柴强：扩大供给是发展保障性租赁住房的关键

张栋

2021年6月，国务院办公厅印发了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），提出在人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，加快发展保障性租赁住房，主要解决新市民、青年人等群体的住房困难问题。这是我国有效增加租赁住房供给、解决好大城市住房突出问题、推进以人为核心的新型城镇化的重大住房政策举措，是建立租购并举住房制度的重大进展。我们就此采访了中国房地产估价师与房地产经纪人学会会长柴强博士，请他对相关问题予以分析展望，以飨读者。

记者：您怎样看发展保障性租赁住房的政策针对性？

柴强：2016年5月国务院办公厅印发了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，就开始明显地重视培育住房租赁市场。2019年1月国家发展改革委、住房城乡建设部等部门印发《进一步优化供给推动消费平稳增长 促进形成强大国内市场的实施方案（2019年）》，明确提出将符合条件的农业转移人口纳入住房保障范围，支持部分人口净流入、房价高、租赁需求缺口大的大中城市多渠道筹集公租房和市场租赁住房房源。此后随着中央财政支持住房租赁市场发展试点的推出，一线城市和各地区中心城市陆续推出发展住房租赁市场的政策措施。《意见》印发后，发展保障性租赁住房的政策针对性、指向性更加明确，就是主要解决新市民、青年人等群体的住房困难问题。虽然这些群体不一定是中等偏下收入家庭或贫困人群，不是传统意义上的住房保障对象，但在大城市房价高、房租高的情况下，确实存在住房困难。在以前的住房保障体系中，他们大多属于“夹心层”，既没有资格享受公租房等保障性住房，又买不起商品住房，在市场上租房负担沉重，租住“城中村”等非正规住房的居住条件差。

记者：新市民、青年人是住房租赁市场需求的主体，以这一群体为保障对象会是保障覆盖市场吗？

柴强：改革开放之前，城镇住房实行的是全面福利分配制度，由国家和单位建设住房分配给居民和职工，实际上是居民和职工低租金租房住。由于租金过低，经常连住房维护费用都不能覆盖，实际不可持续，国家和单位更没有能力长期负担住房建设费用，导致城镇住房严重短缺。在后来的城镇住房制度改革中，公有住房陆续出售给居民和职工，特别是1998年“停止住房实物分配，实行住房分配货币化”后，住房转向全面商品化、市场化。房地产市场随之快速发展，居民居住水平快速提高，但同时房价也快速上涨，超过了相当部分居民的支付能力，特别是许多新市民、青年人在城市没有“房改房”作基础，更是买不起商品住房。现在国家日益重视培育和发展住房租赁市场，尤其重视发展保障性租赁住房，实际上是把住房制度从早期的“以租为主”、后来的“以购为主”这两个极端，调整到“租购并举”“保障与市场兼顾”的正常合理状态。

改革开放40多年的发展，我国已从低收入国家成了中上收入国家，正在向高收入国家迈进。这一过程在就业上的体现，就是劳动力由农业大规模快速转向非农就业，体现在人口上就是大规模快速城镇化。城镇化和经济发展是同一个过程，既是动力也是结果，经济继续发展，必然要求城镇化进一步发展。让进城的农业转移劳动力和新就业的大学生在城市里留得住，最需要解决的就是他们的住房问题，做到安居乐业。而历史证明，全面保障性的和全面市场化的住房制度都不是完整的解决办法，租购并举、保障与市场兼顾是一种必然。

记者：满足保障需求需要规模很大的租赁住房供给，您如何展望？

柴强：根据《意见》，保障性租赁住房采取新建、改建、改造、租赁补贴、闲置住房再利用等多种方式供给。

从新建来看，需要解决的最大问题是土地。首先要单列租赁住房用地计划，保证租赁住房建设用地供应。还要注重实现职住平衡，支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房;支持企事业单位可利用自有闲置土地自建或与其他市场主体合作建设保障性租赁住房;提高产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占比，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。此外，在出让国有建设用地中要求配建一定比例的保障性租赁住房，甚至全部用于建设保障性租赁住房。

从改建、改造来看，《意见》中做出安排，可将闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改建、改造为保障性租赁住房。这些非居住存量房屋改建、改造为保障性租赁住房，实际上是改变了规划用途，国家允许这些非居住存量房屋在符合规划原则等前提下改建为保障性租赁住房，并不变更土地使用性质，不补缴土地价款，这是专门为保障性租赁住房放开限制，也可以释放很大的潜在供给。

在保障性租赁住房的供给上，《意见》中强调“引导多主体投资、多渠道供给”，由政府给予土地、财税、金融等政策支持，引导多方参与。因此，保障性租赁住房供给规模的大小，将主要取决于政府通过政策支持能够撬动多少市场主体参与。为此，应充分利用《意见》明确的各项支持政策，引导农村集体经济组织、企事业单位、产业园区企业、住房租赁企业、房地产开发企业等积极发展保障性租赁住房。

记者：我们能期待随着政策实施，住房租金逐渐下降吗？

柴强：《意见》要求保障性租赁住房租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。同时我们必须认识到，政策的实施是一个较长期的过程，保障性租赁住房的供给规模也是逐渐扩大的，不可能一蹴而就。一方面，当前的保障性租赁住房政策还是一个指导性意见，具体的实施标准、细则还需要进一步探索。另一方面，政府的财力也是有限的，不仅政府直接出资建设或者補贴市场主体建设是对政府财力的考验，即使政府的政策支持和引导，也需要付出机会成本，集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，商改租，工改租，这些都意味着政府需要减少潜在的土地出让收入。保障性租赁住房政策的实施是一个需要平衡各种条件，积极稳步推进的过程。

其次，住房租金取决于住房租赁市场供需总量情况，集体经营性建设用地建设租赁住房，商改租，工改租，这些措施都会提供增量租赁住房供给，我们可以预期保障性租赁住房政策能够起到平抑和稳定住房租金的作用，但能否带动市场租赁住房租金普遍明显降低，则取决于租赁住房供给的增量速度是否能够超越城镇化等带来的新增住房租赁需求的增长速度，这能否实现还有待观察。

记者：您认为合理的住房租金大致应该在怎样的水平？

柴强：从国际比较的角度来看，住房租金收入比（租金支出占家庭可支配收入比重）的中位水平在30%左右，可以认为是一个基本合理的水平。毕竟对每个家庭或个人而言，住房消费都是人生中最大的消费，对国家而言，不论是我国还是西方发达国家，住房保障都一直是个重大而困难的政策议题。

住房租金水平可以分成两条线，一条是成本租金，另一条是市场租金。住房供给有很多成本，土地成本，建安成本，运维成本，资金成本，税费成本等等，投资建设者的投资支出获取合理回报所要求的价格，可以称为成本租金;市场租金则是由市场供需形成的租金。保障性租賃住房的保障性体现在它的租金应低于同地段同品质市场租赁住房租金，但它的租金又不能过于低，如果低于成本租金，就需要政府财政补贴。如果租金无法覆盖投资建设成本，对纯保障性的公租房来说，是可能的，但对政策目标针对新市民、青年人等群体、由市场主体提供的保障性租赁住房，则是不可行的，即使一时可以做到，但长期来看是不可持续的。

当前住房租赁市场的一个重要问题是，租售比（租金/房价）过低，市场主体难以通过租金收入获取合理的投资回报。这对政策的要求就是尽可能压低保障性租赁住房的建设成本，除了建安、运维等刚性成本之外，尤其是要降低土地、税费、融资成本，这样才能真正调动市场主体参与的积极性，形成可持续的有效供给。事实上，这些考虑已经在《意见》中得到了体现，实施的细则还有待地方政府在实践探索和落实，具体的成效还有待观察，约束条件也有很多，最重要最核心的约束条件是地方政府的财政能力。

记者：保障性租赁住房能够在提升居民租赁体验上发挥多大作用？

柴强：买房住、租房住原本都是正常的住房消费，各有优点。但过去买房能获得房价过快大幅上涨带来的财富收益，使居民住房消费观念买重于租。我们相信，坚持“房住不炒”会逐渐改变人们对房价快速上涨的预期，住房消费观念随之也会逐步转变。特别是随着政府不断规范住房租赁市场秩序，租房之于买房的相对吸引力会大大增加。此外，租房缺少吸引力的另一个重要因素，是目前住房租赁关系缺乏稳定性，业主随意涨租金，随意解除租赁合同，租赁期限较短等，租房住缺乏保障，没有稳定预期，缺少安定感。可以预期，随着保障性租赁住房成为租赁市场的重要部分，随着住房租赁相关法规制度不断完善，住房租赁市场秩序也会因之规范化，住房租赁关系也会因之趋向稳定。特别是保障性租赁住房，其供给主体受到规范约束，享受优惠政策，接受租金指导，租赁关系必然将是较稳定的。

另外，“租购并举”还要求租房与购房在享受教育、医疗等公共服务上具有同等权利，即通常所讲的“租购同权”或“租赁赋权”，相信这些也会逐渐得到较好解决，最终许多买不起住房的新市民、青年人等群体会愿意、安于选择长期租房住。■

（责编 刘玉霞）