“十四五”时期我国税制改革方略

冯俏彬

提 要：

经过近年来的减税降费，我国财政税收运行呈现出一些新的特征。对这些特征的准确把握和研判，是確定今后一个时期税制改革方向与重点的基础。今后一个时期，在保持现阶段流转税、所得税双主体税制基本稳定基础上，要通过改革，不断优化税制结构，更好发挥税收功能作用。

十三五”时期，我国将税制改革与减税降费相结合，通过制度性安排与阶段性政策并举、普惠性减税与结构性减税并举，累计新增减税降费共计7.6万亿元左右，为顶住经济下行压力、夺取抗疫和恢复经济的“双胜利”做出了巨大贡献。同时也要看到，新一轮国际税改协议的达成，以及国内加快构建新发展格局、如期实现“双碳”目标、促进共同富裕等重大任务的确立，对“十四五”时期深化税收制度改革提出了新要求。

经过近年来的减税降费，我国财政税收运行呈现出一些新的特征。对这些特征的准确把握和研判，是确定今后一个时期税制改革方向与重点的基础。

从总量看，以税收收入计算的小口径宏观税负下降较快，但以政府收入计算的广义宏观税负仍然高位运行。2020年，我国以税收收入计算的小口径宏观税负为15.19%，较2016年下降了2.28个百分点，是2005年以来的新低。但与此同时，以政府收入计算的广义宏观税负仍然保持在32.71%，仅较2016年下降0.96个百分点。其中的含义是：尽管税收下降明显，但政府的总收入并没有明显下降。

从结构看，有三个值得注意的方面。一是直接税与间接税的结构没有太大变化，但间接税上升速度快于直接税。一般认为，在我国现行税制下，企业所得税、个人所得税、房产税大体上代表了直接税，增值税、消费税则大体代表间接税。2020年，在全部税收收入中，直接税和间接税的比重分别为32.94%和44.60%，与2016年的31.57%和39.07%相比，间接税占比提高近5个百分点。二是税收收入占比下降，非税收收入占比上升。2020年，在以“四本账”计算的政府收入中，税收与非税收形式的收入（含非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社保收入等）比重为46.43：53.57，而2016年这一比重为51.87：48.13。比较而言，税收下降明显，而非税收形式收入上升较快。三是中央收入与地方收入的结构保持稳定。2020年，在一般预算收入中，中央收入和地方收入的比重为45.26：54.74，2016年这一比重为45.34：54.66，基本上没有变化。值得注意的是，同期中央对地方的转移支付力度大大增加，这表明地方对中央的财政依赖度上升。

以上数据表明，在政府职能、机构、人员不变的条件下，维持国家机构运转、提供公共服务和社会管理所需要的整体财力相对稳定，广义宏观税负大体在30%-35%之间。因此，未来一个时期，政府收入的总量宜保持基本稳定，改革的方向宜主要转向结构性调整。

我国税制相对复杂、税种较多，社会各界对此有较多反映。今后一个时期，在保持现阶段流转税、所得税双主体税制基本稳定基础上，要通过改革，不断优化税制结构，更好发挥税收功能作用。

（一）优化落实，处理好普惠性减税与结构性减税的关系

我国税收优惠政策较多，但不少优惠政策存在享受门槛高、惠及面偏窄的问题。普惠性减税有利于维护公平竞争的市场环境，避免形成行业、地区洼地，提高社会获得感。同时也要看到，近年来地方财政收支矛盾有所加大，继续实施大规模普惠性减税空间明显缩小，应把有限的资源用于结构性安排，精准提高减税效能。

（二）有增有减，处理好直接税与间接税的关系

相对西方发达国家，我国直接税体系尚不健全，直接税占比仍然偏低，个人所得税规模偏小，比重偏低、征收面偏窄，房地产税迟迟未出台，遗产税与赠予税更是付诸阙如。下一步改革应更有针对性地完善税收制度，将结构性减税与结构性增税相结合，继续调整直接税和间接税的比重，发挥好税收调节收入分配的作用。要将税、费、基金统筹考虑，既努力做好财政资源的统筹，也要“以税为主”，优化政府收入结构，降低交易成本。此外，随着新经济新业态的发展壮大，我国亟需加强相关税收研究。

（三）有得有失，处理好国内税制与国际税制的关系

从国内看，2012年以来以营改增为重点的税制改革取得积极成效，我国已初步建立起与国际接轨的、高效统一的现代税制体系。从国际上看，近年来全球掀起税改浪潮，近期G20财长与央行行长已就新一轮国际税收改革达成历史性协议。这对我国既是机遇、也是挑战，一方面要高度关注其对我国经济发展和税制竞争力可能产生的影响，另一方面也要顺时应势，研究修订法律，加强国内税制与国际税改之间的衔接。

（四）协调联动，处理好中央与地方财政关系

经过多轮改革，我国已基本理顺了中央与地方收入体系，但当前央地财政与事权不对称的问题仍然未完全解决，省以下财税体制改革仍然滞后。同时，地方主体税种缺失，增值税留抵退税压力大，另外随着网上购物的发展，各地增值税收入不均衡的问题愈发突出。进一步深化税制改革，要特别注重加强地方税建设，适时调整税收分享制度，早日形成“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系。

近年来，我国经济已转向高质量发展阶段，第三产业占比快速上升，消费对经济的贡献增加，人均收入水平持续上升，数字经济日益成长壮大。这都在相当大的程度上改变了我国税收制度、税收征管的基础条件。今后一个时期，税制改革要努力与经济发展基本保持同步，全力打造“简税制、低税率、宽税基、优征管”为主要特征的税收制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）进一步优化增值税制，推动增值税率三档并两档

目前，全国人大已将增值税列入了立法计划，要抓住这个“机不可失、时不再来”的机会，加快完善我国增值税制度。要着眼于我国经济转型、数字经济发展的长远需要，逐渐拉平制造业与服务业、商品与服务、线上与线下、国际与国内的增值税税率差距。要推动增值税税率“三并二”，实行一档标准税率和一档优惠税率。标准税率适用于绝大部分产品和服务，优惠税率仅限于正面列举的部分生活必需品、药品和特殊服务等。要聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链、强化基础科学研究等重大需要，优化完善相关税收规定。

（二）多税合并，稳步推进房地产税立法和改革

目前，我国房地产市场调控与上涨的矛盾仍然比较尖锐，在进一步完善行政调控的同时，也需要以经济手段引导和疏解，房地产税则是其中之一。同时地方财政收支压力加大，也需要找到新的主体税种。在我国现行税制中，与房地产有关的税种多达数个，其中仅持有环节的就有城镇土地使用税、土地增值税、房产税（对企业征收）等，税种过多而覆盖面又很小，这已成为我国税收制度建设中的一个老大难问题。建议以合并税种为主要方向，按照“立法先行、充分授權、分步推进”的原则，尽快完成房地产税立法，适时推出房地产税，解决这一长期应该解决而没有解决的问题，实施上可考虑对高收入群体率先征收。

（三）进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度

个人所得税是政府调节收分配，促进共同富裕的主要政策工具。目前我国个人所得税收入中，大部分来自于工薪阶层，对高收入阶层的调节力度不足。今后，要加强对高净值人群的税收管理，既可有针对性地加强对一些重点领域的税收征管，如家族财产依托、海外信托、资本利得等，也可为高净值人群设计一个必须承担的最低税率，将其所享受的税收优惠控制在一定的范围之内。5000元的个人所得税起征点不宜再提高，但45%的最高边际税率有必要略为降低。合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，完善吸引境外高端人才政策体系。建立健全个人收入和财产信息系统。

（四）借国际税收改革之机，调整企业所得税结构

目前，新一轮国际税收改革已呼之欲出，132个经济体同意实施至少为15%的全球最低税率，超大型跨国企业正迎来“加税”时代。我国这方面的情况是：虽然企业所得税的名义税率为25%，但一些大企业的实际税率很低，世界银行《2020年世界纳税报告》显示，企业在北京承担的企业所得税为3.92%，上海为3.09%。可借新一轮国际税收改革的契机，提前研究适合我国情况的最低税率，改革企业所得税。基本思路：一是我国企业的实际最低税率应不低于全球最低税率。二是实行基于公平的、略有差别的企业所得税税率，提高一些需要重点调节的行业、企业的所得税税率，发挥好企业所得税的调节功能。三是适度降低25%的名义税率，减轻中小企业负担。

（五）稳妥推动社保由“费”改“税”，降低名义费率

2015年以来，国家先后六次下调社保费率，职工社会保险总费率已从41%降至33.95%，但相对国际水平而言仍然偏高。要基于社保已划转税务部门征收的新情况，稳妥启动社保由“费”改“税”进程。改革主线是：做实基数、降低费率、综合征收、分别建账。具体而言，在已摸清实发工资的基础上，综合考虑养老、失业、医疗、工伤四类保险，设计出一个综合税率。测算表明，如果据实征收，我国社保税率可控制在25%左右。在此基础上，再划分为养老保险、医疗保险、失业保险等四个部分，分别建账。税率设计中要一并将财政收入具有社保性质的收入项目（如残疾人就业保障金等）纳入，同时改革、简化制度。

（六）加强对数字经济税收制度的研究，拓宽税基

我国是数字大国，同时也是数字经济税收小国，除跨境电商之外，规模庞大的电商平台、社交平台、在线广告等尚未有专门的税收政策。要适应数字经济快速发展的需要，加快研究数字经济时代税收制度体系。短期突出“适应”，增大现行税制对于数字经济的包容程度。中期突出“改革”，调整区域税收分享制度，促进区域均衡发展。长期突出“重塑”，建立健全数字经济税收制度新框架。就短期而言，可做以下几件事：一是不急于开征数字服务税。二是进一步完善增值税制，将现行税制未覆盖的数字产品和服务，理论上都要纳入增值税的课征范围，如音乐、电影、游戏、电子图书、在线会议、远程教学、远程医疗等。三是进一步扩大综合所得的范围，加快将各类新的个人收入形式——网络直播、主播、打赏以及从事各类共享经济、分享经济、零工经济等取得的收入——纳入个人所得税的征收范围。四是进一步健全税务登记制度，将个人经营的网店、微商、网络直播、主播、带货等新业态，纳入管理范围。五是明确互联网平台在税收征管中的地位与作用，审慎推进政府和平台之间的数据共享。

（七）适时开征碳税，将碳交易收入纳入财政管理

在建设全国统一碳交易市场的同时，需要同步开征碳税。一是通过修改现行环境保护税的相关内容，来达到与新开征碳税相同的目的。二是新增“温室气体”税目，将二氧化碳和其它六种温室气体一并列入，但实施上可先针对二氧化碳，以后再扩展到其它温室气体。三是原则上要将所有碳排放达到一定标准的企业和个人纳入征税范围，做到全覆盖，当然同时要辅以起征点、免征额方面的税收优惠。四是实行从量计征，以二氧化碳当量为征收单位。五是实行区间税率，只确定碳税税率的上下限，由地方政府根据当地的实际情况确定具体标准。六是将碳税收入明确为地方财政收入，中央不参与分成分享。需要特别指出的是，无论是碳交易还是碳税，都是针对碳排放权这一特殊的公共资源进行定价，与无线电频率使用权、空域使用权等并无本质差别，因此产生的收入具有公共性，应当全部纳入财政预算，由财政部门统一管理。

（八）建设智慧税务，优化税收征管效能

目前，我国税收大数据已取得长足进展。今后一个时期，要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，进一步优化组织体系和资源配置，加快推进智慧税务建设。不断完善税务执法制度和机制，大力推行优质高效智能税费服务，精准实施税务监管，持续深化拓展税收共治格局。力争到2025年，基本建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。

（作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员）