国民经济动员工作的主要瓶颈与对策

李治琴

一、国民经济动员工作的主要瓶颈和困难

（一）基层国民经济动员体制机制不完备

在省市层面，国民经济动员编制少，并且以领导为主，从事国民经济动员工作的实际业务工作人员少。地方在推进国民经济动员时，地方机构设置上存在问题，有的地方国民经济动员办与交战办等其他国防动员办公室合二为一进行工作推进，有的地方国民经济动员仍旧保留在发改部门，导致国民经济动员办在实际工作中地位尴尬。在地方发改委的工作体系中，国民经济动员处于较为边缘化的位置，地方领导在发改委各项工作中，相对而言，对国民经济动员工作重视程度比较低，或者说国民经济动员工作推进取决于领导重视程度，未能从体制设计上，实现工作的激励。在县级及以下基层，国民经济动员办没有相关的机构设置和人员编制，在市一级推进工作的时候，县级及以下的基层没有工作对接和落实任务的相关人员安排，使得国民经济动员工作在基层难以推进。

（二）国民经济动员体系人才培养不足

首先，地方国民经济动员整体工作队伍年龄偏大，平均业务能力相对较低，队伍缺乏年轻化力量，整体队伍的素质和能力难以满足“战时应战，急时应急，平时服务”需求。其次，在专业能力上难以满足国民经济动员工作要求。目前地方国民经济动员办存在大量兼任工作人员，或者是从其他部门转入的工作人员，缺乏国民经济动员的知识结构和经验，不了解国民经济动员工作应该如何推进。第三，人员流动快。国民经济动员工作人员由于兼任、缺乏固定编制等问题，人员变动大。即便对现有工作人员组织固定的业务培训，由于流动性大，培训以后，可能已经离开该岗位，既导致了培训资源的浪费，也难以解决在岗人员专业能力不足问题。第四，缺乏吸引人才和留住人才的激励机制。对于现有工作人员，缺乏相应的能力绩效评价机制，缺乏个人长远发展的晋升通道。由于经济动员工作推进难，岗位难以出成绩，留不住人才，进一步导致岗位缺乏人才吸引力。

（三）工作機制对接不顺畅

国民经济动员的任务是“战时应战，急时应急，平时服务”。但是在实际工作中，无论是应战还是应急，工作推进都存在困难。在国民经济动员为应战做准备上，基层国民经济动员办与军队对接不顺畅，没有渠道获取军队的需求，难以根据需求进行潜力调查、预案编制等工作;同时，在供给动员上，由于不同地区的经济基础不同，尤其是在经济发展比较薄弱的西部地区，可以动员的企业和社会力量有限。在应急工作推进上，国民经济动员与应急管理工作融合不足。比如西部战区，边境管控和地区维稳均需要长久可持续推进，国民经济动员在长期中发挥应急支撑作用不明显。首先，在机构设置上融合不足。国民经济动员办设置在发改委，而实际上无论是中央还是地方，都有应急管理体系，国民经济动员办在这个体系之外。在新一轮的机构改革以后，中央层面成立应急管理部，应急管理体制机制更加体系化，国民经济动员与应急管理工作尚处分立，从顶层设计上，未能实现二者的融合发展，再加上长期工作中横向协作思维不强，国民经济动员很难在应急领域发挥应有的作用。其次，在工作机制设计上，国民经济动员需要根据突发事件等级进行响应，主要应对特重大和重大突发事件，在较大和一般突发事件时，需要应急管理相关部门发出请求。这种响应机制在实际工作中，具有操作困难性，一方面，目前围绕“一案三制”为核心的应急管理体系已经建立，在应急保障领域也进行了人力、物力、财力、科技力等多方面的保障建设，而国民经济动员相关工作力度尚存在较大差距。在某种程度上，现在国民经济动员能力，对应急工作的支持力度有限，比如在应急队伍力量上，面对特重大和重大突发事件时，需要调动的力量实际上是军队力量，而国民经济动员办作为一个协调机构，并没有这个权限，相对而言，应急管理部门可以根据《军队参与抢险救灾条例》向军队发出请求，军队会直接响应应急需求，没有国民经济动员方面的工作。总而言之，国民经济动员在应战和应急方面的对接不畅，造成了重复建设和资源浪费。

（四）在国民经济动员工作任务推进上存在困难

国民经济动员工作任务主要在三个方面：潜力调查、预案编制和演练。在国民经济动员潜力调查方面推进困难，第一，缺乏对地方国民经济动员潜力调查的指导和培训。地方国民经济动员办工作人员很少有统计学背景，缺乏调查和统计的相关知识和能力培训。第二，潜力调查对接难。由于县级及以下基层没有国民经济动员专职人员，因此负责该项工作对接的人员经常变动，难以动态跟进和对接。第三，潜力指标设计上，指标体系是全国范围的，其中有的地方不具备相应的潜力，落实过程缺乏有区域针对性的潜力调查设计。第四，在潜力调查数据获取上，与统计局、卫健委等相关部门的数据共享共用上缺乏相应的制度规范，相关部门缺乏为国民经济动员提供数据的激励。第五，在进行企业潜力调查上难以实现动态跟踪，在目前竞争激烈的市场环境下，企业的生存发展变化大，技术的变革也更加迅猛，国民经济动员跟进市场上企业和技术变动需要大量的人力物力财力的投入，目前不具备各方面的条件，难以动态掌握企业资源的潜力变化。第六，缺乏对潜力调查一线工作人员的激励，相比于统计局、价格监测等工作人员，在进行潜力数据调查和收集时困难重重，也没有相应的工作补贴和激励，影响工作的积极性。第七，网络共享不足。由于目前的密级管理规定等，网络连接不通，通过信息化获取相关数据难以实现，增加了国民经济动员办在潜力调查中获取数据的难度和工作量，同时通过人工进行大大降低了效率。

在国民经济动员预案编制方面，地方国民经济动员相关业务能力缺乏，预案编制难以实现与时俱进。军队保障和需求在变化，民营企业在变化，但是目前预案的编制工作难以跟上，在实际中，操作性不强。最后，在国民经济动员演练上，与实战贴合程度有待提高，与应对重大突发事件的联合演练不足。比如在西部战区，新疆和西藏等地区都在边境维稳中发挥着重大作用，但在实际应急工作中，也暴露出国民经济动员演练与实际脱节的问题。

（五）地方国民经济动员工作缺乏相关保障

一方面，在资金投入上缺乏保障。国民经济动员在开展相关工作时缺乏资金保障，比如进行潜力调查工作，没有相关的调查经费保障。并且经济基础较为薄弱的地区，产业结构升级转型相对落后，部分地区还以第一产业为主，第二产业和第三产业不发达，地方企业有限，甚至缺乏提供相应需求物品的生产企业，在产业上缺乏国民经济动员基础，地方财政收入相对较低，对国民经济动员的资金投入支持更是拮据。而在申报国家相关项目经费时，对经济相对落后地区倾斜不够，获取经费保障难。

另一方面，国民经济动员法律法规和制度规范保障不够完备。地方国民经济动员工作无论在纵向还是横向推进上，法律法规和制度安排都不够完备合理。国民经济动员在军队需求对接上，缺乏横向畅通的沟通机制和相应的权责制度规范，难以获取军队需求;国民经济动员与县级及以下基层的纵向对接缺乏规范，难以实际掌握动员情况。实践中，征用补贴缺乏制度规范，也没有相关资金保障。

（六）国民经济动员中心利用率低

在市场经济条件下，军用与民用技术差距缩小，产品通用性增强，为了充分发挥市场配置资源作用，提高企业参与国民经济动员的积极性和创造性，各地建立了一批以企业为依托的国民经济动员中心，根据企业的生产能力和技术水平，形成了多层级的国民经济动员中心布局体系。建立国民经济动员中心的初衷在于降低国民经济动员成本，利用企业在市场竞争中对商誉与品牌效应等无形资产价值的看重，通过尽量少的资金投入，激励企业参与国民经济动员生产，将战时需求预先融入到企业生产发展中，在企业发展生产技术时实现动员潜力的集聚，提升经济动员高效持续的保障能力。同时，对企业而言，借助国民经济动员中心的影响，实现知名度的提升，拓宽市场，增加市场占有率和竞争力。从而形成经济战备兼容、互动双赢的格局。在国民经济动员中心实际建设和推广中，以“宁波模式”为代表，依据本地整体资源优势，通过國民经济各行业主管部门整合动员资源，形成行业动员中心，动员机构抓协调，政府部门为主导，行业组织为主线，动员企业为主力，充分利用行业协会和重点龙头企业的带动作用，从而实现整体各个行业的动员。

但以企业为依托的国民经济动员中心在全国范围内的推广和建设也带来了重复建设、布局不合理，建设后没有动员任务，法律责任与权力难以落实，缺少监督和检查机制等问题。实际上，国民经济动员中心挂牌以后，长时间没有承担任务，逐渐形同虚设。国民经济动员建立了大量的行业动员中心，但军队和应急管理体系也建立了自己的采购企业库，相互又未能实现融合共享，导致重复建设的同时，也使得动员中心没有发挥实际工作作用，仅限于挂牌，在采购等方面没有实际作用，使得企业丧失了最初的积极性。行业协会和重点龙头企业本身的商誉或者品牌效应已经建立，通过建设国民经济动员中心能够获得的社会影响力不大，并不能够充分调动企业参与国民经济动员工作。

二、对国民经济动员工作的对策与建议

（一）加强国民经济动员宣传和教育，形成全民共识

要提升对国民经济动员的重视程度，加大宣传力度，使国民经济动员工作为人所知，提升动员的积极性、主动性和广泛性，形成全民共识，人人有责。首先，增强国民经济动员领导层和业务人员对国民经济动员工作重要性的认识，定时组织国民经济动员相关讲座、研讨交流等活动。其次，增强企业对国民经济动员工作的必要性认识。针对不同所有制经济实体，采用不同的方式贯彻经济动员政策法规，公有制企业采用行政方式动员，而私有制企业在确定担负的动员任务后，除了由各级政府进行宏观调控外，还应该深入企业有针对性进行经济动员法规和政策宣讲，使企业充分认识到国民经济动员工作的重要性和必要性，增强工作的自觉性和责任感。最后，增强大众国民经济动员宣传和教育，形成全民共识。比如在不涉密的情况下，将目前国家边境形势等进行大众教育，增强忧患意识，增强保家卫国责任感和自觉性。

（二）国民经济动员要紧贴实战，紧跟世界形势和科技发展

一方面，国民经济动员必须要紧贴实战才能够实现战争保障。在和平时期，国民经济动员应结合边境管控、地区维稳等相关重大军事行动，结合参与重大突发事件应急救援，进行实践检验，发现解决问题。另一方面，现代战争是信息化智能化条件下可实现远程可控、精确打击的高科技战争。国民经济动员工作必须与时俱进，关注世界形势和科技发展，增强对新技术、新理念的关注，增强对民营企业技术创新的关注，增强对科研机构成果转化的关注。

（三）精简机构，完善激励，提升国民经济动员体系队伍整体能力和素质

首先，在国防动员体制改革背景下，要完善各级国民经济动员的体制编制，完善绩效考核与待遇提升。人员配置和机构设置应该因地制宜，在边境等需求大的地区充实国民经济动员工作人员，同时精简国民经济动员工作需求低的地区的机构设置，避免岗位虚设。其次，加大对国民经济动员工作人员的激励，推广国民经济动员工作人员待遇除了按照职务，还进行职称评定、提升待遇的做法。第三，增强国民经济动员新同志培养培训。关注县级及以下基层国民经济动员相关人员培训，将理论培训与实践相结合，延续培训班专业和专家课程，在进行动员工作内容和形势相关培训的同时适当增加实地考察学习。

（四）抓放结合，推进国民经济动员潜力调查工作

根据《国防动员法》第十九条，“县级以上人民政府统计机构和有关部门应当根据国防动员的需要，准确及时地向本级国防动员委员会的办事机构提供有关统计资料。提供的统计资料不能满足需要时，国防动员委员会办事机构可以依据《中华人民共和国统计法》和国家有关规定组织开展国防动员潜力调查专项统计调查。”可见，在推进国民经济动员潜力调查工作上，现在面临的难以从统计机构和相关部门获取统计资料的问题，应该转变思维，抓放结合，将能够通过统计机构和有关部门获取的潜力指标，交由相关部门管理，国民经济动员负责统计资料不能满足需求的专项潜力调查，推进分工合作，避免重复统计。

（五）推动国民经济动员中心与军队、政府采购对接

一方面，处理好领导和协调关系。在市场经济环境下，企业追求利润最大化，与经济动员工作的政治性存在矛盾，并且国民经济动员受地区经济建设程度、所有制经济管理方式、行业生产力发展水平不一等因素制约，应坚持对经济动员工作的强有力领导，在统一领导下，建立和完善各种协调机制，共同抓好经济动员中心建设。另一方面，充分发挥已建国民经济动员中心作用，提升企业积极性。推动以企业为依托的国民经济动员中心与军队物资采购和政府应急管理体系物资采购相对接，尤其是与政府应急管理体系应急物资采购的对接，二者同在政府管理体系中，统筹解决国民经济动员中心挂牌企业任务少、积极性不高等问题。

（六）推动国民经济动员与应急管理融合发展

推动国民经济动员与应急管理体系对接，进行互补建设，避免重复建设，减少资源浪费。首先，充分发挥创新性和灵活性进行融合。在《国防动员法》、应急管理相关法律中，对国民经济动员参与应急工作均是原则性规定，缺乏细则和规范，在实际工作中，应遵互补原则进行建设。其次，要建立国民经济动员与应急管理体系常态化的工作对接，保障国民经济动员能够及时获取应急管理需求，在潜力调查与预案编制工作中进行落实。第三，建立物资联储联运联用。建立两用物资信息数据库，构建合理的物资储备结构和布局，推动应急管理采购与国民经济动员中心相对接。第四，建立共享信息平台，实现应急保障与国民经济动员在人力、物力、财力、科技力等全方位的信息化共享共用。第五，整合力量隊伍建设，将应急保障队伍与国民经济动员保障力量进行系统整合，避免两大体系下，队伍力量的重复建设。

（七）完善国民经济动员工作的保障

首先，完善国民经济动员对企业资源的征用的补偿机制等相关法律法规和制度建设，规范国民经济动员工作，让国民经济动员在实际操作中有章法可循，解决国民经济动员横向和纵向协同问题。其次，完善资金投入保障，在建立国防科技工业产业投资基金时充分考虑地方经济发展差异，从国家层面对经济薄弱地区和边境等国民经济动员需求大的地区进行倾斜。第三，制定和完善地方可操作的任务清单。政策出台常常是方向性的，地方在推进过程之中具有自主性和不确定性，建议指定贴合实际工作的任务清单，强化任务落实。

（八）创新国民经济动员工作路径

国民经济动员建设要大胆尝试走社会之路。充分发挥社会的作用，通过企事业单位的参与、通过各种经济体的参加，调动全社会资源，推进国民经济动员建设向纵深发展。同时，国民经济动员建设要坚定不移走创新之路。随着国家治理体系和治理能力现代化建设不断向前推进，一个大众创业、万众创新的全新局面已经形成，创新将成为推动生产力发展和社会进步的新引擎。国民经济动员建设要取得长足进步，必须在体制机制上、在方式方法、在范围领域上持续创新，才能更高质量满足国家治理体系和治理能力现代化建设要求、国防和军队现代化建设需要。

（作者为国家发展改革委经济与国防协调发展中心助理研究员）