进一步细化落实罪错未成年人分级干预体系

一、罪错未成年人分级干预的必要性

大量研究和实际案例表明，未成年人在实施犯罪行为之前，多有不良行为或违法行为，而且其早期不良行为或违法行为没有得到及时有效的干预是造成之后实施更为严重的犯罪行为危害社会的重要原因。对云南、四川、广东和山东四地399名未成年人服刑人员的问卷调查显示，在382个有效数据中，有372名未成年犯在入所服刑前具有不良行为或严重不良行为，占97.38%。对于不良行为和严重不良行为，学校和家庭采取应对措施的有317例，其中简单批评教育的267例，劝退50例，缺乏有效和專业的干预;有警察介入有169例，但绝大多数都是简单批评教育甚至没有批评教育、通知家长带回或直接放走。另外，从媒体报道的极端个案来看，各地发生并引发公众关注的未成年人杀人等案件，通常在实施严重暴力犯罪行为之前都已经有不良行为或违法行为，且没有得到及时有效干预。例如，根据媒体报道，大连杀害10岁女童的13岁男孩在之前就已经有观看淫秽录像和跟踪女邻居的情况。来自心理学与神经科学的研究则发现，大脑中进行决策和情绪管理活动的大脑分区在青少年时期尚未发育成熟，青少年大脑可塑性较强，会受到来自成长环境和经历的积极或者消极影响。与成年人相比，在青少年时期采取有效干预措施会取得较好的矫治效果。

基于上述，如果能够在未成年人实施不良行为或者违法行为之初就能对其施以分级的、具有针对性并符合未成年人身心特点的干预措施，就能有效防止其进一步实施更为严重的行为，就可能把对社会造成更大危害的犯罪行为扼杀于萌芽阶段。2020年通过的《刑法修正案（十一）》个别下调了刑事责任年龄，回应了民众对于社会安全和公平正义的呼声，但仅仅依靠事后追究刑事责任和刑罚处罚并不能解决未成年人违法犯罪的问题，仍然需要进行事前的源头治理，而构建罪错未成年人分级干预体系正是为了实现事前有效的预防和干预。

二、《预防未成年人犯罪法》初步构建的分级干预体系与遗留的问题

2020年修订的《预防未成年人犯罪法》引入或者在一定程度上体现了提前干预和分级干预的理念，并进行了分级干预体系的初步建构。其第2条开宗明义地指出：“坚持预防为主、提前干预，对未成年人的不良行为和严重不良行为及时进行分级预防、干预和矫治。”

具体而言，本次修订主要构建了三级的罪错行为及相应的干预措施：（1）不良行为。修订后的《预防未成年人犯罪法》将不良行为准确地定性为对他人和社会没有危险性但不利于未成年人身心健康成长的“自害”行为，例如夜不归宿、旷课逃学等行为，并要求综合运用家庭教育和学校教育的措施进行干预。这一界定明确了分级干预体系的起点，并将其与更为严重的具有一定社会危险性的行为进行了清楚的界分，主要采用了日常环境下的家庭和学校教育干预措施。（2）严重不良行为。《预防未成年人犯罪法》所界定的严重不良行为既包括结伙斗殴、携带枪支弹药、盗窃、卖淫嫖娼等具有一定社会危害性的行为和治安违法行为，也包括已经触犯刑法但因未达刑事责任年龄而不作为犯罪处理不予刑事处罚的行为。对于前者，主要由公安机关采用训诫、责令具结悔过、定期报告活动情况、遵守特定行为规范和接受社会观护等矫治教育措施，较为严重的、多次实施的或者拒不配合其他矫治教育措施的，可以送入专门学校进行专门教育;对于后者，则采用代替收容教养的“专门矫治教育”措施，进行“闭环管理”。（3）犯罪行为。对于犯罪行为，主要适用刑事诉讼法和刑法的规定进行干预。

总体而言，2020年《预防未成年人犯罪法》修订对罪错未成年人分级干预体系进行了初步的构建，奠定了进一步研究和实践探索的基础，但在分级、分类的科学性和体系性方面仍然存在一定的争议，适用相关干预措施的具体方法仍存在一些模糊和有待进一步明确、细化之处。主要包括：（1）一般严重不良行为与已经触犯刑法但因未达刑事责任年龄而不作为犯罪处理不予刑事处罚的行为存在严重程度以及社会危害性方面的显著差别，归为同一级别是否合适，各自相应的干预措施具体应当如何区分;（2）适用于严重不良行为未成年人的“专门教育”与适用于不予刑事处罚行为未成年人的“专门矫治教育”分别属于半机构化处遇措施和机构化处遇措施，适用相同的“专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关决定”程序是否恰当;（3）专门矫治教育如何进行“闭环管理”，如何具体开展;（4）专门教育指导委员会如何组成并如何发挥个案评估作用;（5）在“教育行政部门会同公安机关决定”的程序中，教育行政部门和公安机关如何确定各自的职责以更好地适用干预措施。

三、进一步细化落实的对策与建议

上述问题能否得到回答和解决，相关规定能否进一步明确将直接关系到分级干预体系在预防和矫治未成年人违法犯罪方面的实际效果，并事关人民的切身利益和国家的长治久安，应当予以细化落实。鉴于《预防未成年人犯罪法》刚刚修订，目前需要针对未成年人罪错行为和我国未成年人司法以及专门学校的实践情况，充分利用法律给出的空间，明确相应的具体操作并发展所需的配套支持措施，以使罪错未成年人分级干预体系能够有效运转。主要对策和建议如下：

第一，加强公安机关办理涉未成年人案件专门队伍建设。在《预防未成年人犯罪法》所构建的分级干预体系中，公安机关具有非常重要的地位，而且在司法实践中通常也是由公安机关直接接触具有严重不良行为的未成年人并作出相应处理，如果没有专门的办案人员负责此类案件办理，很有可能反复陷入“抓了放、放了抓”乃至实施严重暴力犯罪的恶性循环。因此，需要加强未成年人警务建设，培养了解未成年人身心特点并能适用针对性干预措施的公安干警，体现未成年人案件办理的专业性，而这一方面也为《未成年人保护法》所明确要求。

第二，通过发展学校社工为家庭教育和学校教育干预措施提供支持。对于一般不良行为的有效干预依赖于家庭教育和学校教育，但目前家庭与学校的干预措施都存在专业性不足的问题，并且受制于监护人能力、学校相关条件的限制。社会工作者有开展青少年工作的丰富经验，对于未成年人的认知、行为偏差有专业的矫治方法和流程，可以作为家庭教育和学校教育的有力支持者。

第三，明确“专门矫治教育”与一般的“专门教育”之间在具体适用上的区别。《预防未成年人犯罪法》区分了两种干预措施的不同名称，这就为区分两种措施的实践提供了最重要的法律依据，需要进一步在具体矫治措施如何开展予以细化，包括：充实“闭环管理”的含义，明确限制或剥夺人身自由的期限和程序;明确矫治与教育如何在适用过程中合理平衡;合理确定公安机关、司法行政部门与教育行政部门的分工;如何确定一所特定的专门学校开展专门矫治教育避免不同程度未成年人之间的交叉混同等。此外，目前专门学校的收生范围主要是有一般不良行为的未成年人和学习困难的未成年人，专门学校接收具有严重不良行为未成年人后如何在教育方面避免混同也需要明确。

第四，明确专门教育指导委员会的工作职责和运行方式，尤其是在个案评估方面的具体工作方式。《预防未成年人犯罪法》新设专门教育指导委员会，并规定由教育、民政、财政、人力资源社会保障、公安、司法行政、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、专门学校等单位，以及律师、社会工作者等人员组成。专门教育涉及众多政府部门、司法机关和社会组织，由多元主体组成专门教育指导委员会更能发挥其宏观指导和多部门之间协调的功能，无疑有助于理顺专门教育涉及的多方面关系和强化专门教育，但由专门教育指导委员会承担个案评估的功能则与其组成方式和议事规则相矛盾，可能会在实施中造成拖沓，甚至给及时转入专门学校进行有效干预造成困难和阻碍。为了更好地在个案中适用专门教育和更为顺畅地将适当的未成年人送入專门学校，有必要在法律所规定的“专门教育指导委员会评估同意”这一框架下探索评估的具体方式与具体内容，以使专门教育指导委员会所承担的职能与个案评估工作的要求相符。例如，由专门教育指导委员会部分熟悉相关工作的成员组成工作形式更为灵活的小组代表专门教育指导委员会开展评估工作，或者在承办人和专业人员更为专业、严格的评估程序前置的基础上，将专门教育指导委员会的评估限定于形式上的审查。

第五，对“教育行政部门会同公安机关决定”送入专门学校过程中各自的职责予以明确。为了避免实践中出现启动难、送入难导致“一放了之”的恶性循环，必须在制定有关专门教育的具体规定时明确教育行政部门和公安机关的具体分工和各自的职责，避免互相推诿。公安机关在办案过程中会接触到大量需要送专门学校的未成年人，并对其行为的严重程度有较好的把握，而此类未成年人中流动、辍学和家庭监护不到位的又占据很大的比例，根本不在本地教育行政部门的视野范围之内，而且教育行政部门往往也缺乏对严重不良行为、不予刑事处罚行为等的充分认知。对于公安机关在办理案件过程中发现的需要送专门学校的未成年人，必须明确其提出、启动和主导的责任。

《预防未成年人犯罪法》将于2021年6月1日生效并实施，上述遗留的问题能否得到明确与细化，事关法律能否得到有效的实施。《预防未成年人犯罪法》第6条第4款规定：“专门学校建设和专门教育具体办法，由国务院规定。”因此，目前较为迫切的是根据2019年中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》所确定的精神，基于我国实际情况，制定专门学校和专门教育适用的具体办法，对上述问题进行回应。

（何挺，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师、副院长，北京师范大学未成年人检察研究中心执行主任/责编 刘玉霞）