对我国北方产业园区规划环评的思考

杨 柳，周 泽

（1.商洛市生态环境局，陕西 商洛 726000；2.商洛市生态环境局洛南分局，陕西 商洛 726100）

高质量发展，是当前经济进入新时代的根本要求。产业园区作为产业经济发展的主阵地，必须争当质量变革、效率变革、动力变革的排头兵和先行者。经过多年努力，我国北方产业开发区初步形成了各具特色的产业基础，在高质量发展中发挥了明显的带动作用。然而当前，我国北方部分产业园区存在综合效益不高、产业同质化较普遍及招商引资成效不明显等问题，产业园区发展质量上与当地经济社会发展的要求存在着较大差距。本文就当前我国北方产业园区规划环评方面存在的问题提出观点，希望可以切实推动产业园区高质量发展，增强产业园区对区域经济发展的示范带动作用，充分发挥规划环评对园区发展和建设项目入驻的指导和引领作用。

1 我国北方产业园区现状

历经近20年发展，产业园区类别主要为经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等，各类产业园区随着经济的发展，功能和定位也在不断地完善。我国产业园区规划环评技术审核基本情况：完成技术审核的国家级产业园区规划环评共计42个（见图1）。其中经济技术开发区21个，占50%；高新技术开发区15个，占36%；其他保税区、综合保税区、保税港区、出口加工区等约占14%。

图1 各类产业园区规划环评数量占产业园区规划环评总数的比 例

目前，产业园区规划由早期偏重工程性规划，项目主导空间的建设规划范式特点，向兼具建设规划、发展规划及规制规划的范式特点转变；规划重点由关注产业功能及“五通一平、七通一平”等基础设施（含环保基础设施）建设与相应的公共服务设施的规划，向关注产业、居住、商业、金融等综合功能（不含石化等专项园区），及产业发展与空间布局规划、各类专项规划和战略规划等转变。园区环境问题由早期污染物集中排放导致的环境污染等，转变为更为复杂的累积性污染和布局性风险。产业园区的产业布局逐渐扩大，园区之前的规划已不能满足园区发展需要，亟需通过对园区规划进行调整以满足园区发展的需要[1]。

2 规划环评的作用

规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。

对产业园区实施规划环评，可以起到以下作用：①从环境容量整合与优化资源配置方面，规划环评对促进区域生态环境质量改善、加强对环境容量整合、优化调整产业发展起到了至关重要的作用；并从源头上预防和解决环境污染和生态破坏；②从规划环评效力方面，可以从战略高度位置将环境价值、环境目标、持续发展原则等渗透到区域经济发展战略当中，并更好地指导建设项目环境影响评价；③依托产业园区规划评价，对产业园区的整体规划结构、规模、布局等进行优化调整，并指导入园建设项目环评改革，深化环评“放管服”改革具有重要意义。

3 产业园区目前存在的问题

3.1 当前规划难以满足政府管理的需要

当前环境管理方式由微观向宏观转变，环境管理的要求也在发生变化，部分省份要求县区进行“一区多园”的调整，即一个县区只有一个工业集中区但包含多个园区，原则上一个县区只需要对整个县域工业集中区进行规划并编写规划环评，从县域整体上对整个集中区进行规划，合理布局，避免县域内各个园区争夺入驻企业的矛盾。同时可根据县区土地利用及环境容量，结合“三线一单”对县区集中区进行整体布局的调控和规模的整体把握。

3.2 园区规划环评滞后，影响园区项目建设

由于近几年新材料新技术产业的发展，部分产业园区在园区规划范围、产业布局等方面都做了相应调整，但未重新编制规划环评，致使一些引进项目与规划环评产业定位不符，项目难以落地实施。按照《规划环境影响评价条例》第十六条规定：“规划编制机关在报送审批专项规划草案时，未附送环境影响报告书的，规划审批机关应当要求其补充，未补充的，规划审批机关不予审批。”规划环评未通过审查的园区，各级生态环境部门将不予受理园区内的建设项目环境影响评价文件。若不及时开展跟踪性环评，将影响园区引进项目，影响子项目环评手续办理，规划环评已经成为园区发展的瓶颈[2]。

3.3 园区环境基础设施落后，违规排放情况严重

据统计我国北方产业园区普遍存在没有集中的污水处理站、集中供热及固体废物储存等，排污口、排污管网（包括园区内及园区周边市政管网）建设也普遍滞后。多数企业入驻园区后需自行建设污水处理站处理后排放或未经处理直接排入污水甚至雨水管网，这在一定程度上制约了产业园区自身的发展，也对周边水域和环境造成较大污染。同时园区集中供热、集中的垃圾转运站和园区固体废物储存地的建设也滞后于园区的发展，使其整体环境管理出现障碍。如商洛高新区（商丹园区）污水处理厂未建成，国务院“水十条”规定对园区涉水建设项目实施区域限批；地方明确要求禁止新建燃煤供热站，在天然气管网尚未通达、在没有可替代能源的前提下，集中供热项目很难落地实施[3]。

3.4 园区环境管理机构不健全，环保专业人员欠缺

现绝大多数县级产业园区未设立专门的环境管理机构，管理、执法、监测机构不健全，大部分产业园区仅依靠1～2名兼职工作人员负责对接环保部门，这部分人员缺乏环境保护基础知识，环保意识薄弱，对环境问题缺乏基本的识别能力，更无法对企业的环境管理起到良好的指导作用，在招商时环保把关能力弱，对企业监管、服务指导性、政策性、针对性不够准确，园区环保档案建设不健全，不利于长期的环境管理。

4 对产业园区规划环评的建议

4.1 统一规划布局

积极适应政策的调整，将县域内各个园区统一集中到县域工业集中区，进行统一规划和布局，况且随着经济的发展，新兴产业已经成为各个产业园区的主导产业，园区产业转型升级成为必然，对园区重新进行规划调整势不可挡，建议督促县区政府尽快启动县域工业集中区规划修编和规划环境影响评价工作，解决规划对县域经济发展的制约问题。

4.2 建立“三线一单”环评技术评估机制

将“三线一单”成果应用于园区规划环评，研判规划或建设项目与“三线一单”管控要求的相符性，帮助规划和建设项目精准分析，提出针对性的管控措施，优化规划布局及项目选址。

4.3 落实区域、规划、建设项目环评联动

以区域生态环境分区管控成果为评价基础支撑，细化园区环境准入，补充入园建设项目环评简化等技术要求；强化园区污染物集中治理，深化环境保护基础设施现状调查、规划建设方案影响分析、环境可行性论证及优化调整建议等技术要求，全面完善规划环评总纲在实践应用中凸现的局限性，强化导则的科学性、可操作性、实用性和指导性。

4.4 确保所有政策红利落地见效

审批部门应深入贯彻落实省生态环境领域“放管服”改革，对于规划及规划环评要素齐全的园区，可探索对小微企业及排放污染物少的企业进行豁免环评管理，对入住企业进行环评内容简化，缩短企业环评手续办理时限要求，以便企业尽快投入生产使用。

4.5 设立专职环保机构

建议园区设立专职环保机构，做到管理、执法、监测机构齐全，人员编制到位，负责园区和建设项目污染治理设施的运营维护和核查，确保园区污染治理设施达标运行；定期对人员进行培训，增强专职人员的业务能力和环保素质。

4.6 强化督查问责机制

由驻局纪检监察组牵头，强化对政策落实情况开展督查，坚决克服形式主义、官僚主义、只说不做、工作不深入不落实等问题，对不作为、慢作为的失职行为严肃追责问责。