推进体育公园建设 构建更高水平全民健身公共服务体系

唐仁敏

近日，国家发展改革委举行专题新闻发布会，国家发展改革委社会发展司司长欧晓理、副司长彭福伟、国家体育总局群众体育司副司长邱汝、自然资源部自然资源开发利用司副司长田彦军、国家林业和草原局森林资源管理司副司长袁少青、中国农业发展银行基础设施部副总经理周斌出席发布会，介绍《关于推进体育公园建设的指导意见》及进一步推进体育公园建设有关情况，并就按区域人口规模分档建设相关考虑、推动各地体育公园建设、全民健身设施补短板工程实施情况、体育公园用地保障、扩大全民健身设施场地供给、鼓励林业生产用地建设森林和登山步道、政策性金融支持、中央预算内投资支持、体育设施正确安全使用等问题，回答了记者提问。国家发展改革委政策研究室副主任、委新闻发言人孟玮主持发布会。

打造全民健身新载体 助力改善人民生活品质

党中央、国务院高度重视全民健身公共服务体系建设。习近平总书记指出，要紧紧围绕满足人民群众需求，统筹建设全民健身场地设施，构建更高水平的全民健身公共服务体系。“十四五”规划《纲要》明确提出，“十四五”时期新建、改扩建1000个左右体育公园。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，完成“十四五”规划《纲要》确定的任务目标，国家发展改革委会同有关部门起草形成了《关于推进体育公园建设的指导意见》。出台《意见》，是顺应人民对高品质生活期待的内在要求，是打造全民健身新载体的重要举措，对于改善人民生活品質、提高城市生活品位、解决群众“健身去哪儿”的问题具有重要意义。

这次7部门联合研究制定的《意见》，是一份含金量很高的政策性文件，主要包括6方面19条政策措施。主要内容和特点可以概括为“六有”。

第一是有导向。《意见》支持建设的体育公园，具有鲜明的导向，可以归纳为“三个是”“三个不是”：一是支持建设把绿色作为鲜明底色的体育公园，不是钢筋水泥堆砌的体育公园;二是支持建设与自然生态融为一体的开敞式的体育公园，不是体育场馆聚合在一起的封闭式的体育公园;三是支持建设健身设施有机嵌入绿色空间的体育公园，不是健身设施过度侵占绿色空间的体育公园。

第二是有标准。一方面是绿化率的标准，为确保绿色生态底色，《意见》要求体育公园绿化用地占公园陆地面积的比例不低于65%。另一方面是按照人口配置资源的标准，《意见》按照常住人口30万、30万—50万、50万三档，对体育公园的建设面积、功能配置等指标予以了明确。主要目的是提高可操作性，指导各地合理确定建设规模。以上要求都是指导性、倡导性的标准，不是强制性的建设标准，各地要在建设过程中因地制宜、实事求是、合理布局。

第三是有重点。《意见》要求各地在推进体育公园建设过程中，注重与国家区域发展重大战略相衔接，优先在人口流入多、健身需求大、城镇化进程快的区域优先布局，把建设体育公园作为提高城市品位、完善城市绿地系统的重要举措，推进城镇留白增绿，推动体育公园拆墙透绿，打造人与自然和谐相处的城市发展新形态，使老百姓享有更多惬意的休闲空间。

第四是有路径。1000个左右体育公园的任务目标，主要通过2个途径实现：一方面是新建，主要是在新建城区、郊区新城，结合城市留白增绿，同步规划、同步建设符合《意见》要求的体育公园。另一方面改扩建，对于老城区来说，主要是在现有的城市公园、郊野公园中，适当提高公园内铺装面积比例，有机融入体育元素，合理嵌入一定比例的健身设施，实现“旧瓶装新酒”。

第五是有资金。《意见》重点强调了三种资金渠道：一是中央预算内投资，国家发展改革委已经把体育公园纳入“十四五”全民健身设施补短板工程，将安排中央预算内投资对符合条件的体育公园项目予以支持。二是体育彩票公益金，体育彩票公益金支持体育公园购置健身设施设备。三是开发性金融，中国农业发展银行将对各地符合条件的体育公园建设项目，予以优惠支持，开辟绿色办贷通道，优先安排调查审查审批，优先满足信贷规模，优先安排投放。

第六是有任务。为确保1000个体育公园的任务目标落到实处，国家发展改革委根据人口、县级行政区域数量、城镇化率、地理条件等因素，确定了各地建设体育公园的指导目标，作为《意见》附件同步印发。各地要根据指导目标，制定本地区体育公园建设方案，逐级将任务落实到位。

下一步，国家发展改革委将会同有关部门全面落实《意见》，对各地体育公园建设情况进行监督检查和跟踪分析，确保各项任务落到实处，见到实效。

按照人口规模统筹基本公共服务设施布局和共建共享

按照常住人口数量配置公共服务资源，是解决公共服务资源供需错配、推动优质均衡发展的基本途径。“十四五”规划《纲要》明确提出，按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局和共建共享。中央多个文件也对推动公共资源按常住人口规模配置提出明确要求。按照人口规模确定体育公园的建设规模、功能配置、辐射范围，是细化实化中央要求的具体举措，这也是文件的最大亮点，使《意见》出台后更具指导性和可操作性，让人口成为公共服务资源配置的“定位器”。

同时，通过我国中西部的对比，可以发现：经济越发达、人口越密集、用地越紧张的地方，体育健身需求越大，健身设施缺口越大。因此，按照人口规模布局，能够突出人口这个“定位器”作用，使各地清晰知道自己还有多少欠账，指导地方有针对性地补齐健身设施短板，让全民健身公共服务资源跟着人转、跟着人走。从这个意义上说，按照人口规模布局体育公园，也是坚持以人民为中心的具体体现。

此外，需要说明的是，我国区域间情况差异较大，《意见》中提出的这一标准，不是强制性标准，而是指导性、倡导性的意见，代表着一种工作方法和工作理念。各地一定要因地制宜，结合实际予以落实，确保体育公园与当地经济社会、人口资源环境、自然景观相协调，做到绿色环保、经济实用、布局均衡。

进一步推进体育公园等全民健身场地设施建设

今年7月，国务院印发新周期的《全民健身计划》，进一步明确了体育公园等全民健身场地设施建设任务。下一步，体育总局将会同有关部门，认真落实好《全民健身计划》，以及《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设 发展群众体育的意见》（国办发[2020]36号）、七部门《关于推进体育公园建设的指导意见》，做好五个方面的重点工作：

第一个方面，指导地方做好体育公园中全民健身场地设施的规划、设计、选址、服务问题，聚焦群众“健身去哪儿”难题，扩大公益性、基础性健身设施供给，以绿色生态为引领，推动健身设施同自然景观和谐相融，打造绿色便捷的全民健身新载体。

第二个方面，抓紧时间组织编制《体育公园配置要求》国家标准，规范、指导各类体育公园健身设施配置，通过标准化手段推动体育公园建设工作有序开展。

第三个方面，组织开展体育公园建设典型案例征集评选工作，发现一批在规划设计、项目布局、运营管理、资源利用等方面具有示范性的典型案例，对这些典型案例进行宣传推广，发挥典型案例的引领带动作用。

第四个方面，督导地方做好已建成体育公园向公众开放工作。抓紧推出全民健身基本公共服务标准、公共体育场馆基本公共服务规范，推动各地体育部门按照标准和规范要求，为群众提供免费或低收费服务，提高体育公园的使用效益。

最后一个方面，指导支持各地因地制宜地依托体育公园开展全民健身赛事活动，特别是百姓喜闻乐见的活动，建立健全社会体育组织，推动体育公园聚敛人气、提高利用率。

补短板工程推动构建更高水平全民健身公共服务体系

《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》印发以来，社会各界广泛关注。今年6月，国家发展改革委安排中央预算内投资20亿元，支持各地建设了一批体育公园、全民健身中心、公共体育场、社会足球场地、健身步道、户外运动设施等健身场地项目。投资下达后，国家发展改革委及时督导各地发展改革部门，切实加强项目监管，按月调度项目进展情况。从目前了解到的情况，各地项目已经陆续开工建设，一部分项目已经竣工并投入使用、发挥效益。

为提前谋划明年的投资项目，前不久国家发展改革委已经印发通知，请各地按照实施方案的要求，做好2022年全民健身设施补短板工程的项目储备工作。预计明年继续安排今年大致相当的资金规模，重点支持各地建设体育公园、健身步道、户外运动等场地设施建设，带动各级政府和社会力量积极参与。

与此同时，国家发展改革委还正在研究制定完善全民健身公共服务体系的政策性文件，将从更灵活的体制机制、更均衡的资源布局、更绿色的健身载体、更丰富的赛事活动、更广泛的群众参与、更科学的运动方式、更浓厚的社会氛围、更强大的要素支撑等8方面，提出若干改革措施，推动构建更高水平的全民健身公共服务体系。这个文件出台后，将成为指导“十四五”乃至今后更长一段时期全民健身发展的战略性、综合性、指导性文件。

多措并举服务保障体育公园建设用地

《意见》聚焦群众“健身去哪儿”的问题，明确要通过新建或改扩建方式，逐步形成覆盖面广、类型多样、特色鲜明、普惠性强的体育公园体系，使体育公园成为全民健身的全新载体，进一步改善人们生活品质，构建更高水平的全民健身公共服务体系的总体要求。落实好《意见》要求，绕不开空间布局和用地保障的问题。为此，《意见》从加强科学规划布局、挖掘存量土地潜力、支持租让结合供地方式、倡导复合用地模式、落实用地规划计划等方面，支持建设体育公园。

在保障土地供给上，一是给予用地计划保障，明确各地要将体育公园相关建设用地纳入年度用地计划、合理安排用地需求;对依据规划使用荒山、荒地、荒滩及石漠化土地建设的体育公园，优先安排新增建设用地计划指标。同时，《意见》坚持节约集约土地的原则，充分引入市场化机制，合理盘活利用旧住宅区、旧厂区、城中村等改造的土地，改扩建体育公园。二是降低用地门槛，比如，对《划拨用地目录》中属于非营利性体育设施用地的，可以采取划拨方式供地;对不符合《划拨用地目录》的，鼓励以长期租赁、先租后让的方式供地，既可减少竞争降低土地运行成本，更能稳定社会力量建设经营性健身设施的长久预期。

此外，《意见》还要求，自然资源部门要将体育公园建设纳入城市绿地相关专项规划，这充分体现了党中央、国务院关于建立国土空间规划体系的总体要求，在印发的《市级国土空间总体规划编制指南》中，明确提出各地要确定结构性绿地、市级公园等重要绿地的控制范围，将“公园绿地、广场步行5分钟覆盖率”“人均体育用地面积”“人均公园绿地面积”等作为中心城区的规划指标，确保落地。近期自然资源部又印发了《社区生活圈规划技术指南》，将“体育健身”作为社区服务八大类要素之一，按照5—10分钟、15分钟两个服务层级，结合绿地、公园、运动场地建设等方面，提出服务内容、指标配置要求和具体建议。

下一步，自然资源部将指导地方各级自然资源主管部门全面学习贯彻《意见》精神，坚持节约集约利用土地，编制好各类各级国土空间规划，落实好推进体育公园建设的用地支持政策和各项工作要求。

扩大全民健身场地设施供给

解决群众“健身去哪儿”难题

党的十八大以来，在各级政府的共同努力下，城乡各地全民健身场地设施大大改善，同时也确实存在区域发展不平衡、结构不优、总量不足等问题。“十四五”期间，体育总局围绕扩大全民健身场地设施供给、推动解决群众“健身去哪兒”难题，将继续会同有关部门做好五个方面工作：

第一个方面，推动落实《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设 发展群众体育的意见》（国办发〔2020〕36号），督导各地在摸清底数的基础上，抓紧制定健身设施建设补短板行动计划。

第二个方面，利用中央资金，引导支持地方新建或改扩建2000个以上体育公园、全民健身中心、公共体育场馆等健身场地设施，补齐5000个以上乡镇（街道）全民健身场地器材，配建一批群众滑冰场，数字化升级改造1000个以上公共体育场馆。在社区健身设施建设中加大适儿化、适老化健身设施建设，推动实现县（市、区）、乡镇（街道）、行政村（社区）三级公共健身设施全覆盖。

第三个方面，开展公共体育场馆开放服务提升行动。加强对公共体育场馆开放使用的评估督导，优化场馆免费或低收费开放绩效管理方式，加大场馆向青少年、老年人、残疾人开放的绩效考核力度。印发政府委托社会力量运营公共体育场馆示范合同，推动建立健全场馆运营管理机制，提升场馆使用效益。

第四个方面，推动各类公共体育设施更好地向公众开放。抓紧推出全民健身基本公共服务标准、公共体育场馆基本公共服务规范，指导各地按照标准和规范要求，促进公共体育设施向群众免费或低收费开放。

第五个方面，提供全民健身智慧化服务。建设国家全民健身信息服务平台和公共体育设施电子地图，推动省、市两级建立全民健身信息服务平台，提供健身设施查询预定等服务，方便百姓使用，逐步形成信息发布及时、服务获取便捷、信息反馈高效的全民健身智慧化服务机制。

鼓励林业生产用地建设森林和登山步道

建设和发展体育公园，促进全民健身运动，是满足广大人民群众对美好生活需求的应有之义和重要体现。作为国家林草部门所管理的森林、草原、湿地、荒漠以及各类自然保护地，在开展生态旅游、休闲健身等方面具有独厚的优势和条件，国家林业和草原局将责无旁贷地支持体育公园建设和全民健身事业。

具体支持措施有以下几点：一是考虑到体育公园建设具有很强的公益性和惠民性，国家林业和草原局将按照《指导意见》的要求，在符合相关法律法规、不破坏生态环境的前提下，支持利用山地森林、草地荒漠等地貌建设以绿色为主的特色体育公园。对体育公园建设中的一些设施涉及使用林地、草原的，将在林地定额指标上予以支持和保障。

二是按照国务院“放管服”改革要求，国家林草局已将除东北、内蒙古重点国有林区外的建设项目使用林地、草原审批权，全部下放委托至省级林草主管部门实施，进一步提高了审批效率。下一步，体育公园设施涉及使用林地、草原的，审批也将更加方便和快捷。

三是关于森林步道、登山步道建设。近年来，国家森林步道建设正在快速发展，总里程已经达到2.2万公里，“十四五”期间，森林步道建设将发展到4万公里。对森林步道建设的支持措施，已经写入新修订的《森林法》，把森林步道建设作为直接为林业生产经营服务设施对待，不作为改变林地性质和用途的征占用林地项目，这个规定对今后的森林步道建设有了明确的法定政策，森林步道将会更好地发展，也为广大群众提供更多更好更亲近大自然的场所和区域。

同时，在森林、草原环境中进行健身、徒步、休闲的时候，一是要注意保护森林草原植被;二是要高度注意森林草原防火，不要违规带火用火，保障森林资源和生命财产安全。

政策性金融助力体育公园建设高质量发展

推进体育公园建设已纳入“十四五”时期重点推进的102项重大项目工程，对于提升人民群众生活品质具有重要意义。农发行作为政策性银行，坚决贯彻落实党中央、国务院有关决策部署，结合自身职能定位，全力服务“十四五”时期重大项目工程，发挥“当先导、补短板”功能和逆周期调节作用，持续加大民生领域补短板力度。

下一阶段，农发行将认真贯彻《指导意见》有关精神，围绕“十四五”时期体育公园建设目标，特别是对县域范围内体育公园等全民健身场地设施建设，着力从以下几方面做好金融服务工作：一是不断完善政企银协同工作机制，畅通信息传递渠道，结合各地相关建设规划，积极对接符合条件的体育公园建设项目，高效开展信贷支持工作。二是坚持融资融智相结合，积极参与各地体育公园投融资规划设计量身定制优质的金融服务方案。三是给予优惠的信贷政策，提供期限长、利率低的政策性信贷资金支持，优先安排调查审批，优先满足信贷规模，优先安排投放，确保政策性资金有效供给，有效助力体育公园建设高质量发展，为实施全民健身国家战略、实施健康中国行动提供有力支撑。

发挥中央预算内投资作用

积极支持各地体育公园建设

国家发展改革委积极支持各地建设体育公园，将发挥中央预算内投资的引导和撬动作用，对符合条件的体育公园项目予以支持。今年4月，会同体育总局联合印发《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》，将体育公园纳入“十四五”时期中央预算内投资重点支持的6类项目之一。

为了提高中央预算内投资效益，形成引领带动效应，重点支持辐射面大、设施完善、功能健全、具有示范性的体育公园建设。因此，国家发展改革委从占地面积、绿化率、功能设置等三个方面对中央预算内投资支持的体育公园的条件进行了限定。在面积上，支持总面积不低于10万平方米的体育公园，主要目的是，确保体育公园具备成为城市健康生活中心和运动休闲中心的基本规模条件。在绿化率上，要求绿化率不能低于65%，主要目的是，不让体育设施过度侵占绿色空间，确保人民群众在绿色环境中运动健身，呼吸新鲜空气，欣赏宜人美景，实现习近平总书记提出的“体育设施建设与促进生态文明建设结合起来”的要求。在功能设置上，至少要具备开展常规球类、跑步健走、器械锻炼、儿童游乐活动等4类功能，至少可以同时开展5种运动项目，主要目的是，确保体育公园功能丰富、全龄友好，让广场舞和篮球赛能够在体育公园内和谐相容，特别是让“广场舞大妈”和“篮球少年”不再冲突、互不干扰。

对符合以上条件的体育公园，中央预算内投资对单个项目的支持限额不超过2000万元。还将通过中央预算内投资的带动，拓展开发性金融、商业贷款、企业债券等多种资金渠道，解决项目建设资金问题。同时，推动各地将体育公园内的体育设施纳入市政公共设施养护管理，明确资金安排。总之，就是多渠道筹措建设、运营和管理资金，确保体育公园建得成、管得好。

指导群众正确安全使用健身设施

群众能否正确使用健身设施进行体育锻炼，与群众的体育健身素养、对健身知识方法的掌握、对运动项目的了解和全民健身社会氛围密切相关。围绕指导群众正确使用体育公园中的健身设施进行锻炼，体育总局将重点推进以下工作：

一是指导支持各地体育部门、各级运动项目管理中心和运动项目协会利用体育公园举办各类全民健身赛事活动，通过赛事活动宣传推广运动项目、运动项目文化，普及科学健身知识和方法，营造全民健身社会氛围。

二是支持指导各地举办线上与线下相结合的体育健身知识和方法培训，指导群众利用身边的体育公园科学锻炼。

三是充分发挥各级社会体育指导员的作用，引导支持社会体指导员走进体育公园，指导群众正确使用健身设施。

四是规范、指导、鼓励健身器材、健身设施等健身产品研发生产企业，社会体育组织，依托体育公园推广普及健身设施和健身器材的科学使用方法，帮助群众提高体育锻炼效果。

体育总局将会同有关部门采取以下措施，促进体育公园健身设施得到及时的维修维护，保障健身设施使用安全：

一是督导各地认真贯彻《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》有关规定，落实健身设施属地管理责任，包括日常维护经费投入、健身设施管理使用、安全運行等。

二是会同有关部门制定下发《关于加强公共场所全民健身器材配建管理工作的意见》，指导督促各地建立健全健身器材管理监督机制、严格执行健身器材质量安全国家标准。

三是通过组织举办专项培训等方式，加大与体育公园健身设施建设、安全运行等有关的标准普及推行力度，使广大体育工作者了解和掌握与体育公园健身设施有关的标准要点，用标准规范引领健身设施建设、管理、维护工作。

四是加大监督检查力度，组织第三方专业机构对各地体育公园健身设施、公共场所全民健身器材的管理、使用、维护、安全运行进行监督抽查，对发现的问题予以曝光，督促有关方面进行整改。

五是用好信息技术手段，建好用好国家全民健身信息服务平台和公共体育设施电子地图，推动省、市两级建立全民健身信息服务平台，将体育公园纳入信息服务平台和公共体育设施电子地图进行管理。