PPP 融资模式助力桂林市特色小镇建设的问题思考

□朱 珂，吴丽君

（广西师范大学 广西 桂林 541006）

1 特色小镇建设中PPP 融资的可行性分析

1.1 基本概念界定

目前，我国对特色小镇尚未形成统一定义。综合国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、财政部指导意见及国内部分学者看法，可以把特色小镇理解为依照企业主体、资源整合、项目组合、产业融合原则，有着明确产业定位、文化内涵、旅游以及一定社区功能的发展空间平台，是一个集产业、文化、旅游与社区功能于一体的新型聚落单位。

PPP 模式即Public-Private-Partnership 的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，指政府与私人组织之间合作建设城市基础设施项目。PPP 融资模式提出“使用者付费”概念，强调将市场机制引入基础设施建设，通过政府部门和社会资本方整合政府管理和社会资源优势，设立特殊目的实体公司，导入匹配的技术、资金和资源，为公共服务和基础设施领域的长效发展构建重要抓手。

1.2 特色小镇建设中应用PPP 模式融资的可行性

PPP 模式作为一种公共服务新模式、公共治理新路径，自2016 年起为特色小镇发挥带动地方经济发展、激发县域经济活力作用保驾护航。截至2021 年8 月，财政部PPP 项目库入库项目数达12 179 个。针对投资建设周期长、金额大的特色小镇开发问题，推广应用PPP 融资模式助力特色小镇建设的可行性在政策、资本和空间3 方面得以较为充分地展现。

1.2.1 明确的政策导向

2016 年，特色小镇正式在我国建设启动，各级政府部门相继颁布多个关于加快建设特色小镇的政策文件，PPP 融资模式建设特色小镇的创新思路应运而生。2020 年，突如其来的新冠肺炎疫情给广西壮族自治区在实现各项经济社会发展目标、应对各种不确定性方面带来难题。为此，广西壮族自治区出台“桂十条”政策，一方面鼓励政府规范实施PPP 模式，另一方面坚定了各市、县加快推进PPP 投融资建设的决心。

1.2.2 充实的社会资本基础

改革开放以来，我国经济飞速发展，社会资本不断积累，我国已具备充实的社会资本基础。随着新兴产业的兴起，实体经济发展逐渐陷入困境，不少社会资本涌入房地产行业[1]，部分地区也因此出现了房地产泡沫。在特色小镇的资金来源方面，政府的财政收入“有出资之心却无供给之力”，而社会资本有“投入需求却苦于无路”。近年来，国家严格落实“房住不炒”的理念，引导社会资本流向合理化，PPP 融资模式建设特色小镇为社会资本减少经营风险、参与社会管理提供了有效路径。

1.2.3 广阔的发展空间

PPP 融资模式包括BOT、TOT 等多种实施模式。这些模式是未来构建深度复合特色小镇的发展方向，也是PPP 融资模式发展的大趋势。为加快经济高质量发展，广西壮族自治区狠抓特色小镇等重大项目的投资建设，着力优化投资结构、摆脱融资困境，自治区财政厅会同自治区发改委印发《2021 年PPP 模式重点推进项目和推介项目清单》。其中，292 个重点项目预计总投入4 914.87 亿元，而桂林市重点项目数量为41 个，占比14%，居各设区（市）之首，展示PPP 融资模式在未来的广阔发展空间。

2 桂林市特色小镇建设中PPP 融资模式的应用现状

2.1 桂林市特色小镇建设概况

2016 年以来，桂林市依照区政府文件要求，积极申报筹建特色小镇，开展特色小镇建设工作，累计入选国家第一批、第二批特色小镇各1 个，自治区第一批特色小镇5 个，自治区第二批特色小镇4 个，目前累计申报获批9 个自治区级小镇，数量领先全区。有关部门根据《桂林市特色小镇培育工作实施方案》全面铺开第一批入选的广西特色小镇建设，特色产业累计完成投资39.3 亿元，建设项目累计完成投资62.2 亿元。

在特色小镇的建设方面，广西壮族自治区人民政府予以各项支持。在建设用地方面，对特色小镇规划外新增用地的合理产业发展需求予以适当倾斜。在特色小镇的补助激励方面，自治区财政在启动期和核验期分批发放2 000 万元的特色小镇培育奖励资金。在特色小镇的人才培育保障方面，筹备建立相关领域的专家智库，对接指导特色小镇的建设与发展。

2.2 桂林市特色小镇建设中的PPP 融资

溶江三花小镇于2017 年入选第二批全国特色小镇，2018 年被列入广西第一批特色小镇培育名单。桂林市同批次入选的还有漓水文化小镇、荔浦衣架小镇、苏桥罗汉果小镇和莲花月柿小镇。尽管是同次申报获批，但这些特色小镇在融资引资方面各有不同。

漓水文化小镇、荔浦衣架小镇建设依靠财政支持和项目补贴，利用政府信誉面向社会筹资，依靠项目本身的活力与地方企业的壮大而缓慢推进发展。莲花月柿小镇则发挥财政资金的引导作用，以搭建宏源公司为平台、引入太平洋建设集团公司为契机，鼓励企业和社会资本积极参与特色小镇建设。得益于PPP 融资模式的应用，在同批次的特色小镇中，溶江三花小镇更引人注目，具体表现为在全区年度产业规划审查中，溶江三花小镇获得专家组唯一赞扬标榜，率先拿下区政府奖励资金。

作为桂林特色小镇项目建设的排头兵，溶江三花小镇先后获得区政府、市政府的高度关注。项目在申报初期便使用PPP 融资模式，自2014 年来，陆续引进桂林漓江源饮业有限责任公司等18 家续建项目投资企业。作为国家级特色小镇，溶江三花小镇在基础设施建设、产业开发和项目运营方面根据建设内容创新使用PPP 融资模式并取得了一定成效。

在BOT 模式中，兴安县人民政府将小镇园区污水处理等项目包装后通过招标的形式选定社会资本方，以协议的方式确定社会资本方对该项目的设计、投融资、建设和运营等权利，以此向使用者收费，社会资本方在合作期满后无偿移交项目设施或权益至政府。在特色小镇建设的总预计投入22.5 亿元的26 个建设工程中，纯政府投资额仅为1.2 亿元。这种BOT 模式开发有效减轻了政府的财政负担，并引进先进的技术、管理经验和社会资本。

3 特色小镇建设中PPP 融资模式应用存在的问题

3.1 部分政企应用PPP 模式不够高效、持续

PPP 融资投入项目建设周期长，资金需求量大。以莲花月柿小镇为例，在项目建设初期，时任县委书记的邓晓强根据自身经历，在《恭城模式》[2]一书的后记中提及自己在任职届满后，对于恭城新上任的领导班子能否坚持一本蓝图绘到底仍存有忧虑。

从政府的角度来看，由于存在领导班子换届相较于项目建设周期而言间隔短的现象[3]，再加上历任官员的行政风格有所不同，对PPP 融资模式的掌握程度不一，项目合同的谈判时间存在延长的可能性，甚至可能出现项目建设进程搁置的情况。由此，期限不匹配带来的不良效应将进一步放大，政企出资关系界限不清也将影响PPP 融资模式助力特色小镇建设的效率。此外，社会资本参与公共项目建设绝非公益慈善之举，如果政府在项目招标环节审查不够严格、识别不够彻底[4]，企业投资目的过于逐利化，则有可能导致企业对项目做出不良预期，进而严重影响项目投资建设进程。

3.2 部分项目吸引社会资本参与效果不佳

对于城镇基础设施投融资建设问题，由于政府领导人对于PPP 融资模式的掌握程度不一，有可能造成政府职能不清和角色混乱的现象。具体表现为政府角色冲突、立场混乱，分饰社会管理者和市场经营者两角，最终降低社会资本方对于政府部门的信任度，阻碍社会资本参与特色小镇建设的进程。该类问题在黄关油茶小镇的建设过程中得到充分体现，由于县镇经济发展较为落后，长期以来政府官员的工作重心落在抓经济、促发展方面，“慢人一步”导致出现固化的模仿借鉴思维。在特色小镇的建设方面，领导部门继续以模仿借鉴的思维向“溶江三花小镇”学习，以PPP 融资方式建设特色小镇，忽略了自身在职能方面应有的转变。再加上缺乏相关制度标准和约束机制，就算政府“越界”行事，企业也有苦不能言，有难无处诉，进而挫伤社会资本参与的积极性。

3.3 专业人才匮乏，阻碍项目建设进程

在特色小镇的PPP 融资建设过程中，特色产业的发展是建设的核心，专业人才的聚集是建设的关键。我国大多数PPP 融资项目都采用政府主导的方式，这一方式要求政府在其中发挥主要作用，也对政府部门的管理水平提出了较高要求。

然而在现阶段的政府部门人员管理体系中，相关人才缺乏不仅表现在专业领域，还表现在岗位领域。牢固的人事制度框架和人力资源的错配成为政府从“管理型”转向“服务型”的桎梏，这种现象在县、乡级政府中尤为显著，也揭示了政府部门在应用PPP 模式时不够高效、持续，是项目吸引社会资本参与效果不佳的根本原因。以黄关油茶小镇为例，在调研过程中，相关人员提及项目建设存在启而不动的隐患，并期望黄关镇“用人急、用人难”的问题得以早日解决。

4 桂林市特色小镇建设中推进PPP 融资模式的对策思路

4.1 平衡政企关系，明确参与初心

有关政府部门需要平衡政企关系，在政府主导的PPP 项目中体现弹性，不以行政命令决定合作周期的长短与收益利率的高低。在融资的设计环节，通过书面协议明确出资方案，谁签约谁负责到底。政府换届时则将协议合法交接转让，划分资金来源渠道，确保融资过程公开、透明，将PPP 融资模式作为财政资金高效利用的利器，而不是泛化使用填补财政漏洞的工具[5]。

社会资本方坚守出资初心。一方面，要立足特色小镇自身特点，因地制宜、扬长避短，发展特色产业，避免出现“千镇一面”的现象；另一方面，要坚守投资初心，避免出现缩短项目寿命、不利于可持续发展的掠夺性经营。政企双方针对政府换届、企业换心等问题要达成“既接好棒，又跑出彩”的既定目标[6]。

4.2 规范制度标准，建立约束机制

政府部门明确职责界限，建立约束机制，确保建设期间双方权责的有效性和合法性。如可考虑引入第三方监管平台或者建立PPP 部门，完善配套相关监管规则和约束机制。一方面，确保社会资本合理投资回报标准不受政府换届影响；另一方面，约束企业的项目建设经营行为降低信用风险，规范双方责任，建立高效、长期的合作关系。

此外，通过协议约定长期回报奖补，传递长期投资意识，盘活社会闲置资本，增强企业投资信心，激发社会资本方投入特色小镇建设的热情[7]。

4.3 强化人才培养意识，推动专业机构建设

政府部门可以定期邀请PPP 项目领域专家授课，各市（县）工作人员可采取观看直播、回放的方式学习，通过程序化、规模化、定向化的人才培养，提高在岗政府官员的专业水平。企业可招纳PPP 投融资领域人才跟进项目建设、提供相关决策建议，定期与其他企业沟通交流、经验分享，在增强人员的专业素养的同时，提高自身业务水平，为保障后续融资提供和政府谈判的条件。为保障专业人才来源的可持续发展，有关部门可与临近高校联系，建立产学研合作关系，组建案例智库，打造项目建设规模化、体系化智囊团。