“双碳”目标约束下的改革发展之路

林永生 杨惠童 孟辰雨

提 要：

未来很长一段时间，对我国实现高质量发展而言较为重要的制度创新之一，就是要探索建立一套GDP之外的新的政绩考核指标体系。迄今，在众多已开发的指标当中，真实进步指标（Genuine Progress Indicator，GPI）具有独特优势，能够统筹考虑经济、社会和环境三个维度，符合高质量发展或说可持续发展的理念和要求，已在全球20多个国家和地区得到研究和应用，前景广阔。

首先，全面深化改革开放的根本目标方向是实现国家治理体系和治理能力现代化。任何社会均由生产力与生产关系、经济基础与上层建筑构成基本框架。生产力决定生产关系，生产关系要适应和促进生产力发展。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。因此，面对新时代的新矛盾，我国必须全面深化改革开放，调整那些不适应、甚至阻碍生产力发展的生产关系，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，推动实现国家治理体系和治理能力现代化，着力提高资源配置效率并调动全社会积极性，从而持续增强发展动力和活力。

其次，全面深化改革开放的阶段性重点任务是构建高水平社会主义市场经济体制。中国经济社会发展之所以能够取得辉煌成就，最主要的驱动力是在社会主义条件下发展市场经济，逐步建立和完善社会主义市场经济体制。1992年，党的十四大首次确立社会主义市场经济体制改革的目标。2020年，党的十九届四中全会首次把社会主义市场经济体制提升为社会主义基本经济制度之一。这是中国共产党领导和团结全国各族人民不断探索中国特色社会主义理论、不断开展中国特色社会主义建设实践的结果。

同时，也要看到，我国社会主义市场经济仍存在一些问题，需要通过全面深化改革开放予以建设和完善。无论是从美国联合日本、巴西等国倡导的所谓“市场导向条件”来看，还是美欧近年启动的对华反倾销调查及征询问卷内容来看，抑或从迄今已召开7次的美欧日三方贸易部长会议及其联合声明来看，西方主要发达国家对社会主义市场经济的关切主要包括国有企业、政府补贴、《公司法》《破产法》《反垄断法》等经济法律执行、强制性技术转移、知识产权保护、生产要素领域市场化改革等问题；其关切焦点呈现两大变动趋势，一是从过去主要关注中国宏观政策取向变化转为现在重点突出中国微观企业决策自主，二是從过去主要关注中国产品贸易环节自由化程度转为现在重点突出中国产品全产业链自由化程度。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（2020年5月）也明确指出了一些相关问题。因此，解析社会主义市场经济，要虚心接受批评，正视现存问题，采取有效措施，深化市场化改革。

最后，全面深化改革开放的实施路径是以完善产权制度和要素市场化配置为重点。产权制度

是确保市场机制有效运行的前提条件，要素市场化配置已成为我国市场化改革中相对薄弱环节，因此，未来全面深化改革开放的重点是解决这两个方面的问题。2020年，中共中央、国务院联合颁发了两份关于社会主义市场经济体制的重要文件——《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。

《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出：完善要素市场化配置需要坚持的原则包括市场决定、有序流动，健全制度、创新监管，问题导向、分类施策，稳中求进、循序渐进。涉及的内容包括推进土地要素市场化配置，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进资本要素市场化配置，加快发展技术要素市场，加快培育数据要素市场，加快要素价格市场化改革，健全要素市场运行机制。

《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍，必须进一步解放思想，坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。

一要自我检查。要主动定期检查我国在对外经贸合作、特别是WTO框架下所作承诺的履行状况，对于那些未能兑现的承诺，剖析原因，说明情况并采取相关政策措施，力争兑现承诺，增强中外互信。二要量化进展。要定期定量测度中国市场化进程，准确识别存在的问题，及时纠正，补足短板。北京师范大学经济与资源管理研究院、北京师范大学中国市场经济研究中心长期开展中国市场经济理论与实践研究，借鉴美国、欧盟、加拿大等国国内法中对市场经济标准的界定条款，从政府行为规范化、经济主体自由化、生产要素市场化、贸易环境公平化、金融参数合理化这五大维度编制市场化指数（见表1），并动态跟踪测度中国经济市场化进程，发布《中国市场经济发展报告》。

市场化指数的构成指标，参照美国传统基金会的评价标准，采用5分制评分方法，即指标评分等级分为1分、2分、3分、4分及5分五个等级，1分说明该领域的市场化程度最高，1分所在的区间称之为评分的上限区间；而5分则说明该项指标或因素所反映的市场化程度最低，5分所在的区间称之为评分的下限区间。1978-2019年中国经济的市场化指数5分制及折算成100分制的结果如下（见表2），

从表2可知，改革开放以来，中国市场化改革效果显著，特别是1992年中国正式确立“社会主义市场经济体制”的目标以后，市场化进程明显加快，市场化程度逐年提高：按5分制标准（分值越低，市场化程度越高），由1978年的4.40分下降到2019年的1.64分，按百分制标准（满分为100分，分数越高，市场化程度越高），由1978年的15.08分，增加到2019年的83.95分。根据《报告》预设标准，60分是市场经济标准的临界水平，超过60分就成为市场经济国家，80分到100分属于成熟市场经济的区间，因此，2000年中国市场化指数为60.64，已经成为市场经济国家，不过仍处于发展中阶段。自2010年开始，中国市场化指数已经超过80分，步入了成熟的市场经济国家之列。

从现在起到2060年以前的这40年中，中国必将在努力削减碳排放、竭力实现碳中和的目标约束下推进经济改革与发展，这是最主要的特征，进而要求中国必须实现高质量发展，从重点强调数量转向重点强调质量，从重点强调速度转向重点强调效益。

高质量发展与绿色低碳循环发展、可持续发展是一组意义相近的概念，共同目标都是追求经济增长、社会包容与环境可持续。党的十九届五中全会勾画了一幅经济、社会、环境协调发展的蓝图。我国“十四五”时期经济社会发展主要目标包括“经济发展取得新成效”“社会文明程度得到新提高”“生态文明建设实现新进步”等，2035年的社会主义现代化远景目标包括“经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶”“人民生活更加美好”“生态环境根本好转”等。

若要在碳达峰、碳中和的双碳目标约束下实现高质量发展，从根本上讲，需要依靠技术创新和制度创新。所谓技术创新，是要通过增加研发投入，推动实现产品生产材料、装备、工艺等领域的创新，大力发展绿色技术，提高绿色全要素生产率，从而实现经济增长与资源消耗、环境污染以及碳排放之间的脱钩。

旨在实现高质量发展的制度内涵相对宽泛，是指有助于促进全社会绿色转型，广泛形成绿色生产方式和绿色生活方式的所有正式与非正式制度的总和。因此，这种制度创新的内容和形式也多种多样。不过，未来很长一段时间，对我国实现高质量发展而言较为重要的制度创新之一，就是要探索建立一套GDP之外的新的政绩考核指标体系。这套新指标要能够引导地方政府注重经济增长质量，提升居民福利，建设生态文明。为弥补GDP在测度福利方面的缺陷，各界做了很多探索，开发了一系列旨在替代或补充GDP的指标，如人类发展指数、国民幸福指数、社会进步指标等。近年来国内部分省市也尝试推出了一些新指标，如生态系统生产总值（Gross Ecosystem Product，GEP）。迄今，在众多已开发的指标当中，真实进步指标（Genuine Progress Indicator，GPI）具有獨特优势，能够统筹考虑经济、社会和环境三个维度，符合高质量发展或说可持续发展的理念和要求，已在全球20多个国家和地区得到研究和应用，前景广阔。北京师范大学经济与资源管理研究院、北京师范大学创新发展研究院自2015年开始启动中国GPI系列研究工作：一是基于国内外GPI研究和应用中现存的问题，结合中国国情，修订和优化部分指标，构建中国GPI指标体系；二是首次开展中国真实进步微观家庭调查，建立大型数据库；三是测度中国及省域GPI（1979-2018），已发表诸多相关报告、论文和著作。

除此以外，这种制度创新还应包括一些直接与碳达峰、碳中和密切相关的政策措施，例如碳交易、碳公平和碳补偿。

2021年7月，中国已正式开启全国范围内的碳交易市场。这是以制度创新推动绿色发展，实现30/60目标的重要典范。不过，在建设和完善碳交易市场过程中，需要警惕各类碳排放主体淡化或逃避减排责任的问题，也要防范排放指标向落后地区集聚进而造成污染“热点”的问题。目前，许多国家和地区政府以及大型公司已经发布实现碳中和的时间表和路线图。这一方面令人鼓舞，全球各界展现信心决心，共同减缓和应对全球气候变化。但另一方面，也有可能导致不同主体淡化甚至逃避减排责任。碳中和的概念同时包括碳源和碳汇，也就是说“碳源-碳汇=0”，即碳源等于碳汇。有了这个数学等式，就有了变通的可能。相对较为富庶的国家和地区以及有实力的大型跨国公司，既可以通过减少碳排放来实现碳中和，也可以通过投资碳汇项目，如从碳交易市场购买碳指标来抵消碳排放，进而实现碳中和。存在三种情形可能导致不同主体淡化或逃避减排责任：一是碳指标买方更有意愿和实力压低碳价格（碳市场上买方少、卖方多）。二是易于造成贫困国家和地区成为污染聚集的热点地区，陷入贫困和环境污染的恶性循环。三是许多碳汇项目汇集碳量的评估方法不科学，具有随意性和不确定性。以林业碳汇为例，森林固碳量依赖于林木种类、大小、质量、生长年限等诸多因素，而且万一森林出现火灾或被砍伐，那么其以前固定的碳又可能重新排放到大气中。从这个角度来看，在各国各地追求实现碳中和的过程中，建议更多强调从碳源上削减排放量，在碳汇方面是否可以考虑限定允许抵消的排放指标比例，以减少或避免碳交易市场买家的不作为现象。

还需要特别关注碳公平和碳补偿问题。特定时期内，比如一年内，任何国家或地区都会生产和消费一定数量的产品，且由于存在对内和对外贸易，所以生产的产品数量和消费的产品数量通常不相等。与此同时，产品生产过程会消耗资源能源并排放各类污染物，而产品市场价格中往往只包括了劳动力、原材料和资金等成本要素，并不能完全体现资源与环境成本。所以，对那些生产端资源能源消耗和污染物排放量远大于消费端的国家或地区而言，贸易制造了污染物排放的空间分配问题，包括碳公平。以京津冀为例，我们已经完成的一项研究表明，河北地区每年生产端排放的污染物数量远远大于消费端所排放的污染物数量，北京与天津则相反，京津冀地区贸易隐含大量污染物从北京和天津向河北净转移。

因此，无论是全球尺度上的国际贸易，还是全国尺度上的国内贸易，都隐含着碳排放的跨境和跨地区转移，从而引致碳公平问题。若要解决这个问题，碳净移出国家和地区应该对碳净移入的国家和地区支付一定额度的货币补偿，相当于是从隐性的碳交易市场购买碳指标，我称之为“碳补偿”。值得警惕的是，欧盟正在酝酿实施的碳边境调节机制（又叫碳关税）显然有违于这里提及的碳补偿原则。借助于国际贸易，欧盟将包括碳在内的主要污染物向出口导向型的发展中国家转移，使得后者成为“污染天堂”。欧盟不仅不给予补偿，还要对出口国的产品出口征收碳关税。欧盟碳关税政策果若实施，碳公平问题必将进一步恶化。

（林永生，北京师范大学经济与资源管理研究院副院长、北京师范大学中国市场经济研究中心主任，教授；杨惠童、孟辰雨，北京师范大学经济与资源管理研究院）