加快新型城镇化步伐 推动山区县域高质量发展

鲍家伟

我国山区县数量较多，受地理区位、地形条件和资源禀赋等制约，大多处于欠发达地区，城镇化发展相对滞后，城镇化短板弱项明显，与人民对美好生活的需要还存在较大差距。进入新发展阶段，加快推动山区特色的新型城镇化发展，对支撑山区县域高质量发展、实现共同富裕具有重要作用。

一、山区县经济发展总体落后

按照山地面积占县域面积比重、坡度6度以下面积占县域面积比重、县城驻地及周边一定范围内高差等三项指标，确定了我国大陆661个山区县，这些县主要集中在四川、云南、西藏、贵州、福建等地，占2844个县级行政单元总数的23.24%。2018年，山区县以占全国26.06%的面积、13.84%的人口，创造了7.85%的GDP。从空间分布看，山区县地处中西部地区、老少边穷地区居多。从资源和人口来看，我国山区县表现出四个方面特点。

一是地域面积大。山区县国土面积占我国陆域国土面积的1/4多，县均国土面积比全国县域平均水平高出10%左右。如浙江省山区26县（全省90个县级行政区）土地面积约占全省国土面积的45%，广东省50个山区县（全省119个县级行政区）土地面积约占全省的66%，安徽省17个山区县（全省105个县级行政区）土地面积约占全省的24.3%。

二是人口数量少。2018年，全国山区县县均常住人口29.17万，比全国县域平均数48.94万少19.77萬，仅有不到两成的山区县人口超过全国平均数。山区县中，人口不足10万的占比约20%，人口不足5万的约10%。

三是经济发展弱。山区县区域分布相对集中，大多经济基础薄弱，2018年县均GDP仅106.95亿元，约为全国县域平均水平315.79亿元的三分之一;人均GDP3.73万元，仅为全国平均水平的57.8%。比如，在2020年之前，四川省山区县也是国家连片扶贫开发重点区域，全省35个山区县有9个属于国家扶贫开发重点县，有19个山区县位于四大片区贫困县范围，山区县与贫困县高度重合。2020年，浙江省山区26县的GDP总量为6238亿元，仅占全省GDP总量的9.65%;人均GDP为61363元，仅为全省人均水平的61.3%、全国人均水平的85.2%。

四是居民收入低。山区县城乡居民收入水平相对偏低。2018年，全国城镇、农村居民人均可支配收入分别为39251元和14617元，而山区县仅为29918元和11404元。2020年，浙江省山区26县的城镇和农村居民人均可支配收入仅为全省平均水平的76.5%和76.8%，仍有9个山区县的城镇居民人均可支配收入低于全国平均水平。

二、山区县城镇化发展具有较大潜力

我国山区县具有区域边缘性和封闭性、经济结构单一性、生态环境脆弱性、空间布局分散性等典型特征，导致城镇化发展与全国相比，存在较大差距。加快山区县城镇化发展，具有较大潜力。

（一）城镇化水平滞后

一是城镇化率普遍偏低。山区县地理位置偏僻、区位条件较差，集聚人口能力较弱。2018年，山区县常住人口为1.93亿人，占全国总人口的13.84%。其中：平均城镇化率为34.53%，低于全国59.58%的水平。全国661个山区县中仅有56个县城镇化率高于全国城镇化水平，355个县低于山区县平均水平，约占山区县总数的54%。二是人口“外迁内聚”特征显著。山区县经济发展水平有限，人口大量外迁，在就业机会多的城市从事二三产业，异地城镇化现象明显，同时县域内流动人口多向以县城为主的重要乡镇集聚。2020年，浙江山区26县有22个县人口处于净流出状态。

（二）城镇体系尚未健全

一是城镇规模较小。山区县以中小城市和小城镇为主，普遍规模较小、功能单一。县城人口规模较少，难以形成城镇的功能集聚和辐射效应。建制镇数量虽多但不成规模，人口少且基础薄弱，大多处于未城镇化状态。比如浙江省山区县，县城建成区面积最大的天台县为20.1Km2，最小的景宁县为5Km2，有14个县的县城建成区面积不到县域面积的1%。二是城镇间联系不够紧密。由于山区县多山阻隔，“县弱、镇多、村空”的城镇化特征明显，县城周边城镇发展缓慢，县城与建制镇、建制镇与乡之间联结度不高，城镇吸纳产业和人口的能力有限，辐射带动能力不强。大多数山区县从县城到偏远乡镇车程都在1个小时以上，交通空间距离阻碍了县域城镇之间的联系。

（三）城镇空间布局分散

一是城镇空间低水平均衡发展。山区县呈现较强的边缘性和封闭性，导致外部人流、物流、信息流以及创新要素难以顺利导入，容易陷入“靠山吃山”的依赖型产业发展模式，制约了城镇有序发展，普遍呈现低水平均衡的城镇空间格局。比如湖北省山区县，每个县平均有12个乡镇，只有2个乡镇的城镇人口大于1万人，建成区人口大于2万人的城镇屈指可数。二是城镇规划建设水平较低。相对于平原城镇，受制于山区地形地貌限制，城镇规划滞后于城镇建设。一些山区县城规划起步晚，不少城镇建设都已定型，调整难度大，导致部分县城建设和管理的无序低效问题突出。

山区城镇化发展面临的这些问题，导致山区县域难以构建高效的城镇空间格局，难以有效集聚发展要素，难以形成支撑就业的产业体系，也制约了山区县域高质量发展。

三、以新型城镇化推进山区县域高质量发展

随着交通、网络等基础设施的改善，山区县已由封闭状态走向开放，逐步探索形成“小县大城”“县城+重点镇”等各具特色的山区新型城镇化模式，推动了山区县人口集中、空间优化、要素集聚和产业发展，并与全国同步全面建成小康社会。立足新发展阶段，要以新型城镇化为重要支撑，推动山区县域高质量发展，以此提升社会主义现代化国家建设的质量和成色。

（一）推动人口梯度转移集聚

在县域中心城区，以城转农。做大县城，带动产业发展，提高区域就业容量。中心城外围农村居民点接受辐射，有序推动此区域农村人口就地城镇化。在工贸重镇，以业聚农。在山区重点镇，人口以迁入式城镇化为主，通过产业发展支撑就业，引导农民向工贸重镇转移。在一般乡镇，以游富农、以林促农。保证基本公共服务，稳步推进生态移民，人口以就近城镇化为主，通过“迁村并点、下山转移”，实现农民向镇区和农村社区集中，形成特色镇、特色社区与生态农业景观交融的格局。

（二）提升特色产业发展水平

通过“优势带动、绿色发展、产业融合”的方式，增强产业支撑能力。优势带动，绿色发展。加快劳动密集型产业发展、扩大就业是当前山区县域城镇化发展的关键。要着眼构建以地方特色资源为基础的绿色产业，增强特色产业对农村劳动力的吸纳能力，重点发展利用本地优势的加工制造、特色商贸等，培育新的经济增长点，拓展就业空间。产业融合，协同发展。推动产业内部横向融合，促进农林牧复合发展，打造区域性品牌;推动文化、生态、民俗体验等旅游主题有机融合，提高山区旅游产业综合竞争力。促进产业纵向延伸融合，打造特色农业游、乡村游，形成融合型山区特色产业体系。

（三）着力优化县域城镇空间

探索“县域中心高度极化、重点城镇节点集聚、山区有机分散”的山区城镇化组织模式。在确保安全的前提下，因山就势、适度提升县城土地开发强度，鼓励有条件的山区县以县城为核心建设“大城关”，提高县城空间发展集约水平，强化县城集聚辐射带动功能，加快推动产城融合发展，全面提升县城基础设施建设和公共服务水平，提升县城综合承载能力。适度推进乡镇整合，选择特色重点城镇，强化重点镇服务周边农村能力。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）