我国住房租赁法治建设的现状、 问题及完善

罗忆宁 殷昊

2020年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“规范发展长租房市场。”住房租赁是新市民解决住房问题的主要甚至唯一渠道;是我国“双循环”新发展格局的重要支撑，能够有效释放家庭消费潜能;是提高城市运行效率的重大举措，有助于解决职住平衡问题;有助于抵御房地产市场金融风险，抑制家庭杠杆率进一步提高。而法治是市场秩序公平有序的坚实基础，推动住房租赁法治建设，是促进我国住房租赁市场长足发展的关键举措。

一、我国住房租赁法治建设的现状

当前住房租赁领域具有效力的法律法规主要是《商品房屋租赁管理办法》。同时，《民法典》对于住房租赁合同的成立和生效作了一般规定，《城市房地产管理法》等也对住房租赁市场发展作了原则性规定。

《商品房屋租赁管理办法》作为住房租赁领域的专门立法，确定了住房租赁市场的基础制度：一是加强商品房屋租赁管理，进一步细化了房屋租赁登记备案制度。二是规范商品房屋租赁行为。规定出租住房的最小出租单位和人均租住建筑面积。明确房屋租赁合同期内，出租人不得单方随意提高租金。三是维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益。明确了出租人的房屋维修及确保房屋安全、承租人合理使用房屋等义务，对承租人优先购买权、买卖不破租赁等法律原则也作了规定。

2020年9月，住房和城乡建设部将《住房租赁条例》（征求意见稿）向社会公开征求意见，从推动形成稳定的租赁关系、明确租赁双方权利义务、加强住房租赁服务与监督、规范住房租赁经纪活动、促进发展住房租赁市场等方面推动住房租赁市场法治化进程。进一步明确了出租人和承租人的权益与义务，确定了出租住房基本的安全标准和出租条件，加强住房租赁企业和房地产经纪机构经营活动监管，对于解决虚假房源、违约涨租、企业“暴雷”等问题具有重要意义，是我国住房租赁市场划时代的历史性事件。

二、我国住房租赁法治建设存在的问题

《商品房屋租赁管理办法》在加强商品房屋租赁管理，规范商品房屋租赁行为，维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益等方面具有重要的意义。但随着近年来住房租赁市场的迅速发展，尤其是住房租赁机构在市场中发挥着越来越重的作用，也出现了部分机构采取“高进低出”“长收短付”等方式，资金链断裂“暴雷”，严重损害承租人权益等新问题，同时出租人随意上涨租金、解除租赁合同、暴力驱逐租客等老问题依然存在。《商品房屋租赁管理办法》作为部门规章，法律效力相对较低，调整范围较为狭窄，管理手段相对有限，已经难以适应住房租赁市场发展的需要，存在的问题主要表现在以下几个方面：

（一）承租人权益保护不充分

1.在租赁合同关系中，承租人处于天然的弱势地位。实践中，出租人凭借优势地位，通过“霸王条款”削弱承租人权利、减少出租人义务的现象屡见不鲜。例如，出租人通过增加不利于承租人的合同条款、续约时大幅提高租金等常规手段攫取超额收益，或者采用注销水表电表燃气表、恐吓威胁、扣留押金等灰色手段随意涨价、违约收费、驱逐承租人。

2.租赁关系不稳定，难以满足承租人长期租赁的需要。未来，住房租赁将成为更多人解决长期住房问题的渠道。目前，租赁合同期限以1年为主，对于租赁双方，尤其是出租人的约束力较弱。且在租赁合同期间，出租人损害承租人的行为时有发生。例如，出租人在租赁合同存续期间出售房屋，频繁看房干扰承租人的正常居住;未经承租人同意，擅自进入租赁房屋，严重扰乱承租人生活，甚至引发一些恶性刑事案件。

3.转租的法律地位不明确，次承租人的权益难以保障。转租已成为了住房租赁中常见的业态，但是相关法律法规的规定并不健全。目前，《民法典》第716、717、718、719条规定了转租关系成立的条件、转租期间、转租期间的租金和违约金等问题，对于出租人、承租人、转租人的权利义务作出了基本规定，但是权利义务关系尚不明晰。例如，受疫情影响，2020年部分长租公寓“暴雷”，出现大量房东以转租方（承租人）违约为由，驱逐租客（次承租人）的现象。租客（次承租人）提前预付了租金，但因为长租公寓（承租人）违约，不得不搬离住所，钱房两空。依据《民法典》第719条，次承租人可代承租人支付其欠付的租金和违约金。实践中，当承租人无力偿还时，次承租人的权利难以得到有效保护。

4.优先购买权形同虚设。《民法典》第726条规定了承租人的优先购买权，但在实践中难以实现。在二手房买卖交易中存在议价环节，二手房的最终成交价往往低于挂牌价的5%～10%。而承租人的优先购买权发生在挂牌阶段，如承租人拒绝要约，就需要签署《承租人放弃优先购买权声明》，此后房源才能挂牌上架，在现实中承租人难以通过合理的市场價行使优先购买权。

（二）租赁企业概念界定不明确

近年来，住房租赁机构快速发展。据估计，全国实际开展经营的规模化企业约有2000家，提供约300万套（700万间）租赁住房，约占租赁住房总量的5%。但是，当前住房租赁市场管理基础仍建立在个人房东出租的基础上。相比较个人房东而言，住房租赁企业不仅是从业务规模上，还是业务范围都具有特殊性，需要在立法中予以明确。

1.住房租赁行业的界限相对模糊。开发企业、经纪企业、物业企业普遍参与住房租赁经营业务，混业经营非常普遍，租赁服务有时也与经纪服务、物业服务等签订在同一合同内，造成租赁业务与其他服务边界模糊。

2.住房租赁企业的法律概念较为狭窄。《住房租赁条例》（征求意见稿）中规定：“住房租赁企业是指开展住房租赁经营业务，将自有房屋或者以合法方式取得的他人房屋提供给承租人居住，向承租人收取租金的企业。”在实践中，与美日等发达国家一样，我国已经出现了不取得房屋所有权或使用权、专门从事租赁运营、仅向出租人收取管理费的租赁代管机构，但此类机构尚未能得到法律承认，未被纳入租赁行业管理体系。

3.个人二房东游离在监管之外。除了专业的租赁机构，市场中还大量存在专门从事租赁经营行为的个人二房东、个人房屋管家，掌握房源数量往往在数十套（间），专门从事租赁经营，又以个人身份活动，不注册、不备案、不纳税，是市场监管的盲区。

4.全渠道监管力度不足。随着信息技术的发展，房源信息流通渠道不再局限于经纪机构，市场既存在为出租人提供发布房源信息功能的网络信息平台，也出现了为住房租赁机构提供后台软件、数据管理、资金收付功能的综合管理平台（SaaS平台）。实践中，因缺乏相应的管理规制，对信息平台虚假房源的处罚力度较小，SaaS平台则出现过挪用资金等事件。

（三）租赁合同文本使用不规范

1.租赁合同示范文本应用不多。据贝壳研究院针对某一线城市的抽样调查，33%的租赁合同采用口头协议，34%采用房东自拟合同，仅有32%采用了政府部门的政府租赁合同示范文本。这些非正规合同随意性较大，难以保护当事人权益。

2.部分企业滥用混用委托代理合同。由于房屋出租合同需要缴纳房产税、增值税，而房屋委托管理合同仅需缴纳增值税，因此部分从事转租经营的企业用委托代理合同以取代租赁合同，出现“真包租、假代管”的合同现象。更有甚者，将经纪合同与委托代理合同混用混签，收取额外费用，逃脱企业责任。滥用委托代理合同的潜在隐患很大，一是出现租赁纠纷时，与事实不符的合同关系就会成为维权障碍;另一方面，合同模糊了转租业务和代管业务，主管部门无法有效区分转租和代理这两种作业模式不同、风险不同的租赁业务，只能统一归为轻资产企业进行管理。

3.住房租赁合同备案率低。按照当前住房租赁法律体系的设计，市场监管的重要抓手是住房租赁合同备案制度，但因备案后需缴税、不备案不影响合同效力、备案流程不够便捷等原因，许多城市的私人出租房屋登记备案率不足20%，主管部门很难掌握真实市场情况。

（四）租赁纠纷解决机制不畅通

1.司法诉讼时间长、流程复杂，难以满足当事人权益保护的即时性。租赁合同纠纷一般标的额较小，根据《民事诉讼法》有关规定，适用于小额诉讼。但当事人通过诉讼解决纠纷，往往需要直接占用工作日的“三个半天”，第一个半天是用于递交立案材料，第二个半天是调解，如调解不成，则需第三个半天用于出庭。由于司法资源的有限性，案件的审理需要一定的时间，整个诉讼过程则需要数月。司法程序的严谨性和复杂性，难以满足租赁当事人即时解决纠纷的需求。

2.多元化纠纷解决机制缺少配套制度。从现有的民事合同纠纷处理机制来看，维权时间成本较高，纠纷解决流程复杂，难以满足承租人快速维权的需要。对此，《六部门关于整顿规范住房租赁市场秩序的意见》（建房规〔2019〕10号）提出了多元化纠纷解决机制的思路。但大部分地区尚未建立租赁纠纷多元解决的配套制度，难以形成系统化的制度设计，对租赁当事人行为产生约束力。

三、完善我国住房租赁法治建设的建议

法治建设是国家治理能力现代化建设的重要内容。目前，住房租赁市场发展也进入了规范发展阶段，住房租赁法治建设正当其时。结合目前我国住房租赁市场发展的现状，以及住房租赁法治建设的基本情况，笔者提出了完善住房租赁立法的几点建议。

（一）加强对承租人的权益保护

1.规范出租人的合同解除权。住房租赁关系基于住房租赁合同，保持住房租赁合同长期性，可以达到实现住房租赁关系稳定的目的。在租赁合同关系中，出租人随意解除合同的问题比较突出，规范出租人的合同解除权是构建稳定的住房租赁关系的关键。目前《民法典》第711条、716条、722条规定了出租人解除合同的情形，但是對于合同解除的程序没有作出限制。建议可以参考《德国民法典》的相关规定，进一步细化出租人合同解除权。《德国民法典》第568条规定，出租人必须采取书面通知的形式告知承租人终止租赁，并应及时提请承租人可依据第574至574b条规定提出异议的形式和期限。第573条规定，出租人需在终止通知中说明其正当权益理由。第573c条和第573d条规定，终止租赁通知法定期间一般为3个月，但如果承租人承租住房超过5年和8年的，终止期间分别延长3个月。建议在立法中规定：“出租人提前解除合同，应对提前30天以上通知承租人。除不可抗力外，对于出租人提前解除合同造成的损失，承租人可向出租人主张合理的赔偿。”

2.加强租赁住房安全管理。住房租赁活动涉及消防、卫生、安全等多个领域，直接影响着承租人的人身财产安全。并且，近年来随着租赁市场的发展，非居住房屋改建租赁住房日益增加，产生了较多的安全问题。建议在立法中予以明确：一是严格规定用于出租的住房应当符合建筑、消防、卫生、燃气等方面的法律法规和国家标准。二是对租赁住房改建活动作出限制。出租人改造房屋用于经营性租赁的，需要满足小区内三分之二以上业主同意，不得破坏房屋的主体结构和承重结构。

（二）健全住房租赁行业监管体系

1.明确住房租赁行业准入门槛。住房租赁行业与人民群众的基本居住权益息息相关，需要进一步加强行业的准入监管。可以参考对金融行业，从资本准入监管和资产持续监管两个方面设置住房租赁机构门槛。一是设置租赁机构资本准入门槛，建议规定：在市域范围经营、跨市经营、跨省经营的住房租赁企业实缴资本金不得少于10万元、100万元和1000万元;二是在资产持续经营方面，细化住房租赁企业资金监管的相关要求，可在立法中规定：“住房租赁企业应将资本充足率、空置率、应收账款回收周期等关键性指标上报主管部门，主管部门进行定期评估。”

2. 实行严格的从业机构备案制度。目前，我国住房租赁企业和房地产经纪机构备案属于非强制性要求，并且没有对不备案机构的处罚措施，住房租赁企业和经纪机构的备案率很低。建议在立法中要求住房租赁企业和房地产经纪机构强制备案，否则给予相应的处罚。

3.实行租赁行业和经纪行业分业经营。实践中，租赁行业与经纪行业的混业经营暴露出了积累资金池、合同混用、逃避主体责任等诸多风险，有必要采取严格的分业经营措施。

4.对住房租赁业务实施分类监管。目前住房租赁行业已经出现了租赁机构作为产权方的直接出租模式、租赁机构作为转租方的包租模式和租赁机构作为出租人代理方的代管模式三种业务模式，其作业方式和风险并不相同。直接出租基本没有风险，代管模式的风险在于机构代收代付租金，而包租模式的风险在于负债率、杠杆率较高，且租期错配易形成资金池。因此可规定：“从事代管业务的机构管理费应由出租方账户给付，机构不得代收代付租金;从事包租业务的机构需购买履约保证保险，未购买的机构不得在网络交易平台发布房源。”

5.加强对高风险经营行为监管。建议在住房租赁立法中加大对“高收低租”、“长收短付”等高风险经营行为的惩戒力度，使基层执法有据可依，可规定：“对于认定存在高风险经营行为的住房租赁企业，房产管理部门可以采取禁止收储新房源、限制法人变更、限制股东资产转移等手段。”

6.进一步加强全渠道监管。提供住房租赁信息发布的网络信息平台，应审查并及时删除虚假房源信息。为租赁机构提供综合管理服务的平台（SaaS平台），不得代收代付资金。

（三）规范住房租赁经营行为

1.规范租赁合同和代理合同使用。对于包租业务，机构应以自身名义与出租人、承租人分别签订租赁合同，不得以委托管理合同替代租赁合同。对于代管业务，机构应与出租人签订委托管理合同并向出租人收取管理费，禁止代收代付租金。

2.加强租赁合同网签备案管理。优化住房租赁合同网签备案办理程序，利用“互联网+”、大数据、人脸识别、手机应用软件等手段，逐步实现住房租赁合同网签备案“掌上办理、不见面办理”，扩大住房租赁合同网签覆盖面。

3.建立真实房源信息发布制度。房源信息是承租人寻找意向房屋和选择经纪机构的重要途径，虚假房源增加了承租人找房看房的成本。建议在立法中明确真房源标准，对发布假房源的行为加大处罚力度。

（四）进一步完善租赁纠纷多元化解机制

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》》（中办发〔2015〕60号），将深入推进多元化纠纷解决机制改革，纳入实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。因此，除诉讼、仲裁外，应当引导住房租赁当事人通过和解或调解解决纠纷。建议在立法中规定：“当事人履行住房租赁合同发生纠纷时，可以申请有关部门进行调解，调解不成的，当事人可以向仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院起诉。”■

（罗忆宁，贝壳研究院高级研究员;殷昊，深圳市住建局研究中心研究员/责编 张 栋）