璃钢夹砂管单价比较高，但维护管理费用较低。因此政府或实施机构选择采用何种管材直接影响工程综合造价，对投资估算带来变化风险。

1.2 项目融资影响

2017年下半年至2018年，国内多家公司业务急剧膨胀，公司现金流周转出现困难，人员及技术力量均无法到位，未能完全履行原PPP项目合同。东方园林、碧水源、铁汉生态等诸多环保行业的民营龙头企业也面临同样的困境。这些企业因短时间内急剧扩张，铺项目、摊大饼，未能根据自身实力匹配项目数量和规模，最终导致资金困难或资金链断裂，不得不售让股份。自2017年以来，为进一步遏制隐性债务风险，防范PPP滥用、泛化及异化风险，国家频繁出台了PPP监管规范政策，对PPP项目融资产生了较大的影响。PPP项目融资难度加大，民营企业融资成本更是显著提高，相继出现借不到款、借款发放延后等问题，受此影响多家上述企业先后被央企或地方大型国企兼并收购，出现了股东变更的情形。

1.3 建设期影响

1.3.1 工程方案的变动

在现行施工图设计中由于地形地貌原因，设计单位对入户管设计未能进行全面设计，只能对线路进行预估并进行大样图设计，这样在进行施工时，施工班组无参照标准，极易发生施工与设计不符现象，对后期竣工结算造成极大的影响，而入户管工程量占整个工程量50%以上，因此入户管方案的不确定性影响整体的工程投资。

1.3.2 材料价格及人工费

在与社会资本方签订项目合同时，虽然约定了材料和人工费的调价机制，但由于项目实施的时间长，相关材料和人工费的涨幅可能远远超过了当地政府有关部门公布的信息价，如2018年回填沙信息价为每立方米85元左右，但市场上每立方米接近180元，涨幅超过200%，影响施工积极性。

1.3.3 征地拆迁

污水处理工程征地拆迁涉及面广，关系到人们的切身利益，加上近几年部分项目政策宣传不到位，人们往往有抵触情绪。如在征地赔青时属地政府工作未做到位，会造成施工单位停工窝工现像，严重的话需要改变设计方案影响投资估算。在项目实施中，污水处理工程主要埋设于地下，但在道路开挖时阻力较大。由于近几年我国经济高速发展，农村道路设施完善，基本全部实现硬化建设，在施工时不可避免地对现有硬化道路进行开挖，给人们的出行带来影响，特别是开挖后需全部恢复硬化道路，大大增加了工程投资。

1.4 运营期的项目影响

由于农村没有太多的资料可以参考，而且人口数量变化大，造成了污水量的不确定性[2]。目前一些乡镇生活污水处理设施设计参照城市标准选取设计用水指标，人均水量指标选取值偏高，造成设计规模偏大。另外对于集镇和场镇人口预测过高，不符合实际情况。近几年，随着城镇化进程速度的加快，农村乡镇人口加速向县城、城市和中心集镇转移，而规划设计对此考虑不周，仍旧参照一定的人口自然增长，导致污水处理设施建成后来水量不足，污水处理设施运行负荷率偏低。目前已建成并运行的乡镇农村污水处理设施很大一部分都存在这个问题。

2 对策

2.1 大力推行全过程工程咨询服务

PPP咨询是一个贯穿项目全寿命周期的咨询，各阶段根据重要性和专业性都不同程度需要投融资、财务、法律、招投标、工程造价、项目管理及资产评估等专业团队的参与，应当充分发挥第三方中介机构的作用[3]。污水处理工程PPP项目在周期内多样变化，采用有资质的全过程工程咨询机构，避免前期可研与后面施工的脱节，同时委托其进行项目管理，对项目进行全过程的造价咨询和管理，最终合理确定项目总投资。项目建设及竣工决算时，及时跟踪财审，对项目管理全过程和结果审计确认，作为政府绩效付费的依据。

2.2 加强设计及施工过程管理

2.2.1 加强设计管理

设计单位深入开展前期调研工作，并加强与政府部门、村镇（社区）、项目公司及施工总承包商的沟通、协调，争取各方支持，尽早确定方案走向及用地情况，全力保障设计进度。各标段设计单位之间建立高程数据共享机制，加强工作沟通和协作配合，避免不同标段之间相连接的管道高程发生冲突，保证排水通畅。建议加强“外练”，在后续同类项目规划设计中，合理划分标段，提高综合协调能力，实现项目设计管理效果的最优化。鉴于本项目具有“点多、线长、面广、区域分散及环境复杂”的特点，建议加强施工现场设计人员到岗履职工作，不断提高服务意识和水平，因地制宜、因地施策，结合现场实际情况，对管线走向、路面开挖、埋管方式及入户接管等细节部点进行设计优化，全力保证图纸供应和技术支持，积极配合施工总承包商落实设计意图，深入现场及时发现和处理各类技术性问题，推进各项工作高效开展。项目规划设计中，逐步扩大改造范围，将未纳入到本项目实施范围内的部分落水管，如农户阳台生活洗涤用水，进行改造，并由县政府统一部署村镇配合完成，从而真正实现农村污水治理的“閉环”效应，也有助于打通农村污水治理的“最后一公里”，助力美丽乡村建设[4]。

2.2.2 加强施工过程管理

项目公司应配备其投标承诺足够数量的具有建设、管理和施工经验的管理人员和技术人员，负责工程建设全过程管理、组织和协调工作，确保施工管理有序组织，保证工程质量符合相关技术标准和要求。

2.3 政府积极配合融资

政府各部门应积极配合社会资本方进行融资，降低融资资金成本，确保社会资本方顺利取得融资贷款。污水处理设施工程属于环保及民生项目，各相关部门紧紧抓住中央“稳投资”系列政策契机，充分利用国家相关水污染治理的环保鼓励措施，积极向上级争取各类奖补资金[5]。同时财政、法律及行业主管部门应出台相关奖补资金使用管理办法，允许在部分子项目完工情况下，提前支付项目公司，缓解项目资金压力，有效减少政府运营费用支出。

3 结语

农村污水处理工程PPP项目是一项系统工程，PPP项目总投资的确定和控制活动贯穿于PPP项目准备、采购、项目设计、施工和竣工验收等各个阶段，政府和参与各方应建立全过程投资控制的思维和理念，主动控制，针对不同的项目制订各阶段详细的投资控制措施，在保证项目质量和进度的前提下，最大限度合理确定项目总投资，减少政府支出，使PPP项目做到物有所值。

参考文献：

[1] 楼怡.PPP融资模式存在问题及路径优化研究[J].大众投资指南，2020（14）：13-14.

[2] 刘倩.PPP模式在我国农业面源污染治理领域的应用研究[J].山东农业工程学院学报，2020，38（4）：36-42.

[3] 张滢.我国农业推进PPP模式的实践与路径分析[J].江苏农业科学，2018，46（8）：331-334.

[4] 张桂娥.污水处理在环境保护工程中的重要应用[J].资源节约与环保，2020（7）：110-111.

[5] 林青，寸黎辉，寸于宸.农村环境综合整治生活污水的现状及对策[J].城镇供水，2020（4）：103-108.

（责任编辑：赵中正）