建党以来人民陪审制的历史变迁——以人民陪审员职权变迁为主线

蒋 凤 鸣(长沙学院 法学院，湖南 长沙 410000)

人民陪审制是人民民主专政在司法领域的重要体现，广泛实行人民陪审制是拓宽人民群众有序参与司法的重要举措。党的十八届三中全会《决定》和党的十八届四中全会《决定》均对人民陪审制改革作了明确部署，在此基础上，最高人民法院在全国范围内开展了为期三年的改革试点工作。在改革试点结束之际，《人民陪审员法》顺利出台，为我国人民陪审制的发展提供了有益保障。人民陪审制的实施、改革与完善涉及众多内容，其中最核心的当属人民陪审员职权配置问题。因此，梳理人民陪审员职权配置的历史变迁，分析其背后的成因和逻辑，对进一步完善我国人民陪审制具有重要意义。

一 人民陪审员职权配置的三种模式

(一)“职权同一”模式

“职权同一”模式是在借鉴前苏联人民陪审制的基础上确立的，在这一模式下，陪审员可以像法官一样对案件的事实问题和法律问题进行审理、裁决，是人民民主专政在司法领域最直观的体现。从我国确立人民陪审制到2015年改革试点前，我国均采取陪审员和法官“职权同一”的模式，受客观历史环境的影响，“职权同一”模式在不同时期也呈现出不同的发展样态。

1.兴起阶段：革命根据地时期

陪审制并非我国的本土资源，自清朝末年引入陪审制以来，中华民国临时政府和武汉国民政府均尝试确立陪审制，但都未得以有效实施。南京国民政府虽实施了陪审制，但仅适用于针对共产党的“反革命案件”的一审，是国民党进行政治斗争的工具之一。与之相比，共产党在根据地时期建立的人民陪审制在陪审员任职资格、选任办法、评议规则等方面体现出了较强的民主性。1932年，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布了《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》，对红色政权下的人民陪审制进行了规制。根据该条例的规定，各级法庭在审理案件的过程中都应由人民陪审员参审，人民陪审员由职工会、雇农工会、贫农会及其他群众团体选举产生，除未满17周岁、不享有选举权的人员之外，其他人员均可担任人民陪审员。在案件审判中，陪审员和法官享有同等权力，各级法庭都应当贯彻从群众中来到群众中去的价值理念，充分听取人民陪审员的意见，按照少数服从多数的原则对案件进行裁判。在该条例的基础上，有些根据地还专门制定了关于人民陪审制的单行条例，如《晋察冀边区陪审制暂行办法》《山东省陪审暂行办法》《晋西北陪审暂行办法》等[1]。这一时期的人民陪审制充分体现了司法的公众参与，是革命根据地时期司法大众化理念的直接体现。人民群众对革命根据地时期的司法工作有着极高的热情，以至于作家陈学昭评价：“凡到过边区的人，都对边区群众的组织化程度和政治热情之高留下了深刻的印象。”[2]

2.黄金时代：建国后至“反右”扩大化前

1951年，中央人民政府委员会第十二次会议通过了《人民法院暂行组织条例》，首次以立法的形式确立了人民陪审制。根据该规定，人民法院应当视案件性质实行人民陪审制，陪审员在案件中享有协助调查、参与审理和提供意见的权利。在此之后，1954年《宪法》首次以根本大法的形式对人民陪审制进行了规定，使人民陪审制上升为基本的国家政治制度和法律制度。同年出台的《人民法院组织法》则在此基础上对人民陪审制的适用范围、任职资格、职权配置及履职保障等进行了规范。尽管当时关于人民陪审制的法律规定尚不够完善、细致，但最高人民法院、司法部等相关部门在这一阶段发布了一系列指示和对有关陪审制的具体情况所作的解释，有效保障了人民陪审制的顺利实施。根据时任政务院政治法律委员会党组书记彭真同志的说法，由陪审员参与审判，不仅容易在较短的时间内把案情弄清，使案件容易得到正确处理，而且可以密切法院与群众的联系，使人民群众感受到自己是国家的主人，增强其对国家的责任感。由此可见，建国初期我国实行人民陪审制的主要目的有两点，一是保证案件的正确处理，二是进一步落实群众路线。从实施效果来看，新中国的成立为人民陪审制带来了新的发展契机，有学者甚至将建国初期的人民陪审制称为我国陪审制发展的“黄金时代”。当时，在人民当家做主理念和群众路线理念的影响下，人民群众参与陪审的热情极其高涨，基本没有出现拒绝参审或陪而不审的情况。在这一时期，陪审制在大多数基层法院得到了充分实施，许多革命积极分子乐于担任人民陪审员，而且真正达到了既陪又审的效果[3]。

3.淡化阶段：“反右”斗争扩大化到“文革”期间

1957年，随着“反右”斗争的扩大化，人民陪审制也逐步被搁浅。受政治因素的影响，人民陪审制在经历了短暂繁荣之后逐步走向衰落。到了“文革”期间，“砸烂公检法”的做法更是让人民陪审制不复存在。虽然“文革”时期的法院在所谓的审判中也请群众参加，但是那种做法与人民陪审制绝不可同日而语[4]。

“文革”结束后，我国开始恢复和重建各项司法制度，自1978年《宪法》重申人民陪审制之后，1979年出台的《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》也规定了适用人民陪审制的原则。由于立法对人民陪审制的重视，再加上“文革”结束后法院大量平反冤假错案，人民陪审制被广泛适用，迎来了短暂的复苏[5]。但随着1982年《宪法》取消对人民陪审制的规定，1983年《人民法院组织法》将一审强行适用人民陪审制的规定改为可选择适用，我国的人民陪审制再次进入淡化阶段。

4.“复苏”时期：1998年至陪审制改革试点前

1998年，时任全国人大常委会委员长李鹏同志提出，“基层法院审判第一审案件，应当实行人民陪审员制度”，自此我国人民陪审制呈现出强势复苏的态势[6]。2004年全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)，作为第一部规范人民陪审制的单行法，《决定》对人民陪审制的实践运行作了较为细致的规定，主要涉及适用人民陪审制的案件范围、当事人在适用陪审制方面的选择权、陪审员的产生和选任方式以及陪审员的经济补偿等内容。从时任最高人民法院副院长沈德咏对《决定》出台的说明来看，人民陪审制的复苏是“三个代表”思想在司法领域的重要体现，其肩负了弘扬司法民主、维护司法公正、增强司法透明度和强化司法监督的使命，更是解决司法实践中存在问题的必要措施。此次立法将人民陪审制作为一项司法制度的构建，打开了我国陪审制发展的新篇章。但我国的人民陪审制缺乏司法功能定位下的发展经验，因此在转型初期暴露了不少问题，主要表现为：第一，陪审员“精英化”。陪审员队伍中的大多数成员都来自党政机关、事业单位等体制内，城市居民、进城务工人员、农民等普通社会公众在人民陪审员队伍中的占比不高，与我国的社会现实极不相符。第二，陪审员“法官化”。法院在陪审员管理、培训、考核等方面都参照了法官模式，使得陪审员成为编外法官。第三，“陪审专业户”现象明显。案多人少的压力和法院对陪审率的硬性要求使法官不得不依靠一些业务能力强、热情高的陪审员。长此以往，这些陪审员便成了“陪审专业户”，发挥“民间智慧”的效果大打折扣。在这种情况下，人民陪审制异化为法院补充劳动力和应付绩效考核的工具。

面对人民陪审制“复苏”的大背景和实践中不断暴露的问题，不仅理论界展开了热烈的研究和探讨，实务界也尝试推陈出新。除中央采取的“人民陪审员倍增计划”外，河南、陕西和黑龙江等地还出现了“试水陪审团”的做法，试图通过扩大陪审员代表性和增加陪审员人数的做法激发人民陪审制的活力。然而试水陪审团的做法并未跳出当时的立法规定，在职权配置方面，陪审员和法官依然同职同权，而且陪审员的裁判意见并不具有决定作用。试水陪审团的做法并未从源头上解决人民陪审制陪而不审、合而不议的症结，从效果上来看，依然是流于形式。

(二)“职权分离”模式

为了解决人民陪审制发展过程中的顽疾，2014年十八届四中全会《决定》概括性地提出了人民陪审制的改革方案。这一方案不仅涉及人民陪审制工作机制的完善，而且涉及人民陪审制的体制改革，其提出的“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”的方案为我国人民陪审制的改革发展提供了新的方向和契机，使陪审员和法官由“职权同一”走上了“职权分离”的道路。2015年4月24日，全国人大常委会作出了关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定，在全国十个省市的基层法院和中级法院进行人民陪审制改革的试点，对人民陪审员的选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障等方面进行改革，并调整适用相关法律的规定[7]。之后，最高人民法院和司法部相继印发了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)，对人民陪审员的职权改革进行了明确部署。

根据《试点方案》和《实施办法》的规定，陪审员在司法审判中只审理事实问题，不再审理法律问题。这一做法吸收了理论界提出的“从职能异化走向职能分化”的研究成果[8]，但又不同于英美法系国家陪审团与法官“分权”的做法。从实质上看，我国陪审员和法官并非绝对的“职权分离”，陪审员虽然享有事实问题的表决权，但却不具备独立认定事实的权利。立法之所以有条件地采取陪审员和法官“职权分离”的做法，一方面是因为我国缺乏陪审员与法官“分权”的传统，不宜一蹴而就地实现陪审员与法官的“职权分离”。另一方面，也与我国普通社会公众的认知有关。从司法实践来看，虽然广大社会公众渴望实现司法的公众参与，但完全赋予陪审员对案件事实的决定权，也难以为广大社会公众所接受。社会公众这种既不完全信任法官也不完全信任陪审员的心态，决定了我国只能有条件地采取陪审员和法官“分权”的做法。从总体上看，这一改革方案直指陪审员和法官职权同一模式的弊端，旨在通过区分事实问题和法律问题的做法来解决陪审员的实质性参审问题，避开陪审员在法律适用方面的短板，发挥陪审员“知民情”“通民意”的长处，希望陪审员以查明案件事实为切入点，切实参与到司法审判中去。从试点法院的做法来看，陪审员的来源结构、履职保障以及奖惩机制得到了明显改善，不少试点法院还强化了硬件设施建设，建立了陪审员选任系统和随机抽取系统，设立了“陪审员之家”“陪审员办公室”等供陪审员学习和交流的地方。但是对于陪审员职权改革这一核心环节，试点法院却并未有实质性突破，不少试点法院的法官对区分事实问题和法律问题抱有畏难心理，有的法官甚至以事实问题和法律问题本就不能区分为由，继续延续改革试点前陪审员和法官同职同权的做法。总之，陪审制改革试点虽取得了诸多成效，但并未在“陪审员只参与审理和表决事实问题”方面积累有益经验。

(三)“二元模式”

2018年4月，十三届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国人民陪审员法》(以下简称《陪审员法》)并于同日公布实施，2019年2月，最高人民法院出台了《关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》。这是建国以来我国第一部有关人民陪审制的专门法律和司法解释，对我国陪审制的运行和完善具有里程碑意义。《陪审员法》及其司法解释在吸收试点经验的基础上确立了“二元化”的陪审员职权模式。根据该法规定，法官适用陪审制时可以视案件情况决定组成三人制合议庭或七人制合议庭，其中三人制合议庭适用于一般的陪审案件，七人制合议庭适用于社会影响较大的案件。在三人制合议庭中，陪审员对事实问题和法律问题进行审理、表决，在七人制合议庭中，陪审员仅对事实问题进行表决，对法律适用问题可以发表意见，但不参与表决。对于如何区分事实问题和法律问题，司法解释明确规定应通过问题清单的方式将事实问题逐条列举，对于事实问题和法律问题难以区分的，一律视为事实问题。2020年，最高人民法院、司法部在《〈中华人民共和国人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》(以下简称《答复》)中对如何制作问题清单作了明确规定，要求事实清单的制作应重点针对案件难点和争议的焦点。刑事案件中，以犯罪构成要件事实为基础确立事实问题；民事案件中，可以根据不同类型纠纷的请求权规范基础，归纳出当事人争议的要件事实；行政案件中，主要包括审查行政行为合法性所必须具备的事实。

立法确立的“二元模式”既保留了我国陪审员与法官职权同一的传统，又对域外陪审员与法官分权的制度安排做了有益改良，有效地在陪审员与法官职权同一与职权分离之间寻求了平衡。从形式上看，这种折中的做法似乎是当前的最优选择，但仔细分析就会发现，这种职权配置模式仍面临两个难以解决的问题：第一，如何激活“三人制”合议庭的活力？改革试点前，理论界和实务界普遍认为陪审员不懂法是陪审制无法发挥作用的根源，然而《陪审员法》及其司法解释又让陪审员回到审理、表决法律问题的老路上去是否会有新的突破？第二，问题清单中提炼的“事实问题”与陪审员认知中的“事实问题”是否一致？以民事案件中的要件事实为例，其本身是经过法律剪裁后的“事实”，并不是普通社会公众眼中的纯粹的事实，如此一来陪审员是否具有“认定事实问题”的优势？不少法官认为区分事实问题和法律问题会耗费巨大的精力，如果较高的时间成本不能换来良好的陪审效果，那么“二元模式”极有可能使我国陪审制陷入“旧疾加新伤”的尴尬境地。

二 人民陪审员职权变迁的审视

(一)始终坚持人民民主的理念

陪审员职权配置问题直接关乎陪审员参审的深度与广度，在不同的历史时期，陪审员职权配置虽有差异，但始终与人民民主紧密相连，这也是我国人民陪审制区别于西方陪审制的最本质的特征。革命根据地时期的人民陪审制对标前苏联的人民陪审员制度，其根本目的就是为了发动群众、实现人民民主，因而在陪审员职权配置方面采取了陪审员和法官“职权同一”模式，让陪审员全面参审。建国后，我国人民陪审制依然秉持这一理念，加之当时特定的历史环境，陪审员既陪又审的现象并不罕见。尽管1982年后我国人民陪审制的发展进入疲软时期，但陪审制依然是人民民主的重要象征。自1998年人民陪审制“强力复苏”以来，最高人民法院更是希望陪审制能够切实发挥作用，在司法领域体现人民民主。因此，最高人民法院推行了人民陪审员倍增计划，部分地区的法院试水了陪审团，这些做法都旨在化解陪审员“精英化”和“陪审专业户”的弊病，增加人民陪审员的代表性，提升人民陪审制的民主性。十八届四中全会后的人民陪审制改革更是直指陪审员职权配置这一核心领域，从对“职权分离”模式的摸索到“二元模式”的确立，人民陪审制无不体现了人民民主的理念。

(二)客观历史环境的变化是推动陪审员职权改革的直接原因

人民陪审制从“职权同一”模式到“职权分离”模式，再到“二元模式”并不仅仅是立法层面的创新，更源于客观历史环境的变化。

1.“职权同一”模式无法适应日益复杂的司法实践

在我国陪审制实施的几十年中，陪审员与法官“职权同一”模式的运行时间最长。在这一制度安排下，尽管我国陪审制出现过“黄金时代”(建国初期)，也因政治原因而“强力复苏”(1998年)，但总体来看，陪审制的实施效果不佳。陪审员“陪而不审”“合而不议”现象频发，陪审制功能异化已成为不争的事实。实践中，导致陪审制衰落的因素是多重的，但最根本的原因在于陪审员和法官同职同权的制度安排已经无法适应当时社会的审判需要。从历史发展的角度来看，“职权同一”模式从效果显著到功能异化，源于以下几点因素。第一，司法环境的改变。“职权同一”模式意味着陪审员要像法官一样审理案件。在革命根据地时期和建国初期，陪审员之所以能够胜任这一项工作，主要是因为立法机制尚不完善，司法审判也参杂了很多法律之外的因素，为陪审员运用经验和道德审理案件留下了空间。而随着法治化的加强，我国立法水平有了显著提升。虽然民商法以请求权为基础的立法模式和刑法以犯罪构成要件为基础的立法模式仍然带有很强的“事实特征”，与陪审员通过构筑故事情节来认定事实和适用法律的思维模式具有一定的契合度，但司法专业化程度的增强也使立法规定带有相当的规范性内涵，未受过专业训练的陪审员根本不具备理解和适用法律的能力。另外，法院日益繁重的审判压力也使陪审员的参审过程大打折扣。在革命根据地时期，陪审员可以全程参与案件公审，并按次序发表建议；在建国初期，陪审员的职责涵盖查看卷宗及卷内证据、讯问当事人和询问证人、协助法院调查案情等多项内容，基本实现了对案件的全程参与。在案多人少的今天，陪审员的参审仅限于坐堂问案，还多流于形式。第二，案件性质的改变。在革命根据地时期和建国初期，法院审理的案件大多案情简单、诉讼类型单一，对司法专业化的要求并不高。时至今日，法院不仅案件数量激增，而且案件类型日益多样化和复杂化，陪审员已经不具备应对这些复杂案件的能力，因此其仅能在形式上凑数合议庭，不能在实质上和法官共同审理案件。第三，公众意识的转变。人民陪审制之所以走上职能异化的道路，不仅源于陪审员“不能”陪审，还因为陪审员自己“不愿”陪审。经济和社会的发展使社会公众的价值观日益多元化，社会公众像革命根据地时期和建国初期那样一腔热血参与陪审的现象也不复存在。已有的实证研究表明，改革试点以前，荣誉陪审员、陪审专业户和陪衬员现象广泛存在[9]。其中，荣誉陪审员多将担任陪审员看作一项荣誉，只是在法院挂名，常年不参与陪审；陪审专业户的参与度虽然极高，但其多将陪审视为一项“职业”，实质上已成为“编外法官”；至于“陪衬型”陪审员则是典型的陪而不审、合而不议。由此可见，多数陪审员对参与陪审工作并无太大热情，再加上实践中陪审员补助不高、履职保障机制阙如，因此陪审制落空、甚至出现职能异化便在所难免。

2.“职权分离”模式呈现出严重的水土不服

理论界对人民陪审制功能异化展开研究后认为，陪审员与法官同职同权的制度安排远远超出了陪审员的能力范围[9]，使陪审制在司法实践中的功能效应大打折扣。实务部门则将造成此种现象的原因归结为人民陪审员的法律素质不高[10]。于是，实务部门强化了对陪审员的培训力度，并将法律知识作为主要培训内容。但效果却适得其反。作为法律门外汉的陪审员从心理上认为自己比法官“矮半截”，不少陪审员抱着“学习”的心态参与陪审，附和法官意见便成为常态。如此一来，法官和陪审员都将“懂法律”视为陪审员参审的前提条件，而忽略了陪审员在运用生活常识和社会经验方面的优势。这种“扬短避长”的做法不仅削弱了陪审员的参审热情，压制了陪审制的制度效应，使其与“更好地体现民意”的初衷渐行渐远。之后，立法在吸收理论界成果和实践经验的基础上试点了“职权分离”模式，希望陪审员能够扬长避短，发挥其在社会经验和常情、常理方面的优势。从形式上看，以区分事实问题和法律问题为切入点的陪审员职权改革在某些方面具备了英美法系陪审团和法官二元法庭结构的特征。然而从实质上分析可以发现，改革试点虽然提出了区分事实问题和法律问题的要求，但其本质上并未脱离我国人民陪审员制度的运行框架，陪审员和法官并不是绝对意义上的职权分离。在事实认定方面，陪审员和法官依然是同职同权，只是在法律适用方面，陪审员不再享有表决权。正如实践中很多法官所言，此次改革试点与其说是陪审员和法官“分权”，不如说是单方面减少陪审员适用法律的权利，即便是在事实认定方面，陪审员也不具备最终的决定权。总体来看，改革试点采取的陪审员和法官“职权分离”的做法是在保留我国人民陪审制固有传统的基础上对英美法系陪审团和法官职权配置二元化结构的借鉴。一方面，改革者希望通过发挥陪审员在事实认定方面的优势来激发陪审制的活力，另一方面，基于广大社会公众对陪审员不充分信任的社会现实和对“事实真相”的渴求，改革者又不敢冒然将案件事实的认定权完全交由陪审员，因此采取了由陪审员和法官共同认定案件事实的做法。从理论上看，这一改革思路具有合理性和可行性，“剥夺”陪审员对法律问题的表决权也符合我国的客观实际，但仔细分析会发现，这一做法本身不具有自洽性。首先，我国没有区分事实问题和法律问题的传统，以事实问题和法律问题来区分陪审员和法官的职权显得过于唐突。在美国，由外行审理事实问题是一项固有的司法传统，长期的司法传统和实践已经成功地给某些事项打上了“事实”或“法律”的标签。也即对于美国而言，所谓事实问题和法律问题的划分主要源于历史传统或习惯，而非依靠所谓的逻辑。尽管某些情况下，法官也会面临一些兼具事实认定和法律适用的“混合问题”，但法官会通过对结论唯一性、决策者能力、上诉政策等因素的考量而决定将其定义为“事实问题”或“法律问题”。其次，“职权分离”模式建立在似是而非的基础上，缺乏对一些前提性问题的论证。立法采取“职权分离”模式的主要原因在于当时社会背景下，陪审员不具备审理法律问题的能力，但是陪审员是否一定具备审理事实问题的能力或在审理事实问题方面具有明显的优势？另外，区分事实问题和法律问题是否一定有助于陪审员理解案情、发挥民间智慧？总之，试点采取的“职权分离”模式在我国呈现出严重的水土不服，再加上试点法院没有探索出有效的事实问题和法律问题分离机制，这一职权配置模式终究被淘汰。

3.“二元模式”是基于司法实践的折中选择

在否认了“职权同一”模式和试错“职权分离”模式后，《陪审员法》及相关司法解释采取了折中的“二元模式”。在《陪审员法》起草的过程中，曾经出现过继续全面实行事实问题和法律问题分离机制、不再实行事实问题和法律问题分离机制与有区别的实行事实问题和法律问题分离机制三种观点[11]。而立法者之所以选择“二元模式”，主要是基于以下几点原因。

第一，改革试点未探索出有效的事实问题、法律问题分离机制，不宜全面推广陪审员和法官“职权分离”模式。尽管事实问题和法律问题分离机制被誉为改革试点中的重大制度创新，但在我国并不具有可推广性。从本质上说，我国没有区分事实问题和法律问题的传统，更没有与之相配套的证据制度和庭审程序。我国人民陪审制最初对标前苏联的做法，后来在改革的过程中又借鉴了大陆法系的经验，要在短时间内探索出具有英美法系特点的事实问题和法律问题分离机制并不现实。从后续出台的司法解释来看，其虽然对区分事实问题、法律问题作了相应指导，但并没有正面回应究竟如何区分。诚如学者所言，现在并非区分事实问题和法律问题的最佳时机，如果在现有条件下强行对二者进行区分，会徒增法律的复杂性和法官的工作负担[12]，也会因实施效果不佳而进一步削减社会各界对陪审制的信任。

第二，客观环境的变化使我国陪审制承载了多重功能，在当前社会背景下，“二元模式”是落实这些功能的最合适选择。梳理我国人民陪审制的发展历程可以发现，人民陪审制的功能定位随时代的变迁而悄然变化。我国的人民陪审制最初是被作为政治制度设立的。革命根据地时期和建国初期，人民陪审制的主要任务在于发动人民群众，体现人民民主专政。“文革”时期，人民陪审制作为一种政治工具，还是服务于人民民主专政的。一直到2004年《决定》出台，人民陪审制才逐渐显现出司法制度的特征，至少有发挥司法功能的意向。之所以出现这种转变主要在于客观社会环境的变化。市场经济的发展带来了社会全方位的变革，在司法领域，案件数量日益增多，案件类型日趋复杂；在认知领域，人们的价值观及对司法的期待也越来越多样化。在这样的大背景下，纯粹将人民陪审制作为一项政治制度难以适应司法上的适用性。对于国家来说，需要切实通过陪审制实现司法民主；对于法官来说，需要依靠陪审员解决案多人少的压力[13]。这些需求与期望使得陪审制不得不朝着司法制度的方向发展。当然，对陪审制朝司法制度层面发展的同时也不能忽略陪审制原有的政治功能和人民群众通过陪审制参与、监督司法的期待。时至今日，陪审制的实施和改革已不仅仅是为了实现某一目标、发挥某一功能，其至少要体现人民民主的政治功能、民众参审的司法功能和作为桥梁纽带的社会功能。基于此，折中的“二元模式”无疑成为当前环境下最合适的选择，七人制合议庭更容易体现民主，也更有利于发挥陪审员的民间智慧，三人制合议庭则更有利于保障司法效率。

三 我国人民陪审员职权改革的未来走向

(一)宏观层面：回归中国的逻辑

制度是历史的产物，我国的人民陪审制亦是如此。人民陪审员职权配置的“二元模式”虽然是当前社会背景下的折中选择，但其本身仍有很多值得商榷的地方。这不仅仅限于七人制合议庭中如何区分事实问题和法律问题、如何制作问题清单、如何进行法官指示等技术难题，也包括如何在我国语境下对陪审制进行改造，使其更符合我国的传统、更契合现有的审判制度。有学者将我国的人民陪审制比喻为“万国建筑”，既有前苏联陪审制的烙印、又有大陆法系参审制的特征、还有英美法系陪审团的影子，再加上我国人民陪审制的传统，形成了独具特色的陪审模式。由此可见，我国在对人民陪审制进行改革的过程中，更注重制度设计层面的借鉴和改造，而忽略了自己的逻辑。尽管在《陪审员法》出台不久的大背景下，以修法的模式推进人民陪审制的再改革已不现实，但并不影响我们结合当前特定的社会环境、司法环境和公众认知等客观因素对“二元模式”进行符合中国国情的解读，使“二元模式”的运行更加符合中国逻辑。基于此，我们必须明确一个前提性问题，即我国人民陪审制应当遵循何种功能定位。

法国政治学家托克维尔认为，陪审制首先是一项政治制度，其次才是一项司法制度。纵观我国人民陪审制改革和发展的过程，其首先也是作为政治制度存在，随着客观历史条件的变化才逐渐走向司法制度，或者至少是发挥司法功能，这点在2004年《决定》、2015年《实施办法》和2018年出台的《陪审员法》中均有体现。2004年《决定》将人民陪审制的目标定位为保障公民依法参加审判活动，促进司法公正；2015年《实施办法》将陪审制改革试点的目标定位为司法民主，司法公正，提升人民陪审员制度公信度和司法公信力；2018年的《陪审员法》则延续了《实施办法》的改革目标，将陪审制的实施目标定位为保障公民依法参加审判活动、促进司法公正、提升司法公信。除立法对陪审制的目标定位外，陪审制在实施的过程中也被赋予了很多新的要求，比如连接民众和司法的桥梁、矫正法官的职业偏见、进行司法监督、开展法治教育、调解矛盾纠纷、补充法院的审判力量等等。总之，多元化的目标让陪审制肩负了太多的使命，而笔者通过实证研究发现，人民陪审制最直接的贡献在于补充法院的审判力量和调解矛盾纠纷。之所以如此，一方面与我国案多人少的现状有关，另一方面也源于陪审员来自民间，更善于通过常情常理化解矛盾纠纷。至于陪审制是否真的有利于促进司法公正、提升司法公信力则有待进一步研究。影响司法公正和司法公信力的因素是多重的，并非人民陪审制单方面可以解决的问题。自人民陪审制实施以来，理论界和实务界探索过很多完善该制度的措施，但鲜有人真正去思考我国人民陪审制的实施目标。在笔者看来，这应当是我国人民陪审制改革的前提性问题，只有明确了我国人民陪审制的实施目标，才能以此为指导进行具体的制度设计。

那么在陪审制众多的目标定位中，哪一个才是最重要或者最紧迫的呢？在笔者看来，并不是立法中提到的司法公正和司法公信力，因为这二者的提升更多的取决于专业法官，而非作为门外汉的陪审员。回顾我国人民陪审制的发展历程，立足当前司法实践，笔者认为人民陪审制最重要的目标在于彰显司法民主，发挥桥梁作用。一方面，我国人民陪审制设立的初衷在于实现司法领域内的人民民主，实现民主是人民陪审制的主要功能[14]。至于提升司法公信力、强化司法公正、防止司法腐败等目标都是以实质民主的实现为基础的。另一方面，我国人民陪审制因实施效果不佳而影响了社会各界对该制度的评价，笔者通过实证调研发现，相当一部分普通社会公众不了解人民陪审制，很多当事人也因不了解、不信任陪审员而不愿主动适用陪审制。因此，扩大陪审制的公众参与，让普通社会公众在担任人民陪审员的过程中了解司法审判、了解人民陪审制，实现司法与民意的沟通显得尤为重要。

(二)中观层面：正确认识“二元模式”

陪审制民主功能的实现和桥梁作用的发挥有赖于陪审员的实质参审，而实质参审的实现需要我们正确认识陪审员职权配置的“二元模式”。当前，“二元模式”面临两大障碍，一是如何激活三人制合议庭的内在活力，二是如何在七人制合议庭中区分事实问题和法律问题。如果不能妥善解决这两大问题，将会使我国人民陪审制面临“旧疾加新伤”的尴尬处境。笔者认为，在《陪审员法》刚刚实施阶段，不应急于从制度设计层面寻求解决方案，应该结合我国现有诉讼制度对“二元模式”进行相对宽松的解读。

我国的诉讼制度整体偏大陆法系，在司法审判中，法官占据主导地位，通过行使诉讼指挥权推动庭审程序，通过“三段论”的推理方式作出裁判。在这样的诉讼模式下，陪审员在司法审判中的地位并不突出，再加上我国缺乏同侪审判的传统，所以陪审制的作用并不明显。要想在这样的司法制度下发挥陪审制的作用，关键是要提升陪审员的存在感和参与感，一方面要全面落实《陪审员法》扩大陪审员来源范围和随机抽取的要求，另一方面也要通过制度设计发挥陪审员的优势。就当前陪审员职权配置的“二元结构”而言，在七人制合议庭中不应过于纠结事实问题和法律问题的区分，因为在现有诉讼制度下，二者并非泾渭分明。另外，陪审员不懂法并不是其陪而不审、合而不议的根源。无论是从世界的经验，还是从我国的司法实践来看，陪审员虽然不是专业的法律人士，但还是能够理解一些基本的、与日常生活息息相关的法律问题。通常情况下，陪审员对这些法律问题的理解与判断不仅不会背离法律规定，反而有助于提升司法裁判的合理性。因此，可以将事实问题和法律问题的分离理解为陪审员和法官各取所长。对陪审员来说，应重点发挥“民间智慧”，运用常情、常理、社会经验来分析案件，并在适当的时机参与、主持调解。对法官来说，应主要运用专业知识裁判案件。当然，对于究竟哪些属于陪审员擅长的问题，笔者认为因案件而异，难以通过立法的方式进行正向列举。因此，应当将那些明显超出陪审员理解范畴、不宜由陪审员裁判的事项排除在外，比如对证据资格的判断、对案件法律定性的决定权以及诉讼指挥权。除上述三项内容之外，法官也可视案件具体情况排除其他不适宜陪审员裁决的内容。在三人制合议庭中，陪审员虽然与法官一样，审理和裁决事实问题、法律问题，但应切忌回到改革前的做法，法官依然要有意识地“发掘”陪审员的优势，让陪审员审理其擅长的事实问题和法律问题。从陪审员参审的效果来看，只要陪审员能够站在普通社会公众的角度评判案件、形成自己的独立见解，甚至在某些情况下弥补法官特定知识或社会经验的不足，陪审员就构成实质性参审。

(三)微观层面：构建合理的程序机制

“二元模式”的有效落实离不开合理的程序设计。为了使陪审员更好地发挥“民间智慧”，必须构建适合陪审员参审的程序机制。一方面，从理念上来说，法官首先应转变观念，不应继续将陪审员视为补充审判力量的工具，也不应片面追求陪审员参审对案件审理的推动作用，而应给陪审员创造更多接触案件的机会，使其参与其中，充分表达自己的见解。另一方面，基于陪审员法律知识和审判经验的缺乏，法官也应对陪审员参审作出合理的限制，让陪审员只参与审理特定的案件、特定的程序阶段和特定的事项，并通过法官的指引、提示来保障陪审员形成独立见解。

在适用人民陪审制的案件范围方面，当前立法以案件影响力的大小和复杂程度作为是否适用陪审制以及适用何种陪审制的标准。让陪审员参审影响重大和疑难复杂的案件固然有利于司法公开、司法民主，但这一做法并不具有合理性。因为并非所有影响重大的案件都适合陪审员参审，疑难复杂的案件也大多超出了陪审员的认知范围。因此，在适用陪审制的案件范围方面，应选择那些能为陪审员理解的重大案件、家事案件和专门案件(专家陪审)等符合陪审员认知规律的案件供陪审员审理。

在参审阶段方面，笔者认为陪审员应主要参与庭审阶段，不宜参与审前程序和执行程序，在适当的时机，也可让陪审员参与调解。审前程序的功能是为庭审作准备，内容主要包括组织证据交换、整理争议焦点以及一些程序性事项的处理，具有一定的专业性，不适合作为外行的陪审员参加。而执行程序的功能在于执行生效裁判文书，实现已经确定的权益，这与裁决权益归属的审判程序具有本质区别，而且在审执分离理念的要求下，执行机关只具有执行事务实施权，不应裁决执行程序中的实体权利义务争议[15]。在此情况下，陪审员便没有参与执行程序的必要。之所以让陪审员参与调解，是因为陪审员来自民间，很多陪审员还有着丰富的基层群众工作经验，在适当的时机、适当的案件中让陪审员参与甚至主持调解，有利于更好地化解矛盾纠纷。

在参审事项方面，笔者认为可继续探索《答复》规定的问题清单制度，通过问题清单筛选出适合陪审员裁决的问题。问题清单具有很强的直观性，是法言法语转化为生活语言的有效载体。通过制作问题清单，法官可以将案情细化和分解成一系列具体的问题，在这些问题的帮助下，陪审员能够有效地排除不相关信息的干扰，更直接地抓住案件的争议焦点，对案件形成更为清晰的认识。因为陪审员参审主要是为了发挥“民间智慧”，所以法官在制作问题清单时也不必刻意避开法律问题，只要该问题能为陪审员理解，有助于陪审员裁决即可。根据《答复》的规定，笔者认为可将涉及案件的基本事实、要件事实是否成立、案件的裁判结论等与案件裁判息息相关的内容纳入问题清单。

根据《陪审员法》第20条的规定，审判长应当履行与案件审判相关的指引、提示义务。此处的指引、提示不同于英美法系的陪审团指示，主要强调法官对陪审工作和案件本身的解释、说明，目的在于帮助陪审员了解案情，形成独立见解。具体而言，法官指示的内容应当包括对庭审程序的介绍、对案件可能适用的实体法的解释、对合议及表决程序的说明以及对法律职业道德的阐释。另外，法官的指引、提示应以不干扰陪审员形成独立见解为原则。

四 结 语

人民陪审制改革是我国司法改革中一块难啃的骨头。我国人民陪审制改革除面临制度设计层面的难题外，目标定位不明和社会各界的认知偏差也是阻碍人民陪审制改革的重要因素。笔者通过调研发现，法官、检察官、律师和社会公众均认可人民陪审制的民主功能，认为其是人民民主在司法领域的重要体现，但是对人民陪审员实质性参审的态度却并不乐观[16]。如果只将人民陪审制视为人民民主的象征而不将其落到实处，那人民陪审制将背离设立的初衷。从当前情况来看，我国人民陪审制应采取“渐进式”的发展模式，首先，应当明确我国人民陪审制的目标定位是构筑公众与司法的桥梁，通过人民陪审制让广大社会公众了解司法、信任司法，并逐步通过民意与司法的对话落实司法民主。其次，逐步发掘和发挥陪审员在司法审判中的优势，法官在引导人民陪审员参审的过程中，不应过于纠结陪审员究竟裁决了事实问题还是法律问题，只要陪审员能够形成独立见解，发挥“民间智慧”即可。最后，在人民陪审制广泛实施、逐步深入人心的基础上，结合客观情况的变化对人民陪审制作“精细化”改造，使人民陪审制的具体制度设计符合客观现实的需要，真正成为人民民主在司法领域的体现。