农信社改革发展问题探究

□王铸乐

（河南财经政法大学 河南 郑州 450000）

随着我国金融体系的不断改革，出现了很多问题，较突出的问题就是信用社和农业银行的脱钩，信用社将何去何从这个问题也成为我国金融制度改革的焦点问题之一。

究其原因，我国商业银行的发展壮大，逐步挤占了国内原有信用金融的生存空间，“增效”成为商业银行无法回避的问题。

随着生存空间被挤占，国有银行不得不撤并网点，裁撤员工，退出农村市场。在当下，只有县城之上的行政区域还有国有商业银行，县城之下，国有商业银行已经是难觅其踪，只有农信社在苦苦支撑。由此观之，农信社未来将何去何从，关乎国有银行是否会放弃广大农村市场，这对农村经济的可持续性势必会造成很大影响。

1 农信社性质与其治理结构的悖论问题探究

1997 年《农村信用合作社管理规定》指明农村信用合作社是由社员入股组成，为社员提供金融服务且实行民主管理的合作经济组织。也就是说，农信社具备组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性特性。由此来看，按照规定构建的农村信用社会被排除在商业性机构之外，应当成为准公共机构或者可以认为就是一种公共机构。

从逻辑上来看，作为公共机构，其治理结构就必须要服务于公共结构，符合其对应的特征，只有这样才有助于实现公共机构目标，而要实现这一目标，就必须将民主管理、自愿、开放、一人一票等原则贯穿于其治理结构中[1]。

从其“三性”角度来看，民主性是最体现农信社公共属性的特征。推理可得，想要实现农信社体制的健全，首先必须拥有一个健全的社员代表大会。农信社的重要决定和发展策略，必须通过社员代表大会表决通过才能实施，这样才能确保每个社员的利益实现[2]。

从管理效益来看，因为农信社的社员一般就近产生，所以经常召开社员会议的边际成本会低于边际效用，经常召开社员大会也可以让信用社不脱离群众，社员也可以最大限度地监督信用社的活动，避免出现“擅权”“专制”等问题。

信用社作为一个非赢利性机构，必然是与商业性银行互补的，这就产生商业性金融机构必须大规模退出农村市场与农村经济要实现现代化金融服务的“二律背反”。

推理发现，若信用社完全实现其“三性”，成为公共机构，那必然需要一批新的金融机构进入农村市场填补空缺，和信用社实现互补。而如果要使农信社成为农村金融体系中的主力军，则必须改变其性质和治理结构。

以上推论不仅是基于理论推演，更是切实提高金融体系运行效率，增强金融体系抵御金融风险的实践要求。

2 农信社的发展历程与社会属性的转变

从宏观层面来看，金融制度作为经济制度的一部分，其发展方向也必将由经济制度的发展方向所决定，并且要与之相附和[3]。而金融制度的发展又将反作用于经济制度并对其进行完善，这一客观规律排除主观性，不以人的意志为转移。农村信用社制度作为金融制度的一部分，自然无法置身事外。本研究将从农信社制度的3 个阶段演化与经济制度耦合关系的角度出发进行分析。

2.1 信用社的诞生

中华人民共和国成立之初，生产力水平有待提高，为适应当时分散的小农经济基础，实行了“耕者有其田“的分配制度。在这种制度下，农户分散，以个体为单位，抗击风险的能力极为薄弱[4]。为了增强其抵御风险的能力，必须实现联合经营，形成规模效应，这为合作经济的发展提供了良好的基础。因此，为了符合当时的生产力水平，生产供销社、合作社、信用合作社等互助性合作经济组织应运而生，开始进行联合生产、民主管理和互助自救。

农信社等一大批经济组织的建立与不断完善，为我国的农村经济发展作出巨大贡献，成为发展的重要推手，也为当下农村经济的稳定发展提供了重要的借鉴意义。

因为当时信用社基本是按照经济性合作组织和原则运行的，所以其在微观经济基础上也作出了巨大贡献，简言之，农信社就是各个社员家庭的组合体。也可以认为，信用社的发展符合当时农村生产力水平，而农村生产力水平也在体制角度为农信社的发展提供了丰厚的土壤，二者相得益彰，成为我国经济的重要推动力。

2.2 信用社的变革

正是因为信用社制度符合当时的生产力水平，施行过程中为农村经济的恢复与发展作出了巨大贡献，为工业化建设也提供了巨大的推动力，所以这一经济体制很快在管理层得到认可，并且将其进行“制度化、规范化”调整后在全国范围内推行。

随着推行取得巨大成功，在全国遍地开花，出现了“乡乡有社、村村有站”的现象[5]。如果不看经济体量，单从数量、外延和影响力来看，信用社毋庸置疑是一个“庞然大物”。

然而，随着经济的巨大飞跃，在信用社即将进一步推进时，“大跃进”开始了。为了适应“一大二公”的要求，信用社被中国农业银行兼并，信用社的员工成为国家公务体制的一部分。

同时，为了消除“私有制”，当初社员的入股也成为国家财产，从表面来看，这一转变是为了适应“跑步进入共产主义”的政治需要，但是究其经济根源依然是大统一计划经济的内在要求。这一转变发生之后，农信社已经是名存实亡，其真正的实际作用也就不复存在。

2.3 信用社的回归性发展

换句话来说，信用社的回归性发展就是“复归”，但是这一词并不能确切地概括后来农信社的发展，因为对这一体制的发展到现在并没有一个具体的定论。本研究将其定义为：摆脱计划经济体制束缚，但需按照经济规律发展。

随着改革开放深入，中国的市场经济体制在建设过程中不断发展，金融体系也不断在继承的基础上得到创新，跟随市场经济体制的建设和发展而逐渐完善，最直观的体现就是金融机构内部及金融机构与金融机构之间权责利界限的划分。

在信用社仍属于农业银行之时，因为具备一系列性质而成为行业的“领头羊”，而也正是这个地位，让农业银行转嫁了很多不合理成本，其结构内容等发生重大改变，作为农业银行的一线先锋，已经和金融市场体制的基本原则相背离[6]。

在1995—1996 年，国家决定将信用社和农业银行“解绑”，也就是“行社脱钩”。但是信用社在脱离农业银行后仅实现了管理上的自由，事实上并没有实现新的改革和突破，仍然依照原有的运行体制进行运作，没有恢复原来的“三性”特征。

在经过数年发展之后，人民银行又重新接回“信用社”的助跑棒，取代社员代表大会对信用社的管理职权，为什么在脱离了农业银行之后已经获得充分自由权的信用社会再次被更高一级的银行管辖呢？以下将对该问题进行探究。

3 农村金融制度的发展与增效

纵观信用社的发展历史发现，其“三性”是被强制取消的，那么在信用社和农业银行“解绑”之后，应当回归其最初的状态，再次由社员代表大会主管社内事务，服务于社员[7]。

然而，从制度经济学方面来看，现实经济发展推理比数理逻辑推理要困难和复杂。因此，本研究从制度的效率和安排的角度进行研究。

制度效率是保证制度延续和发展的充分不必要条件，甚至可能是唯一条件。如果一个制度的机会成本过大，边际效用较低，效率太低，那必然会在发展过程中被更有优势的制度取代，即便没有被取代，也会逐渐消亡，淹没在历史长河之中[8]。

纵观信用社的发展过程发现，不论是在和农业银行绑定的阶段还是自由发展阶段以及后来人民银行的管理阶段，信用社从与生产力水平相适应到被强制收归国有再到接受其他银行系统的管制等每一个阶段都能和当时的经济体制相链接，也正是这个链接，产生了信用社的效率问题。

从信用社的产生到发展，其组织体系、治理结构、管理方式、经营模式等都在为适应当时的经济而不断作出调整。时至今日，已经形成一套相对稳定的经营管理模式，并且对我国当前的经济体制具有很强的适应性。如果要实现信用社回归到原来的状态，机会成本比保持现行状态还要高很多。主要体现在以下3 个方面。

3.1 信用社的“逐利性”

从信用社的性质来看，信用社属于群众集体性经济组织，可以追求利润最大化和组织效益最大化，而“逐利”是人之本性，在信用社商业化之后，社员或者说一部分社员已经享受到远超原来自己既得利益之时，再实现经济组织的“公共服务化”，取消其商业性，很容易产生组织内部矛盾，且抛开这一方面不谈，脱离了经济效益的信用社，运营费用将从哪里获得是最直接也是难以回避的生存问题。除了这些现实问题，回归后的信用社还要面临很多历史性问题[9]。

3.2 信用社的业务变更

在信用社的发展过程中，营利性已经改变了其负债经营性质，其业务范围已经突破“不负债”原则，这在一定程度上改变了其信用经营的特征，从另一个层面来看，已经是“准银行机构”。在当今时代，金融风险防控应当是金融机构的主要任务，为了帮助信用社抵御并缓解金融风险等诸多问题，人民银行插手信用社的管理势在必行。

3.3 信用社已经不再局限于服务社员

调查显示，在中国的经济发达地区，信用社资金的70%以上都运用于非社员客户，也不再局限于社区范围，并且其经营效果也呈现良好态势，极大推动了经济效益和社会效益。

推动农业产业化发展，建设美丽乡村，需要信用社的金融功能支持，这与恢复信用社“三性”从而实现其公有化是相互矛盾的[10-11]。

由推论可知，一味恢复信用社的“三性”并不一定符合当代经济的发展趋势，也不一定就是最佳的改革方向。

当然，宏观意义并不能否认微观层面的成功，局部试点的尝试也有成功案例，但是局部也仅能在一定程度上推动整体发展，并不能代表整体，在注重特殊性的同时，不能忽视事物的普遍性原理。

4 信用社未来发展趋势的思考

麦金农的研究发现，中国的金融体制改革未大幅度地改善广大农村金融的压抑现状，甚至加剧了农村金融压抑状况[12-13]。最直观的表现为，政府引导、创建、支持的国家金融机构很难在最佳的效益状态下运行，而不被国家认可甚至是违法的“三会一都”却活跃在市场之上，呈现“二元结构”。

金融压抑理论显示，二元结构将会直接导致金融市场的资源分化，资源的分割利用直接阻碍了储蓄转化为投资的效率，阻碍资本推动经济社会发展。为了推动经济发展，解决信用社面临的现实问题，提出以下建议。

4.1 不为发展定基调

灵活模式运用可以推动农信社的极大发展，在当下金融体制研究中发现，合作银行模式、联社模式和农村商业银行模式都是力求以最小的成本取得最大的收益，即与当代的社会主义经济体制相附和的基础上与未来经济的发展要求相呼应[14]。

我国幅员辽阔，气候复杂多变，民风民俗各异，针对不同的现实状况，要因地制宜，实施差异化战略，大胆实践。

4.2 借鉴经验，汲取教训，取长补短

纵向上借鉴历史成功经验，汲取失败的教训；横向上汲取成功国家的经验，反思和汲收失败者的教训。研究发现，政企合一的状态下，商业利益会不自觉地侵蚀政治层次，就会呼吁国家投入更多的补贴。因此，即使信用社承担起了建设农村的任务，国家也不可能像曾经支持农业银行和农业发展银行那样去支持信用社的发展，否则就会重蹈覆辙。在国外，出现的上官下民经营模式值得借鉴和学习，但是在借鉴的同时要取其精华，去其糟粕[15]。

4.3 规范化引导和适当性放权相结合

信用社依托人民银行是暂时的，对于这种过渡性质的机构，必须要根据国情适时放开，为其将来自由发展奠定基础，而不应严管严束，因为害怕出错而不作为。

为信用社将来发展的需要，对于信用社的定位应当是地方性金融机构，让其能够起到承上启下的作用，承上对接政府的政策信息，启下对应农户的切实要求。

除此之外，要实现信用社在人民银行的管辖下部分权力适当放开，避免出现之前信用社过分依托农业银行的现象，一旦脱离就会出现行政管理“依托”缺失现象。

政府应该做好“守夜人”角色而不是管理者角色，切实理清政府职权，推动信用社在符合实际的状态下又能够迎合未来发展的大潮，只有这样，才能发挥其带动农村经济、推动中国经济发展的作用。