宁夏哈巴湖国家级自然保护区社区共管模式探索与实践

石慧书，刘惠芬，何兴东

宁夏哈巴湖国家级自然保护区社区共管模式探索与实践

石慧书1，刘惠芬2，何兴东3

（1. 宁夏哈巴湖国家级自然保护区管理局，宁夏 盐池 751501；2. 天津农学院 农学与资源环境学院，天津 300392；3. 南开大学 生命科学学院，天津 300071）

自然保护区社区共管是一种能够兼顾当地居民生存发展和生物多样性保护的管理模式，它更适合于压力的开放性资源管理，促使社区居民承担责任、监督管理工作，并可在社区经济发展方面取得显著效果。本文分析了宁夏哈巴湖国家级自然保护区社区共管的背景与措施，探讨了该保护区社区共管存在的问题，提出了具体的社区共管建议，突破共管的制约因素，促进了自然保护区及其社区的可持续发展。

宁夏哈巴湖国家级自然保护区；社区共管；激励机制；可持续发展；

自然保护区原住民作为利益相关者，在传统自然权利的赋权下把自身利益的发展放在首位，致使自然保护区的保护工作与原住民的利益矛盾不可调和[1-3]。为协调解决这些冲突，近20年来，各自然保护区积极探索社区共管模式[4-6]。

自然保护区社区共管是指自然保护区管理局与保护区内及其周边社区居民共同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估[7-9]。社区共管的主要目标是将生物多样性保护和可持续社区发展相结合[10-13]。与以往自然保护区采取的管理模式相比，社区共管特别强调发挥社区在共管中的主导作用，社区居民应和保护区管理部门结合为合作伙伴共同参与保护区建设发展[14-16]，并保证社区合理持续利用资源时与保护区生物多样性总目标不发生矛盾。总体上，社区共管提高了社区居民的参与性[17-19]，加强了资源的合理利用[20]，缓解了社区共管中各种冲突与矛盾[21-23]，促进了自然保护区的可持续发展。

宁夏哈巴湖国家级自然保护区于2006年2月被国务院批准为国家级自然保护区，成立时间短，成立之初对保护区内居民和周边居民考虑不足，在自然保护区管理上存在诸多问题。为此，对宁夏哈巴湖国家级自然保护区社区共管的背景与措施进行分析，探讨该保护区社区共管存在的问题，提出具体的社区共管建议，旨在促进我国自然保护区建设。

1 保护区基本概况

宁夏哈巴湖国家级自然保护区位于宁夏回族自治区盐池县境内，前身为宁夏盐池机械化林场，1979年，因国家三北防护林工程建设需要，经原林业部批准，在原盐池机械化林场等7个国营林场基础上新建的全国6个大型国有机械化林场之一。1998年7月建立县级自然保护区，2001年3月晋升为区级自然保护区，2006年2月国办发〔2006〕9号文批准建立国家级自然保护区。

保护区属荒漠草原-湿地自然生态系统类型自然保护区，有野生植物76科、215属、420种，野生脊椎动物24目、53科、168种。

保护区总面积8.4万hm2（林地6.5万hm2，湿地1.07万hm2），核心区面积3.070万 hm2，缓冲区面积2.192万 hm2，实验区面积3.138万 hm2。涉及盐池县5个乡镇30个行政村115个自然村。

1.1 保护区社会经济情况

保护区有农户7 902户、人口23 371人。分为两类，一类是户籍在保护区内的人口有4 751户、12 773人（核心区304户、810人，缓冲区 1 037户、2 742人，实验区3 410户、9 221人），其中常住人口2 813户、7 635人，长期外出务工人口1 805户、4 743人，两头跑人口133户、395人；保护区内有建档立卡贫困户783户、2 191人（其中核心区56户、143人，缓冲区166户、449人，实验区561户、1 599人）。另一类是户籍在保护区外但草原、耕地、林地在保护区内的人口有3 151户、10 598人。

保护区有耕地面积7 533.3 hm2（核心区耕地面积866.7 hm2，水浇地461.5 hm2，旱耕地405.2 hm2；缓冲区耕地面积1 933.3 hm2，水浇地976.8 hm2，旱耕地956.5 hm2；实验区耕地面积4 733.3 hm2，水浇地1 804.9 hm2，旱耕地2 928.5 hm2），草原面积20 733.3 hm2，基本农田2 733.3 hm2（核心区基本农田197.7 hm2，缓冲区基本农田661.3 hm2，实验区基本农田1 866.7 hm2）。

1.2 保护区基础设施情况

保护区内房屋数量3 640座，其中核心区304座，缓冲区777座，实验区2 559座。

保护区内养殖温棚4 988座，其中羊棚2 074座（核心区122座，缓冲区357座，实验区1 595座），猪棚1 056座（核心区67座，缓冲区234座，实验区755座），牛棚20座（核心区1座，实验区19座），鸡舍202座（核心区10座，缓冲区42座，实验区150座），其他设施1 388座（核心区21座，缓冲区328座，实验区1 039座）。保护区内注册成立的养殖合作社，家庭农场、农家乐等设施72处，其中合作社32处（核心区4处，缓冲区3处，实验区23处，实验-缓冲区1处，缓冲-核心区1处），农家乐10处（全部在实验区），家庭农场30处（核心区3处，缓冲区10处，实验区14处，缓冲-核心区3处）。

保护区内涉及群众墓地2 054座，其中核心区203座，缓冲区427座，实验区1 424座。

保护区内分布着铁路、高速、省道、县道等交通网络达716 km，其中中—太铁路8 km，高速公路23 km，省道6 km，县道58 km，乡道140 km，村道481 km。

2 保护区社区共管的背景与措施

2014年，在盐池县委、县政府的大力支持和组织协调下，县政府联合发改、交通、林业、财政、农牧、国土、水利、文化旅游、能源中心、哈巴湖自然保护区管理局、各乡镇组织成立了哈巴湖国家级自然保护区社区共管委员会，确定了共管委员会章程和各成员单位的职责，并于 2015年出台了《社区共管实施方案》和《宁夏哈巴湖自然保护区社区共管管理办法》。自此，保护区管理局与盐池县政府通过委员会捆绑在一起，与社区形成了多边共管的管理格局。

在具体的社区共管工作中，主要实施了以下措施：

（1）聘任村支书和村主任担任森林资源监管员。保护区及周边5个乡镇30个行政村115个自然村，聘任森林资源监督管理员55人，给这些森林资源监管员全部交纳“五险”，纳入职工社保范畴。村干部有了利益，保护区管理涉及的许多问题就容易得到解决。

（2）聘任村民担任保护区巡护员。保护区及周边5个乡镇30个行政村115个自然村，聘任150位村民担任保护区巡护员（护林员），每月每位巡护员工资2 000元左右，全部交纳“五险”，纳入职工社保范畴，提高了村民参与保护区资源保护的积极性。

（3）项目资金补偿村民。2016年中央财政湿地补助资金——宁夏哈巴湖国家级自然保护区湿地生态效益补偿项目，为村民湿地每亩补偿30元，3年共为村民补偿2 000万元；2016年中央财政林业补助资金，为村民公益林每亩补助11元，每年补助400万元；2015年，GEF（全球环境基金）项目，确定保护区内10个村，按照生态发展规划，每个村1万美元，共计发放10万美元。这些项目资金补偿带动了保护区村民的经济发展。

（4）帮助村民发展替代可持续生计。在GEF项目中，选定替代可持续生计项目实施村和农户，制定实施计划，开展饲草料种植和设施栽培大拱棚建设，人工饲草的大面积种植促进了设施饲养，减少了牲畜对天然植被的破坏，并组织农民开展了5次实用技术培训班。

（5）编制村级发展规划。在GEF项目中，依托南开大学编制了保护区及周边58个村的村级发展规划，这些发展规划逐一和村民、村干部进行对接，增强了可操作性。

（6）为村民修路。借助相应项目，为村级修路近50 km。道路的畅通有助于保护区内农业经济的发展。

（7）进行森林资源防火队伍培训。哈巴湖自然保护区管理局先后组织保护区村民进行了3次防火培训，指导村里的青壮年掌握草原防火的基本要领，促进了哈巴湖自然保护区的资源管理。

3 保护区社区共管实施中存在的问题

3.1 保护区内居民人口多、管理问题凸显

保护区原住民较多，生产生活对自然资源依赖度高，不仅会干扰、破坏生态，同时也带来管理难题。保护区77%的土地属集体所有，权属复杂，林地、耕地、草原互为一体，农民生产区、生活区互为一体，必要的生产生活活动造成资源管控难度大、环保压力较大。

我国《自然保护区条例》规定，“自然保护区核心区、缓冲区严格禁止各类人类活动和开发建设项目”“禁止任何人进入自然保护区的核心区”。但事实上，保护区管理局在早期划定自然保护区时，不可避免地将一些居民点、村镇等划入自然保护区范围内，导致自然保护区保护与当地经济发展、民生需求之间产生矛盾。

3.2 生态保护与经济发展矛盾依旧突出

保护区的目标是保护生物多样性、保护森林资源，而保护区内村民的想法是要生存，这对矛盾虽然通过替代生计在解决，但依然是保护区管理局面临的头疼问题，偷牧就是一个典型案例。在柳杨堡管理站管护区的张家场，由于偷牧严重，植被受损严重，退化明显。其他管理站也存在此类问题。

保护区生态保护优先、自然恢复的基本原则与贫困人口的扶贫开发产生矛盾，特别是因严格限制保护区各功能区人类活动，加之减贫示范替代生计项目少，社区群众经济收入仍然主要以种植业和畜牧业为主，未能从根本上改变靠种植和畜牧维持家庭生计的局面，生态保护与经济发展矛盾依旧突出。

根据《自然保护区条例》相关规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内严禁任何资源开发、建设等不利于自然保护区健康发展的活动，也不适合开展公路、农田水利、卫生医疗等基础设施建设；同时，不允许在自然保护区发展大规模农业种植和养殖业。因此，如何既助力贫困地区的扶贫开发，又坚持自然保护区保护优先，成为保护区管理部门和地方政府共同面对的难题。

3.3 保护区农民生态保护意识淡薄

保护区部分群众对保护区的认识不足，没有完全理解保护区建设的政策，没有认识到保护区建设是国家建设生态文明的战略措施，部分群众还认为是保护区管理局在搞圈地行为，把老百姓承包的集体土地变成了国有土地，成为了保护区的土地；还有些人片面认为保护区管理工作是保护区管理局单位的事，并非国家生态建设之需要，并非是在履行政府职责，从而出现了抵触情绪，不接受、不配合、不执行保护区的管理。违反《森林法》和《中华人民共和国自然保护区条例》，破坏森林资源事件时有发生。

4 进一步完善保护区社区共管的建议

4.1 多方共管、解决保护与开发矛盾

4.1.1 生态移民

保护区的居民核心区有304户810人、缓冲区1 037户2 742人、实验区3 410户9 221人，居民居住分散，这些对保护区植被管理造成了很大的压力。建议优先将核心区、缓冲区范围内的居民迁出保护区，减少人类干扰，降低管理压力。对于迁出核心区、缓冲区的居民，可依托当地政府支持和精准扶贫资金，集中解决迁出人口搬迁安置点；优先考虑将迁出人口和贫困户聘请为保护区巡护员、管护员等，解决就业问题；同时，优先解决其子女入学问题，解决迁出保护区人口受教育的后顾之忧。对迁出保护区仍有受教育能力的成人，开展生态扶贫专业技能再教育培训，解决就业之困。

4.1.2 调整产业结构

在不违背自然保护区相关规定的前提下，调整村民产业结构，指导发展传统农业并控制规模，禁止使用农药、化肥，优先对保护区内绿色农产品和地理标识产品进行认证。同时，依托自然保护区的良好生态环境，发展对环境友好的产业。

4.1.3 发展替代生计

争取盐池县政府部门的支持，着力引进和培育新的生计，改变广种薄收的旱作种植农业，减少保护区内的畜牧业。此外，也可给予社区居民良种补贴和滴灌建设等，减轻对保护区草原植被的环境压力。

4.2 创新举措、改善社区共管体系

一是按照属地管理原则，根据保护区林地分布情况，采取村队推荐、乡镇审核的办法，优化森林资源监督管理员和社区共管巡护员。目前，已在30个行政村中聘任森林资源监督管理员55人，在115个自然村聘任社区共管巡护员（护林员）150人，全部交纳“五险”，纳入职工社保范畴，提高了社区群众参与资源保护的积极性。同时，需要认真清理不合格人员，形成有效的社区共管资源体系，实现10万hm2林地全方位、无死角管护。二是建立有效的监督机制。制定或完善《天然林资源保护及公益林资源保护细则》《监督管理员聘用管理办法》《森林资源管理工作考核办法》《聘用人员管理办法》等制度和办法，并对保护区资源管护网格重新区划，量化工作内容，签订管护合同，落实管护责任，推进保护区林地无缝化管理。三是充分发挥社区共管巡护员作用，全面推行局、站、点、员“四级资源管护”模式和县政府、乡镇、行政村、自然村参与的上下联动式资源管理体系，形成一张覆盖面广的联防联护网络。四是召开公安座谈会，全力编织资源保护“安全网”，探索与地方公安建立互通信息、联合部警、互动执法的协作机制，为从严打击非法侵占林地、建立林木保护和林地管理行政执法网络架起一座沟通桥梁，创新性地实现与地方公安警力资源共享、执法办案互助。

4.3 联合协作、完善社区共管体系

目前，北京林业大学、南开大学、自治区林业调查规划院等单位在保护区内开展了植被变化监测、生物多样性监测、湿地生态效益监测、保护区地理系统和生物多样性数据库扩展等课题研究，对保护区的自然条件和社会经济活动比较熟悉。下一步，应邀请更多单位的专家学者共同探讨保护区的社区共管问题，借助国内外先进经验，促进保护区的生态环境保护。

4.4 通过社区共管构筑森林资源“防火墙”

充分发挥社区巡护员的宣传和管护作用，深入开展“三抓三强一确保”森林防火工作，开展森林防火进社区、进学校、进农户、进集市“四进”宣传教育活动，开展森林火灾风险专项排查整治活动，开展防火器材使用及扑火技能培训，不断提高社区森林防火意识，降低森林火灾发生几率，提升森林防火扑救能力，确保保护区生态及森林资源安全。

4.5 广泛宣传、提升社区生态保护意识

保护区成立时间较短，尚未得到社区居民的普遍理解和大力支持，需要开展广泛的、持久的宣传教育，逐步提高人们对保护区重要性的认识，以增加公众参与性。开展以宣传保护区政策法规、自然保护科普教育为主题的“走乡村、进社区、入农户”宣传教育活动，力争将保护区宣传到“家喻户晓”的程度，赢得共识，取得支持，让老百姓知道建立保护区只是加强了生态环境的保护，集体土地权属则永远不会发生变化，且老百姓还能从保护区的项目中得到实惠，增加收入。在广泛参与的基础上，根据社区共管，实现“通过多方参与并发挥当地社区的主观能动性，协调自然资源保护和利用关系，促进生物多样性有效保护和区域经济可持续发展”的总体目标。

目前，社区共管是宁夏哈巴湖国家级自然保护区管理局比较有效的保护区管理模式，社区参与共同管理森林资源，提高了保护区管理局的管理效率，促进了保护区内居民的经济发展。当然，这种社区共管模式还有待完善。通过建立更为有效的社区共管机制，使宁夏哈巴湖国家级自然保护区管护工作更上一个台阶。

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Exploration and practice of co-management between nature reserve and community in Ningxia Habahu National Nature Reserve

Shi Huishu1, Liu Huifen2, He Xingdong3

（1. Ningxia Habahu National Nature Reserve Administration, Yanchi 751501, Ningxia Hui Autonomous Region, China; 2. College of Agronomy and Resource Environment, Tianjin Agricultural University, Tianjin 300392, China; 3. College of Life Sciences, Nankai University, Tianjin 300071, China）

Co-management between nature reserve and community is a kind of management model to combine local resident living development with protection of biodiversity. It is fit for opening resources management under pressing, promotes the residents’ undertaking responsibility and supervising management works of the reserve, and can obtain significant effect in the development of community economy. This paper analyzed the background and measures of co-management between nature reserve and community of Ningxia Habahu National Nature Reserve, discussed the problems in of the co-management, put forward suggestions for the co-management with aims to break through limit factors of co-management and serve the sustainable development of nature reserve and community.

Ningxia Habahu National Nature Reserve; co-management between nature reserve and community; incentive mechanism; sustainable development

S759.9；X36

A

1008-5394（2021）01-0078-05

10.19640/j.cnki.jtau.2021.01.015

2019-11-07

中央财政森林生态效益补偿基金项目（HBH20171107）

石慧书（1976—），男，高级林业工程师，主要从事自然保护区方面工作。E-mail：540869819@qq.com。

责任编辑：宗淑萍