提升政府公信力的逻辑内涵与实施路径

胡晓明

【关键词】政府公信力 逻辑内涵 实施路径 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

政府公信力是现代国家治理的重要资源，是政府合法性的重要衡量指标，也是衡量政府治理效能的关键指标，代表着政府在公众心目中的形象和地位，体现着政府取信于民的伦理导向，是政府合法性的基础要素。政府要在社会治理和公共服务中履行相应的政府职能，主动营造民众对于政府形象的主观感知并与公众结成广泛密切的联系，在政府和民众互动中打造出良好的公信品质。提升政府公信力对于推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地满足和回应人民对美好生活的向往，具有重要意义。

一方面，从社会契约理论看，政府公信力来自守约。法国十八世纪思想家卢梭提出的社会契约理论是政府公信力重要的理论来源和思想基础。该理论认为政府和公众在理论和形式上构成了一种契约关系，公众和政府作为契约的双方，公众按照约定向政府纳税，而政府则根据契约关系为社会公众建立有组织、有秩序的社会环境以及提供高效优质的公共服务和公共产品。政府是建立在民意基础上的，它通常以绝大多数的公众意愿为基础，代表着多数公众的利益，政府和公众之间存在着契约关系，这种契约关系是公众信任政府的基础，同时也是政府合法性的前提。社会契约理论为政府公信力提升奠定了重要的理论基础。社会契约理论使公众对政府公信力的诉求更为清晰明确，公众通过观察政府行为判断政府是否履行契约，从而衡量出政府公信力的高低。

另一方面，从责任政府理论看，政府公信力来自负责。责任政府理论是现代政府治理的重要依据，同时对政府公信力提升奠定了有力的理论支撑。责任政府理论的内涵包含两个方面：一是强调政府与公众之间具有强制和法律性质的责任关系，政府公职人员必须在法律规定的框架内履行公权，否则将承担相应的行政责任和法律后果。二是政府对于公众的意见和诉求应做到积极回应，积极履行政府责任，将公众所关心的问题和诉求作为政府开展工作的方向和重点。责任政府理论作为政府公信力提升的理论依据，主要表现在以下方面：首先，政府行为必须客观公正，能够通过一系列负责任的政府行为来行使公权，实现公共利益，同时能够将公众的意见和建议作为开展政府行为必须考虑的因素，并以此来提升公众对于政府的信任度和满意度。其次，一个负责任的政府形象能够在很大程度上使公众对政府政策和行为认同度不断提升，从而有力地推动政府公信力建设与提升。

一是政策稳定。从目前来看，我国政府公信力整体呈现出“央高地低”的格局特征，中央政府的公信力水平远高于地方政府。这种现象的产生与地方政府的政策不稳定不无关系。从系统论的角度分析，政府组织与其所处的环境之间相互关联，当所处的环境发生变化时，政府组织必须作出相应的调整以适应环境的变化，并与环境保持相应的平衡，政府政策的变化也属于这一范畴。在外在环境相对稳定时，政府的政策也应保持与环境的平衡。如果政府的政策频繁调整或者是朝令夕改，不仅使社会公众无所适从，而且在很大程度上损害和降低政府的公信力。公共政策作为政府开展公共服务和社会治理的工具，在制定和执行中应根据政策环境和政策对象的特点，设计出具有明确实施目标并保持相对稳定的政策结构，确保在一定时期内能够发挥出良好的政策效果。然而部分地方政府政策“朝令夕改”现象不少，“新官不理旧账”“人来政改、人走政息”的现象较突出，损害了政府的公信力水平。

二是承诺兑现。政府承诺兑现是提升政府公信力的核心内容，是政府获取社会公众信任的重要影响因素。政府通过兑现承诺树立良好的政府形象，使契约精神、诚信政府贯穿到一系列政府行为中，才能从根本上提升公众对于政府的信任。承诺兑现的范围不仅包括政府的各种行为、法律法规的出台与执行，同时还包括政府公职人员的政策宣示和职务表达等。社会公众对于不同层级与形式的官方承诺饱含信任期待，若政府无法实现承诺造成空头支票或承诺放空，就会逐步侵蚀政府公信力，从而影响政府公信力提升。长期研究政府行为的法国学者马纳格对南非近二十年来爆发的社会群体性事件研究后发现，政府承诺未兑现以及权力滥用是造成公众群体性事件的重要原因，特别是一些政客在竞选期间所作承诺未兑现时，极易引发公众的逆反心理，造成政府的信任值急剧下降。国内一些地方政府也存在“空头支票”现象。政府承诺兑现作为提升政府公信力的重要影响因素，须引起高度重视。

三是信息真实。信息时代改善和提升了公众获取信息的需求和能力，公众对于政府信息的透明公开给予更大的希望和更高的要求。因此，政府提供的各类公共信息，例如政策法规、决定命令以及公共事务的程序、条件、标准等，均应全面、真实、准确，以保障和回应公众的知情诉求，从而确保公众对于政府的信任。政府因信息沟通与传递造成公信力降低主要表现在以下方面：首先，政府隐瞒信息。政府对于公共信息资源的掌控意味着政府部门可以选择信息的公开方式、公开渠道以及公开的对象，因此呈现在公众面前的往往是彰显政绩的正面消息，对于较为敏感或具有争议的信息予以回避，这种选择性传播策略极易引起公众的猜想和臆测。其次，大众媒介信息扭曲传播。大众媒介为获得自身利益，不惜一切手段博取公众的关注，往往对一些公共信息进行选择处理，甚至进行歪曲报道和解读，引发公众对于公共信息的误读和误判，进一步加剧了公众对于政府的不信任，“塔西佗陷阱”便由此产生。

四是官员廉洁。导致政府公信力降低的另外一个重要因素是官员的腐败。导致政府公信力下降的腐败行为主要集中在以下方面：首先是执法主体的腐败行为，其主要在政府及其垄断行业中担任公职、行使公权。这部分群体往往拥有普通公众无法拥有的稀缺资源，腐败分子利用稀缺资源换取个人、家庭的财富与地位，往往表现为以权谋私、利益输送等腐败行为。其次是违反社会规范，包括各项法律、法规以及制度政策等强制性规范，同时还包括约定俗成、被社会广泛认可的非强制性规范。从近年来查处的腐败案件中发现，一些政府公職人员利用制度和监管漏洞进行权力寻租，谋求一己私利，大肆进行索贿受贿、权钱交易、卖官鬻爵等，家族式贪腐、塌方式腐败、系统性腐败以及小官巨贪现象时有发生，性质恶劣，损害了党和政府的形象，降低了公众对于政府的信任度和满意度，从而对政府公信力造成严重侵害。

五是公权规范。政府权力作为公共权力的一种，应防止权力执掌者滥用公权影响政府公信力。政府及其工作人员依法行政意识淡薄，执法不严、违法不究、徇私枉法等，将使政府形象大打折扣，这些公权不规范行为使政府公信力受到严重影响。行政伦理在促进公权规范中发挥着重要的作用。行政伦理作为公共行政领域的道德规范体系，为政府公职人员行使公权时提供价值准则，引导其执法行为的目标和方向。行政伦理能够切实提升公众对于政府及执法者的信任程度，在提升政府公信力中发挥着重要作用。

首先，加强政府信息公开。政府信息公开是打造透明政府的具体举措，且得益于现代电子政务技术的发展成为当前公众了解和监督政府一种良好的途径。如若政府在施政过程中存在暗箱操作现象，公众将难以全面了解到政府运作的过程，会造成政府与公众之间的信息不对称。因此，加强政府信息公开，确保公众知情权是提升政府公信力的必要路径。一方面，要完善政府信息公开制度和执法运行机制，坚决杜绝暗箱操作现象发生，切实保障公众的知情权。另一方面，各级政府要积极关注公众的需求，加强政府与公众之间的互动，促进公权运行的民主化，扩大公众对于政府治理的参与程度，从而在实质意义上推动政府公信力提升。

其次，加大对失信公职人员的问责和惩戒。持续推进政府公信力提升应不断增强对政府失信行为的惩治力度，提高其失信成本。建设和完善针对政府公职人员的责任追究机制和赔偿制度，政府公职人员的失信行为不仅要作为业绩考核和职务职级升迁的考核指标，更要建立健全完善的国家赔偿制度体系。要将问责制做实做深，不断提升公众对于政府公职人员的监督力度和监督效果，在全社会形成监督政府的风气，从根本上树立诚信政府、责任政府的形象。在传统的行政问责之外，社会问责也逐渐凸显出其必要性。一些地方政府创新社会化问责形式，产生了较强的震慑效果。此外，还应进一步改进问责评估体系。一方面让更多社会主体参与到问责政策制度的设计中，另一方面进一步优化奖惩机制，将社会问责贯彻到持续监督和事后反馈等多重机制中去，将外部压力转化为内部动力，切实增强社会问责的有效性，进而推动政府公信力提升。

最后，强化媒体监督与舆情回应。充分发挥新闻媒体作用监督政府是现代社会成熟的重要标志。当前，新闻媒体在对各级政府行为的监督与评判中发挥着不可替代的重要作用。充分打造和利用好新闻媒体平台，才能真正确保公众对于政府的监督权、话语权和参与权。因此，国家应进一步加强和保护新闻媒体的传播权，切实发挥新闻媒体监督和震慑作用，不断提升新闻媒体监督的有效性，更加充分有效地曝光政府及其公职人员的违法乱纪行为，从而进一步督促政府取信于民，有力推动政府公信力提升。此外，高效的舆情回应也是提升政府公信力的必然要求。伴随着移动媒体和社交网络的兴起，网络成为社会舆情和公众舆论的重要集散地。基于网络技术背景下，社情民意的集中和反馈效率高度提升，往往在短期内即可形成舆论漩涡，对传统的政府回应形成了巨大的挑战。因此，各级政府应结合自身发展实际建立响应迅速的舆情引导机制，完善舆情搜集汇总、快速研判、信息流转、综合保障等环节，善于运用和管理网络舆情，更好地实现与公众的良性互动，进而推动政府公信力提升。

（作者为河南财经政法大学公共管理学院讲师）

【注：本文系河南省哲学社会科学规划项目“新时代基层公务员激励机制研究”（项目编号：2019CZZ007）阶段性成果】

【参考文献】

①庞静泊：《政府公信力的构成因素及提升途径研究》，《内蒙古大学学报（哲学社会科学版）》，2018年第5期。

②陈冰：《提升政府公信力对策研究》，《法制与经济》，2017年第11期。

③李明德、寇杰：《媒介内容生产与传播困局及其应对策略——基于公信力维系的视角》，《中国编辑》，2021年第7期。

④郭阳：《网络社会视域下政府公信力流失：缘由透视与重塑路径》，《河北工业大学学报（社会科学版）》，2021年第2期。

⑤农梦莲：《网络舆情视域下基层政府信任危机生成逻辑与跨越路径》，《传播力研究》，2020年第16期。

⑥邊晓慧：《政府信任关键问题的西方研究及启示》，《陕西行政学院学报》，2019年第3期。

责编/于洪清 美编/杨玲玲