擘画发展蓝图 共筑交通强国

蒋莹

2021年9月25日，以“新阶段、新理念、新格局——加快推进交通强国建设”为主题的“第十一届中国交通高层论坛”和以“京津冀协同发展背景下的北京交通”为主题的“第二届首都高端智库北京交通发展论坛暨北京交通蓝皮书发布会”先后在北京交通大学（以下简称“北交大”）召开。

这两场会议是北京交通大学建校125周年系列活动之一，采用“线上+线下”的方式召开。“中国交通高层论坛”创办于2005年，已连续举办10届，论坛成果已成为我国交通领域政府政策制定和公众舆论引导的重要参考依据，旨在汇聚专家学者共同探讨综合立体交通网与交通强国建设纲要、交通强国目标下的碳达峰与碳中和发展路径、科技创新赋能交通强国建设、现代交通运输服务业发展策略等国家交通发展的前沿问题；“首都高端智库北京交通发展论坛”旨在为进一步贯彻落实《国家综合立体交通网规划纲要》《京津冀协同发展规划纲要》，充分发挥行业优势，为首都交通发展，为加快推进京津冀交通网络化布局、一体化服务、智慧化管理、绿色化发展，出谋划策，贡献方案。

中国高速铁路里程3.8万公里，高速公路里程15.5万公里，内河航道里程12.7万公里，城市轨道交通运营里程7715公里，港口万吨级及以上泊位数量2530个，均为世界第一；中国铁路营业里程14.63万公里，公路总里程510万公里，运输机场数量241个，均为世界第二。

新中国成立以来，交通运输改革进程不断加速，交通运输领域发生了历史性变化，我国由“交通大国”逐步向“交通强国”迈进。中国已是名副其实的交通大国。但对照中共十九大提出的要求，交通供给尚不能满足人民群众日益增长的要求和建设社会主义现代化强国的需要；对比世界交通强国，中国交通运输业在装备、质量、安全、服务、效率、竞争力方面还存在不小差距。为此，中国在两年内相继发布《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规议纲要》，指明了交通行业的发展方向。

那么，如何推进交通强国建设？中国工程院院士、铁路工程技术和管理专家卢春房在题为《发挥优势 建设交通强国》的报告中认为，我们与先进国家相比，差距最大的在于安全，特别是公路安全，难点是体制机制问题，相互制约，阻碍发展。今后的工作重点是落实《建设纲要》中的九项任务，特别是在交通建设一体化、智能化、绿色化和共享化上有所突破。其中一体化实际上就是综合立体交通，目前存在着互相分割等问题。建设交通强国要有底层支撑。建设交通强国是全国的事情，不能只是上层行动，各级都应行动起来。起承上启下作用的是交通强省，但各省情况不同，不能一个模式建设，应因地制宜，提出自己的目标、措施、路径等。建设交通强国要有明确定位。交通具有战略性、前瞻性和引领性，属于服务性行业，要围绕这个定位展开建设。

国家发展和改革委员会综合运输研究所所长、研究员汪鸣认为，新发展格局下的综合运输发展，“大循环”“双循环”将形成新的区域交通平衡。循环是特定区域（国内、国际）内生产、分配、流通、消费等各个环节的相互关系和运行方式。经济要能形成循环并持续稳定，必须是特定区域（国内、国际）各个经济部门之间互为需求的平衡发展。由此形成的综合运输服务，具有网络化特点和流向、流量双向平衡的特定性，反过来也有助于经济的再平衡和再发展。

国务院发展研究中心研究员、中国国际发展知识中心副主任魏际刚在论坛上以《中国经济形势与交通高质量发展》为题发表了线上演讲。他认为，在百年未有之大变局下，疫情在全球蔓延带来国力的此消彼长，全球化逆流涌现。这虽然加剧了世界发展的不确定性，但是中国将成为全球第一大经济体、第一贸易大国、第一大消费中心的趋势不会改变。中国应该构建与之相适应的交通运输发展格局，即中国要成为全球交通运输枢纽、全球物流枢纽、全球供应链服务枢纽。相应地，需要形成连接世界各国的强大交通运输与物流网络，提供具有较强竞争力的全球运输服务、物流服务解决方案，能够有效承载巨大经济规模在铁路、公路、水运、航空、管道、邮政、快递、配送、仓储等基础设施网络，运输与物流装备规模，以及路网密度等数量方面的要求，实现服务网络在国际、区际、城际、城乡、乡村等各空间层次的高度匹配和可达性，与区域经济协同互动发展。

魏际刚说，“双循环”背景之下，也对中国交通运输提出了新要求——造福于民、强大国家、繁荣世界。交通运输、物流、流通是双循环的基础；交通运输、物流、流通效率在很大程度上决定了双循环效率；交通运输、物流、流通基础设施与能力（枢纽、通道、网络、服务等）直接影响着大循环、中循环与微循环的能力；交通运输、物流、流通发展要从供应链、产业链、经济体系、双循环视角来思考。循环是个整体，要求交通运输与物流一体化发展；生产、流通与消费变革要求交通运输、物流提供高水平保障；全球激烈竞争要求交通运输、物流在保障全球供应链安全中发挥重要作用。

卢春房认为，建设交通强国是系统工程，需用系统工程思维指导建设；同时，技术创新和管理创新双轮驱动是科学方法。技术创新上，要在基础理论、基础技术、应用技术等方面全面开花，大力应用新一代通讯技术和信息技术。管理创新是广义的，包含体制机制创新，解放生产力。“建设交通强国的重要任务之一是绿色发展、低碳环保。打赢蓝天保卫战，交通行业责任重大。”

为此，他建议：第一，建设综合立体交通网络。涵盖铁路、公路、水运、民航等交通基础设施，这是现代综合交通运输体系的重要基础。第二，交通装备要先进适用、完备可控。目前，我国交通装备总体水平与世界先进水平相比尚有差距，除高铁装备外，汽车、轮船、飞机的核心技术受制于人的局面仍然存在，需加快科技攻关，弥补短板。第三，运输服务要便捷舒适、经济高效。重点应解决公铁水航客运一卡通和货运一票制问题。第四，科技创新要富有活力、智慧引领。重点在智能建设、智能控制、智能运维、智能装备上下功夫。第五，安全保障完善可靠、反应快速。安全工作应以保障人的生命安全为出发点和落脚点，当前，道路交通安全形势严峻，是科技攻关和治理的重中之重。第六，绿色发展节约集约、低碳环保。经初步测算，2019年我国交通领域直接碳排放量為11. 8亿吨，占社会总排放量的12%左右，预计2025年将增至22%，是实现碳达峰、碳中和需重点攻关的领域。第七，面向全球开展合作，实现互利共赢。要力争把中国交通行业标准推向世界，提升中国在国际组织的话语权。第八，加强对技术人才、管理人才、技能人才的统筹培养，特别应注重基础研究人才的培养和使用。第九，完善治理体系，提升治理能力。

随着大城市建设的快速发展，城区机动车数量剧增，道路交通资源愈加紧张，当前，交通拥堵问题也日益凸显，高速公路超负荷运行，极易引发大范围、长时间拥堵。如何治堵保畅？全国政协委员、北京交通发展研究院院长郭继孚在论坛上介绍了科技引领下交通发展方向和预约式数字化时代新型出行模式的发展前景。

在2020年防控疫情期间，北京市开展地铁预约进站试点，降低地铁客流密度，减少车站外限流排队。预约乘客较常态下每人可节省10到20分钟的站外排队时间，提升了出行体验。地铁预约出行的成功案例，带来了交通出行的一种全新尝试。那么，在高速公路上如何实现呢？郭继孚建议，根据高速公路系统服务能力对免费通行进行额度调控，由车主基于自身需求在有限的免费额度下预约通行的时间段，预约即可免费通行。

他指出，数字时代给交通工具、人们的出行习惯、交通组织模式等方面都带来了变革。5G高速网络带来了人、车、物等多类型状态感知和数据采集证合；人工智能技术产生了多维度复杂行为识别与学习；数字化基础设施带来了人车环境感知、边缘计算等设计，支持车路协同；超级计算技术带来了复杂网络计算，实现了大规模网络优化。“在信息化快速发展的今天，有序出行是完全可以做到的。预约通行模式其实是将在路上等待的时间改为在家里等待。管理部门可以事先研判出行状况，合理安排出行次序。”郭继孚说，预约通行既可选择农产品快速通行通道，也可以另外开辟一条专用通道。通过ETC系统可实现智能、灵活的通行管理、预约查验，基本无需大规模的硬件设施、设备改造。

预约通行保障系统实时可控，从全局进行供需双向优化调节，实现供需精准匹配。实施预约通行，既是避免大范围交通拥堵的举措，也是提升高速公路精细化管理水平的重要举措。郭继孚建议，打造国家级高速公路预约通行平台，交通运输部组织相关部门研究预约通行政策与方案，并结合现有高速公路收费管理系统与“绿色通道”预约平台，开发小汽车节假日预约通行功能，建设预约通行平台。应用平台发布预约通知，灵活设置预约通行的实施范围、预约时段、时间间隔和免费通行名额，并实行预约监管。车主可通过移动应用程序、车载终端、电话等方式查看各时段的免费通行剩余名额，完成预约操作。

郭继孚建议，选取一条或若干条节假日拥堵较为严重的高速公路，开展节假日免通期间的预约通行试点，逐步积累经验，优化预约规则，完善实施方案，循序渐进，逐步推广。城市交通管理者可以率先在公交专用道上进行试点，将公交专用道变成公交优先道，向预约车辆开放，预约的车辆可以走，不预约的车辆不可以走。

“北京交通拥堵的根源是信息不对称，可以通过借鉴互联网预约就医模式，来排队获取未来时刻交通的通行权。”他认为，未来交通组织将是信息化支撑下高度组织化的系统，体现在定制化、需求响应、一体化出行服务、预约出行等方面，随着相关技术和理念发展，“预约出行”模式将成为必然趋势。

“交通运输领域的立法起步早、发展快，但由于交通运输行业的迅速发展，立法也面临着更新、整合、填补空白的需求。为了适应新形势下交通运输行业发展，特别是现代综合交通运输体系的建设，有必要梳理交通运输领域的立法需求和现存问题。在此基础上，探索适应未来交通运输发展的立法方向，推动交通运输法律体系的完善，保障交通强国和现代化综合交通运输体系的建设。”北京交通大学法学院院长、教授，北京交通大学互联网交通运输法律研究中心主任李巍涛在论坛结束后向笔者坦言，目前，在交通运输领域的立法存在以下问题。

第一，过于分散。交通运输领域的立法一直分类别展开，不同方式、行业、领域之间缺乏协调，甚至有相互冲突之处，这不利于降低行业发展的成本，营造公平竞争的市场环境。交通运输领域采取了分散式的立法方式，这种分散体现在两个方面。首先，目前构成交通运输法律体系主干的单行法大多依托单一的交通运输方式，这种分割式的立法本身就不利于不同交通运输方式的深度融合。其次，分散式立法与旧的交通运输管理体制相关，对应不同行业主管部门，有管理碎片化的问题，既不能与深化大部制改革的需求相适应，也不利于解决行政部门主导立法的弊端。

第二，缺乏基础性立法。尽管很多行政管理领域都存在分散式立法的问题，但在各个单行法之外大多有关系本领域基本原则、基本概念、基础法律关系的基础性立法，如环境领域的《环境保护法》、教育领域的《教育法》。交通运输领域虽然立法进程早、立法数量多，但一直缺乏一部能覆盖整个交通运输领域的基础性立法。交通运输领域的基本原则、政策目标、交通行政权的分配模式、公民交通权的确认需要通过一部交通基本法进行规范。

第三，交通立法应适应综合交通运输体系的需要。交通运输领域的立法需求一直与行业发展密切相关。伴随现代综合交通基础设施的不断完善，交通运输进入了新的发展阶段，各种运输方式基础设施已具备了相当规模和水平，正进入衔接成网、优化结构的关键时期，交通运输领域的立法也有必要向综合方向发展。现有的交通运输领域的单行法，基于各运输方式，立足于各自领域发展，较少涉及与其他运输方式的衔接协调，缺乏对综合交通运输体系的整体考虑，难以适应新形势下现代综合交通运输体系发展要求。

第四，交通领域的立法空白亟待填补。交通运输领域的立法空白大体可分为两种情况：一是发展中出现的新矛盾、新问题急需立法规范，这以新技术、新业态、新方式为代表，如平台经济、自动驾驶、无人驾驶航空器等。二是长期通过行政法规等下位法规范或其他相关领域立法进行调整，有相对成熟的经验但缺少专门立法。如道路运输领域尚未制定《道路运输法》而通过《道路运输条例》调整，船员权益保障方面有《船员条例》而无《船员法》，快递行业通过《邮政法》与《快递暂行条例》调整。

第五，交通领域的发展变化产生修改完善法律的要求。部分法律制定时间较早，现在已难以适应社会主义市场经济体制改革形势和行业发展的要求。如《铁路法》和《民用航空法》分别颁布于1990年和1995年。随着民航管理体制改革实施和铁路政企分开改革深入推进，铁路和民航管理体制均发生了重大变革，安全风险挑战也不断加大。现行《铁路法》和《民用航空法》的框架体系、制度内容，已与当前改革现状、发展要求、人民需求相脱节，亟待全面修订。

李巍涛建议，要积极推动《综合交通运输促进法》的出台，以促进综合交通运输体系的形成，实现不同交通运输方式的深度融合，提高運输效率，降低运输成本。制定《综合交通运输促进法》是建成现代化综合交通体系的必要条件。以制定《综合交通运输促进法》推动综合交通运输管理体制机制改革，明确综合交通运输的发展方向和发展原则，统筹和协调各种交通运输方式相互关系，理顺部门与部门之间、中央与地方之间、宏观调控与微观管理之间的权责划分，具有重要的实践意义。

（作者为《中国发展观察》杂志社编辑、记者）