征地试点地区补偿安置模式比较研究与借鉴

文/夏园

一、概述

土地制度是国家的基础制度，事关国家经济社会发展和长治久安，关乎广大人民群众最根本的利益。按照以人民为中心的发展理念，为切实提高被征地农民保障水平，有效维护被征地农民合法权益，助力实现乡村振兴，在新《土地管理法》及其实施条例全面实施的背景下，各地亟需对现行补偿安置模式进行深入研究和分析，进行适法性调整和发展创新，以期更加适应当地社会经济发展的需要。

2015年起，根据党中央关于农村土地制度改革的决策部署，全国33个试点地区开展了三项土地改革试点工作。本文在研究试点地区征地补偿安置模式的基础上，对主要安置模式的优劣势进行分析，提出完善南京市征地补偿安置模式的建议。

二、试点地区具体做法及主要模式

目前各地实施的征地补偿安置办法中已经较少出现单一的补偿安置模式，通常是将多种模式进行组合，全方位保障被征地农民的权益。

（一）河北省定州市：四种选择，三重保障

河北省定州市在一次性给予征地补偿的基础上，构建了长期粮食补贴、留地留物业、养老保险三重保障，增加了失地农民获得感。在改革过程中，定州市初步确定了四种补偿安置方式供被征地农民选择：一是省政府规定的征地区片价+粮食补贴（每年每亩补贴被征地农民800斤小麦+1000斤玉米，或按当年粮食市场价格折换人民币兑付）；二是土地补偿费（按照全市粮食作物年均亩产量800斤小麦+1000斤玉米逐年进行补偿）+安置补助费（标准为本市城镇居民上一年度人均可支配收入的2-3倍）；三是由市政府与被征地村集体经济组织和农民协商确定土地补偿安置补助标准；四是根据被征地村集体实际情况和农民意愿，探索土地入股、产业安置、留地安置、就业安置等其他办法。征收农民宅基地，提出重新安排宅基地、按一定比例置换安置房、采取货币补偿等多个选项供农民选择。社会保障方面，基于目前养老保险两大制度平台（城乡居民养老保险和城镇职工养老保险），坚持两扇门全部打开，让被征地农民自愿选择，通过同城化社会保障等制度设计，让被征地农民共享新型城镇化的红利。

（二）内蒙古和林格尔县：“1+N”的多元保障机制

和林格尔县通过制定一系列旨在保障被征地农民合法权益的制度和办法，确定了“1+N”的被征地农民多元保障机制，因地制宜采用社保、留地、留物业、就业创业或商业开发等多种方式，保障被征地农民生活水平不降低和长远生计。比如盛乐现代服务业聚集区被征地农民商业门面房试点项目，每一位被征地农民可以用建筑成本价购买10平方米的商业用房，政府给予每人2.1万元购房补贴款。

（三）山东省禹城市：“一代管、二提高、三保障”

禹城市在改革试点中进一步提高征地补偿标准，将征地区片综合地价从原来的3.6万-4.4万元/亩增加到5万-5.8万元/亩，平均提高35%。进一步完善养老保障，制定《禹城市被征地农民参加基本养老保险暂行办法》，将被征地农民纳入企业职工或城镇居民养老保险。进一步完善住房保障，制定《禹城市集体土地上房屋征收补偿办法》，通过产权置换、货币补偿、发放补助、留地留物业等方式，保障被征地农民住房条件不降低。进一步完善就业保障，将被征地农民纳入失业登记范围和农村劳动力资源数据库，开展免费再就业技能培训，积极推介就业，用地单位招工时同等条件下优先录用被征地农民。首创“一代管、二提高、三保障”的多元保障机制。“一代管”：研究制定《禹城市征地补偿资金代管暂行办法》，成立禹城市征地补偿资金代管中心，专门负责代管被征地农民土地补偿资金，实现征地补偿资金保值增值。“二提高”：提高征地区片综合地价标准和征地社保补贴标准。“三保障”：围绕养老、住房、就业等社会焦点问题，向被征地农民提供全方位、多举措有效保障，保障其“老有所养、住有所居、劳有所得”。

（四）海南省文昌市：补贴资金，留地安置

海南省文昌市在改革试点中，制定了多元化补偿安置政策，根据被征地单位及农民的意愿，结合当地实际情况，通过安排补贴资金、留用地、留物业及其他政策支持等多元化安置方式，让被征地村集体和农民分享土地增值收益。在省级现行征地安置补偿标准的基础上，增设近5万元/亩的生活补贴资金，设立社保缴费专项资金补贴，并对被征地农民集体给予10%留用地安置。留用地安置分两种方式处理：在城镇规划区内，土地征收为国有后，将10%留用地划拨给集体使用；在城镇规划区外，留用地保留集体所有性质，可作为经营性建设用地入市交易。被征地农民按规定纳入城乡居民养老保险或从业人员基本养老保险制度管理，政府为被征地农民参加上述养老保险提供一次性缴费补贴，缴费补贴计入征地成本。建立被征地农民服务机构、劳动技能培训制度和就业保障制度，把被征地农民纳入再就业保障体系。将被征地农民分类登记，建档立册，有针对性地进行实用技能培训，组织被征地农民参加各类就业应聘。用地企业新增岗位优先录用被征地农民，支持劳务派遣服务公司派遣有条件的被征地农民异地就业。

（五）广东省佛山市南海区：货币+社保+留地

依据《佛山市南海区农村土地征收管理试行办法》（南府〔2018〕7号）的意见，南海区的征地补偿安置内容包括土地补偿安置费（含土地补偿费、安置补助费）、宅基地及地上房屋补偿费、地上附着物和青苗补偿费、社会保障费、留用地安置。其中，留地安置优先采取折算货币或置换物业方式落实。留用地按规定可实地安置的，原则上按不超过实际征收土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的15%安排。

三、现有征地补偿安置主要模式及优劣势分析

（一）货币安置模式

货币安置是指以货币作为补偿安置的唯一手段，并将土地补偿安置费一次性支付给被征地村集体经济组织，由村集体按照村民集体研究同意的分配方案，将货币分配给集体组织成员的安置补偿方式，此种安置方式目前为大部分地区所采用。2004年，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号），要求各省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，将补偿标准具体化、明晰化，并向社会公开。各省、自治区结合《土地管理法》有关规定及国务院要求，先后明确了本省货币补偿参考标准。货币安置对短期改善被征地群众生活特别是困难群众生活具有重要作用。另外，一次性货币补偿会给长期以农业种植为主要生活来源且收入较低的被征地群众一种心理满足感，向需要投资的被征地农民提供投资资本，帮助其实现致富目标，也可防止地方政府侵犯群众利益。但如果仅仅使用这一单一的补偿方式，会导致许多突出问题。一是补偿方式单一，不利于农民长远利益的保障；二是农户在投资经营不善的情况下，容易再次陷入贫困。

（二）留地、留物业安置模式

留地安置模式是在被征收土地中再划拨一部分给被征地农民集体，被征地农民集体和农户可以通过对该土地的开发经营获取相应收益或者继续从事农业生产活动。留物业安置模式则是在安置小区或者商业住宅小区的门面房中预留一部分给被征地农民工发展生计，这种模式主要出现在经济较发达地区，普遍受到了城区、集镇周边被征地农民的欢迎。在已经搜集到的16个试点地区的改革文件中，有3个地区已经明确采用留地安置模式，如海南省文昌市在《文昌市人民政府关于印发文昌市土地征收制度改革试点暂行办法的通知》（文府〔2017〕46号）的第十九条提到：“根据被征地单位及农民的意愿，可以结合当地实际情况，通过安排补贴资金、留用地、留物业及其他政策支持等多元化安置方式，让被征地村集体和农民分享土地增值收益。具体补贴资金、留用地、留物业方案，根据政府土地收益、土地征收面积、土地规划用途等情况，与被征地单位和农民协商确定。”该模式下农民可以获得较为稳定的连续收益，而且该收益会随着市场环境变化而变化，有一定的上涨空间。其优点如下：一是向被征地农民提供了创业渠道，农民可以通过自主经营获得基本生活来源，由此解决农民基本就业问题；二是被征地农民通过出租经营场所或外租公寓，获得长期稳定的收入，有利于农民到市民的真正转变，促进城镇化。但是这只适用于经济发达地区，像已经采用这种补偿方法的广东、海南等沿海地区，在经济欠发达的偏远地区，即使给予大量的留用地，也难以开发利用，反而会造成大面积的土地闲置，也会产生小产权房等违法现象发生的风险。

表1 试点地区留地安置具体做法

（三）社保安置模式

这种模式是指按标准计算的土地补偿费和安置补助费不直接支付给农民而是转为社会保障资金，与政府财政补助资金一起用于被征地农民的各种社会保障支出，其特点是将一次性货币补偿变成可以逐年获取的收益。社保安置即通过将被征地农民纳入养老、就业、医疗等保障体系，向被征地农民提供长期稳定的生活保障。但从国土资源部2014年在全国组织的有关情况调研来看，社保安置存在以下几个问题：一是因财政压力大，地方政府拖欠统筹金问题突出；二是部分地方采取虚报参保人数和缴费标准、出具虚假承诺证明等手段骗取征地批准文件，逃避社保统筹责任；三是保障标准较低，农民参保意愿不强。除部分经济条件相对较好的市、县、区，农民社保资金个人和集体承担部分全部由政府和拟用地企业承担，农民个人无需缴纳任何费用外，大部分市、县社保资金村集体和个人承担的费用主要是从土地补偿和安置补助费中抵扣，农民征地补偿的大部分资金都要用于缴纳养老保险，在这种情况下，大多数被征地农民特别是青壮年农民参保意愿不强，这一点也在南京市的社保安置工作中有所体现。

（四）就业安置模式

这种模式主要采取三种方式：一是政府出资对被征地农民进行劳动技能培训，再通过组织劳务输出或协调辖区用地企业，就近安置劳动力；二是政府预留一些公益性岗位，如交通协管员、清洁工、保管员等，用于安置年龄偏大的被征地农民，一般为40到50岁具有劳动能力的人员；三是出台扶持就业的政策，鼓励被征地农民自主创业。

这种模式在促进农民就业、保障农民长远生活方面可起到积极的作用，但也存在明显不足：一是政府可提供的公益岗位有限，且由于岗位对年龄限制较大，不能从根本上解决问题。二是受个人条件所限，能够实现自主创业的农民必定是少数，大部分还需托底保障。三是政府培训是一种普惠式培训，与企业需求的对接往往不是很好，再加上政府培训都是短期的，被征地农民普遍文化程度偏低，即使经过培训，技术往往也达不到企业要求，这些客观原因导致部分被征地农民并不热衷于参与培训。因此，这种安置方式往往是“剃头担子一头热”，政府很积极，但被征地农民并不买账。现阶段的就业安置模式已不同于计划经济时期的就业安置模式。计划经济时期，被征地农民的安置补助费不兑付给个人，而是交给安置单位，由安置单位向被征地农民提供工作岗位。因安置安排为行政命令，安置单位多为国有或集体单位，被征地农民可以获得长期稳定的收入保障。但现阶段市场经济条件下，行政命令式的就业安置已无法实现，就业安置的保障优势不再显现。现阶段就业安置只能作为辅助，与其他安置补偿模式联合实施，保障效用有限。

四、对南京市的政策启示

（一）南京市现行征地补偿安置政策存在的问题

目前南京市征地补偿实行的是“社会保障+货币补偿”相结合的方式，存在着补偿标准低、补偿安置途径单一的问题，难以适应新时代发展的需要。

一是征地补偿标准较低，难以满足农民需求。根据宁政发〔2020〕40号文，南京市江南六区划分为三个区片，2020年最新的标准为：一级区片征地区片综合价为16.41万元/亩，二级区片征地区片综合价为12.45万元/亩，三级区片征地区片综合价为9.37万元/亩，包含了土地补偿费和安置补助费。理论上，区片价标准的制定综合考量了土地区位、土地承载的劳动力、经济社会发展水平与保障水平等多种因素，还充分考虑了土地作为农民的生产资料和重要社会保障的价值。但是随着南京市被征地农民城镇社保缴纳标准的提高，目前区片价标准难以覆盖社保缴纳费用以及集体经济组织土地补偿费用。

二是征地补偿方式较为单一，难以充分保障农民权益。社会保障方面，南京市将被征地人员纳入城镇企业职工养老保险、失业保险、医疗保险等综合保障体系，但是很多被征地农民征地前已经外出打工，本身已经由用人单位办理了社保的缴纳，此外，养老保险需要等待若干年后才可以领取，被征地农民到达规定年龄之前的生活得不到有效保障。另外，雨花台区、栖霞区部分集体经济组织有着较强的经济实力，每年都会进行集体资产收益的分配，一旦被征地农民被纳入社会保障，就不再属于该集体经济组织，不能享受集体资产分配，故进保名单较难产生。

货币补偿方面，南京市相关文件规定：“征地区片价补偿费中所包含的农用地土地补偿费，以不少于70%的比例支付给16周岁以上被征地农民。”按照3.2万元/亩的集体经济组织土地补偿费标准来计算，70%即2.24万元/亩。

在土地征收以后，按照目前的安置模式，社会保障政策让被征地农民到达规定年龄之后的生活有了最基本的保障，但是被征地农民获得的这份社会保障是以当前获得征地补偿费的减少为代价的，达到规定年龄之前的生活保障不足，很难达到新法要求的“生活水平不降低、长远生活有保障”的目标。

（二）政策启示

1.由“单一政策”向“政策组合”转变。从试点地区的已有经验来看，单一的补偿安置措施已经无法满足被征地农民的需求。失去了安身立命的承包地或宅基地，被征地农民在很大程度上会“被进城”，今后的生活、医疗、养老乃至子女教育都是需要解决的问题。

相较江苏省对于土地补偿费标准的规定，南京市的补偿标准更高，但存在的突出问题是被征地农民拿到手的现金数额较小，也就造成了“长远生计有保障，短期利益无着落”的困境，因此，有的青壮年不愿意进保而更想要货币补偿。基于此，在制定安置补偿办法时，可以参照河北定州以及陕西杨凌的做法，采取逐年补偿的方式，依据南京市的经济水平发展现状确定补偿年限和补偿金额比例等，同时组合货币、就业、养老、医疗、子女教育等帮扶措施，使得被征地农民的心理落差尽可能减到最小，从而降低可能带来的群体性事件等社会稳定风险。在确定土地征收安置补偿方式时，不同的主观与客观条件需要匹配不同的补偿安置方式，要充分尊重被征地农民的意愿，允许农民按照个人需求选择不同的安置补偿模式。

2.明晰产权关系，保障利益相关者合法权益。农村集体经营性建设用地终极所有权在农村集体，然而，集体在承担正式制度安排所界定的集体土地所有权主体身份之时，又存在三重范畴，因而模糊了农村集体土地所有权的归属，最终导致所有权主体虚置，产权权能弱化，权益保障不足。明确界定集体经营性建设用地入市的产权主体和行使主体是推进经营性建设用地入市的前提。南京市首先要开展土地确权登记和权属审查，确保入市土地产权清晰。在集体经济组织实力较强的地方，可以参照海南模式，优先开展农村土地股份制改革，明晰集体土地权属关系。与此同时，要注重完善基层治理体制机制，夯实治理基础，只有农村治理基础良好，群众矛盾较少，容易形成统一意见，才能保障集体建设用地入市顺利进行。

3.联动统筹土地征收和集体经营性建设用地入市改革。制定“保既得、利当前、重长远”的集体收益内部分配方案，注重集体经营性建设用地入市与土地征收的平衡问题，即确定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡点、统筹衔接土地征收和集体经营性建设用地入市范围。在增值收益集体内部分配问题上，大多数试点地区都遵循“保既得、利当前、重长远”的原则，南京市作为经济发达的大城市，集体经营性建设用地基础好，基础设施较为完备，区域人口较为聚集，部分区域对“入市土地”需求强烈，故土地增值收益较高，可侧重于在充分保障农村分红收益基础上构建集体资产保值增值长效机制，试行“固定收益+分红+社保”的收益分配方式。可综合采用武进区、大兴区、郫县的做法，增值收益主要留给镇、村集体，由镇集体通过生态补偿方式统筹各村发展，集体部分留存，剩余收益用于项目滚动发展，在保障农民分红以外，将收益的一部分用于农民的社会保障，为农民购买养老保险和医疗保险等，维护好农民的长远生计。集体留存的资金列入专户管理，由村监委监督，可用于对外投资、股份合作等，有条件的村镇可将其投入“美丽乡村”建设，用于发展壮大集体经济，也可以用这笔资金进一步发展相关产业，带动经济发展，增加农民就业机会，促进当地农民增收致富。