习近平关于党的政策重要论述之三维探析

摘 要： 习近平关于党的政策重要论述分别从宏观、中观和微观建构起本质论、系统论和过程论三重维度。本质论通过纵向分析党的政策与理论和实践的关系、横向对比党的政策与制度的异同，规定党的政策本质属性;系统论通过把握政策之间的五组关系，明确党的政策系统结构;过程论基于本质论与系统论，对政策过程中如何制定、执行和反馈调节政策提出具体要求。

关键词： 党的政策;本质论;系统论;过程论

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.05.02

欢迎按以下方式引用：李梦宇.习近平关于党的政策重要论述之三维探析[J].克拉玛依学刊，2021（5）10-15.

政策问题是政党和国家政权的核心问题，毛泽东同志曾鲜明指出：“政策和策略是党的生命。”[1]习近平总书记2021年9月在陕西榆林考察时也再次强调了毛泽东同志这一重要判断。毛泽东同志认为，政策是革命政党全部实践活动的出发点，体现在实践活动的过程和归宿之中。革命政党的任何行动都是实行政策。但实行政策有正确的和错误的、自觉的和盲目的之分。①自觉的实行正确的政策，是推动党的事业不断前进的关键，是党之大者、国之大者，也是各级领导干部做到“两个维护”的首要表现。“正确的”“自觉的”和“实行”是党的政策的三个关键问题，对此，习近平总书记围绕“党的政策本质是什么”“党的政策系统有什么”以及“党的政策过程怎么做”等问题作出一系列重要论述，从宏观、中观和微观层面构成习近平关于党的政策重要论述本质论、系统论和过程论三重维度。

一、习近平关于党的政策重要论述宏观层面：党的政策本质论

实行正确的政策，前提是明白党的政策是什么。理解党的政策本质规定，才能在面对纷繁复杂的政策问题时作出正确的政策回应。习近平总书记指出：“中国特色社会主义是实践、理论、制度紧密结合的，既把成功的实践上升为理论，又以正确的理论指导新的实践，还把实践中已见成效的方针政策及时上升为党和国家的制度。”[2]这段重要论述阐明了党的政策同党的理论、实践的互动关系，以及党的政策同制度、法律体系的区别与联系，对党的政策作出了本质规定。

（一）党的政策是马克思主义及其中国化理论成果在治国方案中的体现

政策过程具有双重性，既是认识和改造世界的过程，也是配置社会资源的过程。[3]对政策过程的定义突出了坚持马克思主义及其中国化理论成果对党的政策的两点指导作用：以其鲜明的科学性指导认识和改造世界，以其深厚的人民性指导对社会资源的配置。即马克思主义理论为党的政策提供了真理取向和价值取向。真理取向体现在马克思主义理论是对人类社会发展规律的理论总结，深刻揭示了无产阶级政党执政活动和社会主义建设事业的一般规律。价值取向体现在“这种政策必须表现出工人阶级解放的条件”[4]。真理与价值之间有其内在联系，为实现价值取向必须坚持真理，而坚持真理又必须建立在坚持人民立场的基础上，二者的结合在于党的政策必须要始终坚持科学理论指导，在马克思主义及其中国化理论成果的指导下制定和执行。

（二）党的政策是为了回应中国特色社会主义实践的现实需要

“马克思主义的政策是以现实的东西而不是以可能的东西为依据。”[5]这种现实的东西即政策实施的时间、地点和具体条件。当时当地的历史条件对党的政策的现实需要，最关键的是人民群众眼前的具体利益问题。“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。”[6]因而党的政策对实践中现实情况的回应和在实践中得以检验的标准都指向人民群众实际利益是否得到满足。党的政策是党的理论与实践互动关系得以实现的中间环节。中国特色社会主义理论体系通过党的政策回应实践中面临的客观条件和问题，对实践发挥规范作用，从而实现理论对实践的指导;而实践中现实问题是否得以解决，成为实践对政策进而对理论的检验，从而实现将成功的实践上升为理论。

（三）党的政策与中国特色社会主义制度和法律体系既有区别又有联系

党的政策与中国特色社会主义制度体系和法律体系既有区别，又有联系。其区别在于党的政策必须在党和国家制度和法律的规范内运行。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，习近平总书记指出：“我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[2]这是任何时候都不能逾越的界限。其联系在于实践中已见成效的政策通过法定程序及时上升为党和国家的制度和法律。政策和制度法律的目标指向是一致的。某项具体政策经实践验证或试点论证能够在现在和将来一段时间内发挥科学效用，就需要以法律形式固定下来，实现政策法律化。从一般形式上来讲，它不再作为政策存在，属于政策终止，但过去的政策内容通过制度法律延续下来继续完成，鲜明体现出全面依法治国的内在要求。

二、习近平关于党的政策重要论述中观层面：党的政策系统论

党的政策及其过程和归宿，是一个复杂的系统工程，各级领导干部只有准确把握党的政策系统结构，才能够带领本地区、本部门自觉地融入到党的政策系统之中。习近平总书记指出：“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系。”[2]这段重要论述通过阐明五对关系，对党的政策系统中政策内容和政策过程作出了区分，架起了认识党的政策本质和推进党的政策过程之间的桥梁。

（一）整体政策安排与某一具体政策

整体政策安排与某一具体政策强调从政策内容角度把握党的政策系统。党历来高度重视二者的區分，毛泽东同志指出：“有了总路线还不够，还必须在总路线指导之下，在工、农、商、学、兵、政、党各个方面，有一套适合情况的具体的方针、政策。”[7]党的十九大报告提出当前党的整体政策安排是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，在党的整体政策安排与某一具体政策之间建立衔接的是包括经济、政治、文化、社会、生态文明等方面在内的基本方略，具体政策是从属于这些基本方略的政策措施。

在政策活动中，往往会出现因为某一具体政策导致党的整体政策目标受到损害的问题。以疫情防控工作为例，实现疫情防控和经济社会发展“双胜利”是党的整体政策目标，疫情防控政策和经济社会发展的各项政策都是为了实现这一目标而制定的具体政策，均属于党的整体政策安排中的一部分，统筹疫情防控和经济社会发展就是要从整体政策安排的高度来看待二者。把握好二者关系，要注意以下三点：一是要认识到某一具体政策从属于整体政策安排，不能因小失大;二是要注意到某一具体政策在整体政策安排中的突出作用，牵好“牛鼻子”;三是要注意到各项基本战略、具体政策之间的相互依存和相互作用，切勿顾此失彼。

（二）系统政策链条与某一政策环节

系統政策链条与某一政策环节强调从政策过程角度把握党的政策系统。根据《中国共产党章程》的规定，针对涉及全国性、具有全局性影响的重大政策问题具有决策权，能够做出决定的只有党中央，而各地区各部门党组织只能够根据本地区和部门的实际情况，向中央提出建议，不能自行作出决定。不同政策主体在我国政策全过程中处于不同政策环节。只有党中央处于政策系统链条的政策制定环节，地方和部门党组织都处于系统政策链条的政策执行环节。因而对地方和部门党组织来说，其决策过程并非完全意义上的“决策”，而是将中央政策与本地方和部门实际相结合的“再决策”过程，其政策全过程都属于全局的“执行”环节。而地方和部门党组织政策执行环节又内含下一级党组织的政策全过程，层层嵌套、环环相扣。

不同政策主体从属于党的政策系统链条中的不同环节，各个环节正向发力才能形成强大合力，发挥政策效果，达到政策目标。但是在政策活动中，经常会出现由于某一环节出现问题，而导致系统链条出现“中梗阻”的情况。这一问题主要表现在两个方面：一是违背或歪曲中央政策精神。少数地方或部门的政策主体或是由于理解不到位，或是出于地方或部门利益甚至是个人利益的纠葛，对中央和上级政策“阳奉阴违”;二是执行不足或执行过度。执行不足的典型表现是“以会议贯彻会议、以文件落实文件”，政策文本层层传导，却没有具体的落实举措。执行过度虽不常见，但也偶有发生。为解决上述问题，一方面，需要加强各级政策主体对中央政策精神的学习和领会，准确理解和把握中央的宏观指导和要求;另一方面，也需要通过党内监督、群众监督等多种方式，倒逼各级政策主体从中央精神出发，在地方和部门“再决策”和政策执行过程中，切实维护中央权威，准确落实中央要求。

（三）政策顶层设计与政策分层对接

政策顶层设计与政策分层对接是党的政策系统的关键环节，是建立在上述两点基础上，从政策内容和政策过程两个角度对党的政策系统进行综合把握。党中央对全国性政策问题作出决定，形成整体政策安排、基本方略和各项具体政策。整体政策安排主要是党的全国代表大会通过的报告和党的中央全会作出的决议等。具体政策是党中央、国务院以不同形式发布的政策文件。以上这些，从政策内容来看既有整体政策安排也有具体政策，但从政策过程来看只涉及系统政策链条的政策制定环节，即政策顶层设计。

政策分层对接是指不同政策执行主体对党的整体政策安排或某一具体政策的对接执行，包括横向和纵向两方面。一是横向政策对接，即国家机关党组（部门党组织）对同级党委的政策对接。从中央国家机关来看，主要是根据不同职能对接党的某一具体政策，其作用范围依然是全国，但作用领域缩小到相应国家机关的职能领域内，即“条条”。二是纵向政策对接，即下一级党委（地方党组织）对上一级党委的政策对接。从地方党委来看，主要是根据不同地区实际情况对接党中央的整体政策安排，其作用领域依然是全面整体，但作用范围缩小到相应地区范围内，即“块块”。除此之外，地方党委也会根据权限对接中央制定的某一具体政策，但这种对接与中央国家机关党组的对接有所不同，前者是根据地区情况作具体化处理，而后者则是根据部门职能作细节化处理。

通过横向与纵向的双层对接，中央政策便可以既同地方实际情况相结合实现具体化，又能够根据不同国家机关职能特点在该地方范围内实现细节化，可以更好地推动政策落实。但需要特别注意的是，无论是具体化还是细节化，“结合实际”都是实现良性分层对接的关键性问题。在一些地方和部门的政策活动中，有的政策主体没有从本地区、本部门的实际情况出发，而是照搬、照抄其他地区的经验和做法，忽视了因地制宜和地方特色和机关职能特点。这些做法都是不可取的，严重的甚至会影响到中央政策的顶层设计。

（四）统一性与差异性、长期性与阶段性

政策统一性与政策差异性、长期性政策与阶段性政策的关系本质上是政策原则性与灵活性的关系问题，即上文中提到的分层对接中“结合实际”的问题。中央政策顶层设计是原则性的体现，地方和部门分层对接则需要一定的灵活性与之相适应。政策主体在分层对接过程中最常见的问题就是没有“结合实际”，而没有“结合实际”最突出的表现就是破坏了原则性与灵活性的统一。不同政策主体在分层对接过程中如何“结合实际”？总的原则正如习近平总书记所强调的：“既不能以灵活性损害原则性，也不能以原则性束缚灵活性。”[2]具体而言，一是统一性与差异性的关系。保持政策统一是维护党中央权威和集中统一领导的必然要求。而由于不同地方存在巨大差异，给予地方和部门灵活性，允许一定程度的差异化存在，也是确保政策落实的关键。二是长期性与阶段性的关系。长期性政策往往都是由各种阶段性政策组成，既要重视政策创新性，也要重视政策稳定性。政策差异性与政策统一性、阶段性政策与长期性政策都是“基础”与“提升”的关系：实现党的政策在一地一时的落实是基础，实现党全面长远的政策目标是建立在这一基础之上的提升。

三、习近平关于党的政策重要论述微观层面：党的政策过程论

认识党的政策本质、把握党的政策系统，其落脚点是要推进党的政策顺利地实行下去。党的十八大以来，习近平总书记对党的具体政策过程中各个环节作出一系列重要论述，对如何制定、执行、反馈调节政策提出一系列明确要求，构成党的政策过程论。

（一）政策制定既要广泛凝聚集体智慧，又要坚决抵制错误思潮

政策制定涉及到方方面面的利益，不顾实际和群众利益的“拍脑袋决策”不仅会影响党在人民群众中的形象，也会导致党和国家事业受到严重损失。为此，政策制定必须要广泛凝聚集体智慧，同时也要坚决抵制错误思潮。

第一，政策制定要依靠人民群众，凝聚集体智慧。习近平总书记指出：“出台政策措施要广泛听取意见，兼顾各方利益。”[8]在制定政策的过程中，要充分吸收群众意见，将群众的希望和诉求，以及群众在生产生活中遇到的问题和具有首创性的做法进行综合考量，形成政策后再返还到群众中去。

第二，坚持正确方向，抵制错误思潮。习近平总书记指出：“社会上很多意见和建议值得我们深入思考，但也有些意见和建议偏于极端。对此，我们要洞若观火，保持政治坚定性，明确政治定位。”[9]听取群众意见是必要的，但也要充分甄别群众意见是否具有广泛性、客观性和真实性，特别需要注意在群众的背后是否存在某些敌对势力和别有用心的人在刻意操纵民意、制造舆论、混淆视听，引导党的政策朝着西方政治制度的方向改，偏离了党的执政方向和执政目标。

既广泛凝聚集体智慧又坚决抵制错误思潮是党的政策同党的理论与实践之间关系在政策制定环节的体现。在认识论层面，它表现为既注重现实经验，又坚持科学真理;在价值论层面，它表现为既兼顾人民群众局部利益、眼前利益，又不能损害人民群众整体利益、长远利益。

（二）政策执行既要在思想上形成共识，又要在行动上坚决落实

政策的生命在于执行。失去执行力，政策就会陷入文本“空喊空转”的怪圈，党组织的战斗力和权威性也会随之削弱。政策执行是思想和行动的统一，没有思想上的共识，就难免出现违背中央和上级精神或是执行不力、过度的情况。而没有行动落实，思想共识也就无从谈起。

第一，思想上形成共识是行动上坚决落实的前提条件。不同政策主体形成思想上共识的关键就是要全面深刻地把握党的政策系统中的五对关系，搞清楚自身处于系统政策链条的哪一环节，弄明白不同政策文本的相互关系，区分好时间和地方特殊性。同时，处于系统政策链条中执行环节的地区和部门党组织执行中央政策的过程也是其自身“再决策”过程，因而也需要落实上述关于政策制定的基本要求，即习近平总书记在担任福建省福州市市委书记时所讲的“吃透两头”[10]，把中央和上级精神同本地区、本部门实际情况和群众意愿紧密结合起来。

第二，思想上形成共识要靠行动上坚决落实予以体现。政策如果不在行动上落到实处，就失去了存在的价值，要坚持“党中央提倡的坚决响应，党中央决定的坚决照办，党中央禁止的坚决杜绝”[11]。针对执行过程中的“中梗阻”现象，习近平总书记强调：“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”[12]

实现思想共识和行动落实相统一，需要各级党员领导干部和人民群众相得益彰。一方面，各级领导干部需要通过党性锻炼不断提高自身的政治觉悟[13]，形成政治上的“定海神针”，在政治坚定的基础上，达到思想统一和行动落实。另一方面，又在于依靠人民群众。各级领导干部要通过扎扎实实的群众工作把党的政策转化为群众的自觉行动，使党的方针政策和各项工作，不但领导干部自身懂得，而且广大群众都能懂得，都能掌握。习近平总书记指出：“要加大政策公开力度，让群众知晓政策、理解政策、配合执行好政策。”[8]

（三）政策反馈调节既要做好政策评价，又要实现政策创新

政策反馈调节是具体政策过程运行中极其重要的一环，要高度重视政策评价并在此基础上进行有效调节。习近平总书记指出：“政策实施后要跟踪反馈，发现问题及时调整完善”[8]，要“看中央政策是不是深入人心”[14]。

第一，以人民為中心进行政策评价。以人民为中心的发展思想是党的十八大以来中国共产党对马克思主义发展观的重要理论创新，也是中国共产党长期坚持的政策评价标准。习近平总书记曾以“时代是出卷人、我们是答卷人、人民是阅卷人”这一鲜活的表述指明以人民为中心的政策评价标准。政策评价之所以重要，一是在政策制定环节，虽然要求政策主体广泛征求群众意见，但能够掌握的信息毕竟还是有限的。只有将政策返回到群众中进行实施，才能真正了解实际的政策效果。二是在政策执行环节，虽然对严格落实政策进行了要求，也无法保证完全不出现违背中央和上级精神的现象。对政策进行评价实际上也是对政策执行主体即各级党员领导干部的监督。

第二，在政策评价基础上进一步推进政策的过程，是实现政策创新的过程。在实践中得以检验的政策，正确的要进一步坚持和完善，错误的要进行调整和修正。在政策活动中，政策一旦产生错误会影响全局，这就需要一个既能实现政策评价和政策创新，又能避免造成不可挽回影响的途径，即开展试点工作。通过试点总结经验教训，予以修正改进后再进一步全面推开，是我们党自成立以来就始终坚持的重要工作方法。习近平总书记指出：“实践中，对必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，就采取试点探索、投石问路的方法，先行试点，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，取得经验、看得很准了再推开。”[9]

结  语

党的政策本质论从本质规定出发廓清了如何判断政策“正确与否”的问题，党的政策系统论重点在于指导党员干部“自觉地”而不是“盲目地”融入政策系统的问题，这两者都是认识论层面的问题。党的政策过程论则聚焦于“实行”本身，是在方法论层面对于政策过程予以具体指导。习近平关于党的政策重要论述三维统一于党的政策及其过程和归宿之中，对各级党员领导干部“自觉地实行正确的政策”具有重要的理论指导意义。

注释：

①原文是：“一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策;不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”参见《毛泽东选集》（第4卷）北京：人民出版社，1991年版，第1286页。

参考文献：

[1]毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991：1298.

[2]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：9、142、106、107.

[3]朱春奎.公共政策学[M].北京：清华大学出版社，2016：23.

[4]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，2012：40.

[5]列宁全集（第47卷）[M].北京：人民出版社，1995：199.

[6]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2012：158.

[7]毛泽东文集（第8卷）[M].北京：人民出版社，1999：304.

[8]习近平.深化改革开放优化发展环境 闯出老工业基地振兴发展新路[N].人民日报，2016-05-26（1）.

[9]习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014：19、43.

[10]翁世盛，刘明辉.习近平谈领导[J].领导文萃，1993（1）：8-11.

[11]习近平.做焦裕禄式的县委书记 心中有党心中有民心中有责心中有戒[N].人民日报，2015-01-13（1）.

[12]习近平.更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-01-23（1）.

[13]金民卿.深刻把握政治能力、政治觉悟、党性锻炼的内在逻辑[J].中国党政干部论坛，2018（7）：46-49.

[14]习近平.紧紧依靠各族干部群众共同团结奋斗 建设团结和谐繁荣富裕文明进步安居乐业的社会主义新疆[N].人民日报，2014-05-01（1）.