我国共享经济发展的垄断风险、监管难点及治理思考

共享经济的发展遵循平台经济发展的普遍规律，即依靠规模经济追求利益最大化，在发展过程中出现了限定交易、经营者集中、跨行业竞争、数据垄断等垄断现象。共享经济反垄断面临着鉴定困难、技术困境、反垄断规则制定滞后等难点。针对问题和难点，本文从加强数据安全建设、提高法规的完善速度和约束力度、加强新技术投入和应用创新三个方面提出治理思路，以期维持共享经济竞争活力。

一、共享经济呈现高速发展态势

共享经济是通过互联网平台进行海量资源的使用权交易、实现资源的整合与优化配置的新业态新模式，是数字经济发展最活跃的领域之一。2017年至2020年，我国共享经济的市场规模从20772亿元增长至33773亿元，年均增长率超达到33.3%，未来五年增速将保持在10%以上。伴随着快速增长与扩张，共享经济已经全面渗透至国民经济的各个行业中（如图1）。从网约车、共享单车等交通出行领域到餐饮外卖、互联网家政等生活服务领域，再到共享住宿、知识技能、互联网医疗、生产能力等领域，共享经济逐步成为撬动经济社会发展的新动能。

共享经济的发展对稳增长、调结构、稳就业、保民生等起到了重要作用，是新旧动能接续发展的重要推动力。从对经济社会发展贡献来看，共享经济各领域增长迅速、交易规模在对应行业中的占比提升明显。以共享住宿、在线外卖、网约车领域为例，2020年，这三个领域的交易规模在对应行业中的占比分别达到6.7%、17%和36.2%，与2015年发展初期相比具有了较快增长（图2）。2020年，在疫情冲击下，共享住宿和网约车领域的占比仍然与2019年持平，在线外卖领域甚至实现了强势增长。共享经济在发展过程中凸显韧性，对稳经济、保民生具有重要作用。在带动就业方面，截至2020年底，包括网约配送员、互联网营销师等新职业从业者在内的共享经济服务提供者人数约为8400万人，同比增长7.7%，其中平台企业员工数量从2017年556万人增长至2020年631万人。数量庞大的服务提供者以全职或兼职的方式丰富了收入来源，提高了生活质量的同时也推动我国的就业结构优化和就业质量提升。

二、共享经济的垄断风险不断凸显

平台垄断是共享经济发展过程中无法回避的问题。与绝大多数互联网平台相似，共享经济的发展依赖于用户发掘和市场扩张。截至2020年底，已有8.3亿人参与到共享经济的活动中。其中掌握大量用户和数据以及新技术运用程度高的共享经济平台企业会在多边市场竞争中占据更加有利的地位。近年来，在共享经济的不同领域都出现了以限定交易、经营者集中、跨行业竞争、数据垄断为主要体现形式的垄断问题。

（一）限定交易行为造成的垄断问题

在共享经济背景下，限定交易造成的垄断问题多表现为具有市场支配地位的平台企业通过搜索降级、流量限制、店铺屏蔽、强制下线、关闭入口等技术手段强迫平台上的经营者进行“二选一”，由此对经营者的正常交易造成限制和阻碍。以外卖市场为例，目前我国外卖市场基本形成双寡头竞争局势，美团与饿了么所占的市场份额比例约为5∶2，有较大的用户基础和实施“二选一”锁定商家的能力。2019年以来，两家平台就“二选一”问题多次受到反垄断处罚。限定交易行为不仅打破了共享经济市场公平竞争秩序，有损商家利益，也损害了消费者公平交易的权利。

（二）经营者集中带来的垄断问题

企业通过兼并收购其他企业来降低边际成本，使自身在有外来参与者的市场上拥有更强大的竞争力。部分共享经济平台企业也会通过横向或纵向并购的方式获取经营数据、拓宽用户群体和规模来扩大市场规模。以共享出行为例，2016年滴滴出行收购优步（Uber）中国业务，在此之后滴滴出行一度占据90%以上的网约车市场份额，客观上形成了网约车市场的经营者集中，造成了“实质性减少竞争”的效果。相关研究表明，餐饮外卖、共享住宿、网约车等主要共享经济领域都存在行业高度集中的现象，处于寡头垄断的格局。市场经营者过度集中且缺少有效的防治措施，将会大大增加滥用市场支配地位行为出现的风险。

（三）跨行業竞争产生的垄断问题

除横向与纵向并购之外，部分平台企业为拓展市场，利用已经积累的客户群向其他行业扩张和渗透。以共享单车领域为例，2018年，美团通过收购摩拜单车进入了共享单车领域，滴滴通过开辟“青桔单车”的新业务加入了共享单车领域。两大平台企业在入局共享单车市场后，利用其本身在外卖、网约业务上积累的用户基础，再配合大额补贴的发放，迅速抢占了大量市场份额。截至2019年10月，青桔单车、美团单车和哈啰单车共占有95%的共享单车市场，形成了“三足鼎立”的垄断格局。而在垄断地位确认后，多地共享单车服务涨价频繁，消费者使用成本不断提高。由跨行业竞争带来的市场垄断会逐渐形成准入壁垒，对中小微企业产生排挤，甚至出现价格垄断的现象，长期作用下不仅让市场失去竞争活力，也会影响消费者体验。

（四）平台数据高度集聚带来的垄断问题

数据作为数字经济时代重要的生产要素，逐渐成为了平台企业的核心竞争力，对共享经济企业的发展起到关键作用。用户产生的实时数据可以让平台企业在收集和准确分析后掌握消费者的需求，从而在适应消费者的偏好上处于有利地位。部分拥有数据获取和分析能力的平台企业一方面拒绝数据共享，限制其他企业获取数据;另一方面将用户绑定在平台上的资产专用性投资，导致用户离开平台的成本较高，从而提高了用户粘性和新平台的建立难度。在共享经济领域，较为典型的数据垄断行为包括“大数据杀熟”、诱导性消费、数据封杀等，由此带来竞争壁垒、消费者福利损害、信息安全漏洞、行业技术创新阻碍四方面的问题。

三、共享经济反垄断监管面临的难点

2021年2月，国务院反垄断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《平台反垄断指南》），首次将平台经济发展中备受关注的“二选一”“数据垄断”“低于成本销售”等焦点问题进行了界定和有针对性地限制，配合《反垄断法》实施或将会促进共享经济健康、规范发展。尽管《平台反垄断指南》界定了多种垄断行为，但在实际治理中依旧存在较多难点。

（一）共享经济平台的垄断行为难以鉴定

传统行业的反垄断执法多采用假定垄断者测试法（SSNIP），基于价格变化来界定相关市场。然而在共享经济新业态的发展过程中，平台企业通过大量补贴为用户提供低价或者免费的服务，使SSNIP的判断失去准确性。以网约车行业为例，早在2015年和2016年，滴滴就以营业额未达到法定申报标准为由，在未向监管部门提出申报的情况下分别与快的打车和优步中国完成合并。在合并后，滴滴迅速成为了垄断网约车市场的大型企业。尽管《平台反垄断指南》的第四条提出对平台经济领域相关商品市场采用替代性分析法来界定，但在共享经济普遍具有的多边市场构造的情况下，如何精准判断多边用户在不同市场的需求，以及各种需求间的交互关系和相互作用，从而对共享经济平台企业市场做出准确界定，再对其市场支配能力有可靠认知，依然是理论及技术上的难点。

（二）数字技术应用隐蔽性为反垄断执法增加难度

学术界观点认为，数字经济的发展具有垄断性和跨越性竞争的特点，并且受到梅特卡夫法则、达维多定律和摩尔定律三大定律支配，新一代信息技术必将加速革新，促进数字经济市场主体行为发生不断变化。近年来，算法在共享经济领域的运用逐渐普遍化，一方面，算法的使用让平台能够全面分析用户喜好、消费习惯等个人偏好，从而让服务精细化、个性化;而另一方面，因为算法出现的大数据杀熟、个人隐私侵犯等现象也在不断发生。部分平台企业通过算法共谋，在没有书面协议或者口头约定的情况下也能形成竞争者协议，达成垄断高价，从而限制市场竞争。这类算法共谋严重破坏了市场竞争秩序，亟需整治。然而，因信息技术革新使得平台垄断行为越发具有隐蔽性，取证难、识别难、认定难成为了反垄断执法面临的技术难题。

（三）多变快变的共享经济模式挑战反垄断治理

新业态的发展是迅速的，其概念、边界、特征也会随着参与人群的拓展和技术的革新而持续产生变化。共享经济在起步初期，其概念多与“合作经济”“点对点经济”“零工经济”等互通互用，即作为一种经济形式，通过互联网平台实现对闲置空间、闲置车辆等资源的使用权的交易。随着互联网技术不断革新与进步，共享应用拓展至生活、生产等各个领域，其概念边界正在持续延伸。共享经济平台正在放弃发展原有的单一业务规模经济，开始向多产品、多业务线的范围经济拓展。共享经济类型多变，对监管造成巨大的挑战。旧的反垄断规则显然难以适用于共享经济新业态的治理，而新的反垄断规则的制定经历较长的过程，且需要根据新变化、新情况不断对细节进行补充完善。目前对共享经济平台的反垄断调查多建立在损害发生、事后举报的基础上，在事前规则制定和风险防范方面存在较大缺口。

四、共享经济反垄断治理的思考和建议

共享经济的快速发展离不开包容审慎、鼓励创新的政策环境，而面对共享经济的垄断现象以及治理难题，我国在治理过程中还需要统筹发展与安全，坚守底线思维，创新监管手段，引导共享经济有序、健康成长。

（一）建立数据共享机制，促进中介型数据平台建设

平台与平台间、政府与平台间数据共享机制的缺失、数据共享不畅是引发数据垄断、数据安全问题的主要原因之一。今年6月通过的《数据安全法》第十九条提出，“建立健全数据交易管理制度，规范数据交易行为，培育数据交易市场”。中介型数据平台通过数据交易，促进数据在政府、企业、个人间流通，有助于消除数据壁垒，有效阻止或化解数据垄断现象，同时也有助于建立完善数据溯源和共享机制。目前，我国中介型数据平台的普及度较低，数据较为分散且共享程度仍具有较大的局限性。在此背景下，可参考美国、加拿大等发达国家的建设经验，探索建立针对性较强的专业领域数据平台，在专业领域先成立数据交易平台试点或能取得较大成效。除加快布局建设数据交易所，还可探索建设集中化的数据共享平台，提高政府对数据的掌控和监管能力。

（二）构建有效监管体系，完善立法与加大监管并举

一方面，要进一步健全共享经济监管的相关法律制度，并根据其发展特点及时调整完善。当前我国出台的相关法律，如《反垄断法》《反不正当竞争法》《平台反垄断指南》《網络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等，主要是针对主体行为的行政立法，在数据确权、数据利用方面仍存在法律空缺。在数据权属难以确定的情况下，中介型数据交易平台的推行将会大大受限。应尽快建立数据确权的相关法规，完善网络数据安全监管。另一方面，要将高强度的反垄断监管长效化、常态化。去年底以来，国家针对互联网领域的经营者集中、“二选一”案例多次开出大额罚单，但总体仍呈现“运动式”执法的特点，要加大共享经济反垄断执法的惩罚力度和密度，避免出现因为惩罚力度和密度过低导致涉垄断企业再次扰乱市场的现象。

（三）创新监管手段，加大新技术应用力度

针对共享经济领域的垄断问题，还要从监管手段上寻找突破点，强化事前监管能力，从根源上解决垄断执法的鉴定难点和技术困境。以浙江为例，今年7月，浙江省上线“浙江外卖在线”，丰富了外卖生产—配送各环节的管理场景，上线两个月间，共有35.3万骑手完成数据接入、29.3万商家完成信息核验，平台利用算法优化骑手配送时间，实现骑手交通事故率环比下降11%。“浙江外卖在线”平台的上线，对打破政企数据壁垒，防范市场不正当竞争行为的发生有重要意义，其成功运行对全国各地的外卖行业监管部门也起到了良好的示范作用。此外，将“区块链+大数据”技术融入金融、医疗等共享经济领域，有助于打通信息孤岛，打破数据市场的寡头垄断现象，使共享经济资源分配更加合理，信用信息更加准确，产业生态系统更加完善，对垄断局面的形成有较好的事前防范效果。

共享经济反垄断并不意味着让具有市场支配地位的大型平台消亡。以美国反垄断为例，十九世纪至二十世纪中期，美国政府对能源、电信、烟草等托拉斯企业多以拆分手段解决垄断问题。二十世纪末以来，随着全球化趋势加速，竞争优势地位的动摇使得美国的反垄断工作体现出“美国优先原则”“战略选择原则”以及“创新优先原则”三大原则，展现出以促进行业发展、保护国家竞争力为前提解决垄断问题的特点。我国共享经济反垄断的重点应以促进共性经济规范有序地发展为目标，对不当使用支配地位的平台企业以限制并购、罚款等反垄断手段为主，鼓励市场良性竞争，激励平台企业创新，保持我国共享经济的国际竞争力。

（本文系国家信息中心2021年青年人才基础研究“数字经济对就业与收入分配的影响研究”阶段性成果）

（胡沐华，国家信息中心信息化和产业发展部）