论高扬程灌区生态保护补偿机制建立的必要性——以景电灌区为例

□龚雪琴

（景泰川电力提灌水资源利用中心 甘肃 白银 730400）

习近平在党的十九大报告中指出，要加快生态文明体制改革，加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，推进荒漠化、水土流失综合治理，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。生态产品的价值既包含依附在实物产品中的价值，也包含依附在实物产品上的生态服务价值，如水涵养、水净化、水土保持、气候调节等。文章结合生态产品价值补偿，以景电灌区为例，提出政府应当对景电工程产生的效益尤其是巨大的生态效益给予补偿，以带动和促进相同或类似的生态公益事业发展，有力推动生态文明建设。

1 景电灌区及工程概况

1.1 灌区概况

景电灌区位于甘肃省白银、武威两市的景泰、古浪、民勤县和内蒙古阿拉善盟左旗县，东临黄河，北倚腾格里沙漠，南靠长岭山，距兰州市180 km，灌溉面积近8 万hm2。

灌区内干旱少雨，风沙多，植被稀疏，风蚀严重，属于典型的大陆性干旱气候，地表径流和地下水极度匮乏，灌溉水源来自黄河提水。景电灌区包括景泰灌区、古浪灌区、民勤灌区及内蒙古灌区，其中，民勤灌区为补给性灌区。

灌区平均年供水总量为5.14 亿m3，根据气候干旱及农作物种植情况，最高达6.06 亿m3。灌区种植的粮食作物主要有小麦、玉米、豆类等，经济作物主要有洋葱、胡麻、油葵、枸杞、瓜果等，还有苜蓿、茴香及甘草等农牧作物[1]。

1.2 工程概况

景电工程涉及多个省区，是一项流量大、扬程高、具有多梯级的提灌工程。整体工程分为一期、二期及二期延伸工程。景电一期工程为灌区独立供水系统；景电二期包含了民调工程。景电工程整体分期建设，共设计泵站43 座，总装机容量高达25.97 万kW，灌溉路径1 391 条支、斗渠，共2 422 km，灌溉范围接近6.51 万hm2。

该工程一期自1969 年10 月开始建设，完成时间为1971 年10 月，灌溉面积超过2 万hm2，总扬程为472 m，一期工程建设地点主要在景泰县境内。二期工程自1984 年7 月开始建设，于1987 年10 月完成运行，其建设涉及到景泰县和古浪县，灌溉面积达到3.33 万hm2（景泰县1.33 万hm2，古浪县2 万hm2），扬程为713 m。其中，二期民调工程在2001 年3 月完工并且正常民勤调水，设计总调水量为6 100 万m3，折算恢复灌溉面积1.13 万hm2，2020 年增加到年计划调水量9 000 万m3。

向民勤调水工程是我国水利建设史上首次长距离穿越沙漠的调水工程。景电工程的辐射区域面积约1 000 km2，实现了黄河流域和内陆河流域（石羊河）的连通[2]。

2 景电工程经济效益

景电工程建成后，从根本上改变了灌区农业生产的基本条件，促进了灌区农业经济发展，不仅提高了灌区人民生活质量，还促进了灌区生态环境恢复。景电工程建成后，先后分批安置灌区附近居民50 万人，涉及地区主要是景泰、礼县、永靖、东乡等。党的十八大以来，为巩固脱贫攻坚成果，实现乡村振兴，新安置古浪县黄花滩、景泰县黄崖坝生态移民6.3 万人，发展灌溉面积0.96 hm2，养殖暖棚2 720 座、日光温室11.73 hm2、经济林40 hm2。

向民勤调水工程的实施有效缓解了水资源枯竭、土地沙化、生态环境严重恶化等问题，达到了工程初步设计预定的延缓民勤生态恶化目的，解决了民勤当地7.61 万人、12.41 万头牲畜的饮水困难问题，为维持民勤县4.25 万hm2耕地面积不再萎缩作出了巨大贡献。

截至2020 年底，灌区范围内收获经济作物接近44.71 亿kg，并且提高粮食产量到106.01 亿kg，带来了245.99 亿元的经济效益，超过了景电工程建设投资，翻了28.7 倍。整个灌区从“风吹石头跑，倒拉羊皮不沾草”的千古荒塬发展成为甘肃省重要的瓜果、蔬菜、畜产品的生产基地，昔日荒无人烟的景泰川变成粮丰林茂的米粮川。

目前,景电灌区已经成为区域内50 万人发展致富的基础和依托，成为全国高扬程灌区建设工程典范，有力推动了当地农业经济和社会的发展，综合评价指标突出，被评为“中华之最”，被当地人称赞为“致富工程、救命工程、生态工程”[3]。

3 景电工程生态价值

景电工程带来了显著的社会效益和经济效益，在改善灌区生态环境、防止水土流失、减少风沙危害等方面发挥了巨大作用。

据调查，得益于景电工程，该区域内林地、灌区以及“三北”防护林发展连成一片，基本控制了132 km的风沙线，沙区前沿林草植被由治理前的20%恢复到60%以上，阻挡了腾格里沙漠南侵和风沙前移。景电灌区范围内的年平均降水量逐渐增加，截至2020 年，年平均降水量达到201.6 mm，环境中相对湿度达到48%。防护林产生的作用越来越大，区域内风速已经降低到2.4 m/s，并且8 级以上大风天数由29 d 减少为14 d。年蒸发量由工程运行之前的3 390 mm 下降到2 361 mm，灌区生态气候明显得到改善。

为“绝不让民勤成为第二个罗布泊”，确保石羊河流域实现重点治理目标，累计向民勤调水16 亿m3，占石羊河流域治理规划蔡旗断面下泄水量的41.38%，使干涸了半个世纪的青土湖重现生机，水域面积由3 km2扩大到26.7 km2，形成面积接近106 km2的旱区湿地，使得腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠之间的合并速度放缓，避免了土地沙漠化。民勤盆地地下水开采量减少到0.86 亿m3，地下水埋深由2010 年的3.78 m 上升到2019 年的2.92 m。

近年来，一些专家和专业工作者在充分研究景电灌区的社会效益和经济效益的同时，也对景电灌区的生态效益和价值进行了充分的研究和探讨，陆续发表了许多具有说服力的研究成果。据2018 年《生态经济》发表的《景泰川电力提灌工程的生态服务价值研究》一文所述，景电灌区的生态价值分为内部价值和外部价值。

内部价值主要有农田系统、防护林系统以及渠道水域系统的生态价值组成，内部生态效应显著改善了灌区生态环境，提高了灌区内居民生产效益和生活水平。经研究分析，景电灌区农田系统的生态价值为20.15 亿元，防护林系统的生态价值为10.73 亿元，渠道水域系统的生态价值为5.44 亿元，3 项合计景电灌区内部生态价值为36.32 亿元。

外部价值主要是移民对祁连山植被恢复的生态价值。景电工程建成后，仅安置来自祁连山区的移民就多达27.96 万人，退耕13.93 万hm2，退出草场面积43.39 万hm2，退牧66.39 万只（羊单位），退耕还林形成林地面积13.85 万hm2，不仅有效缓解了祁连山地区的生态压力，还能起到保护水土的作用。另外，在腾格里沙漠下风区域种植的防护林，对控制沙漠南下作用明显，对保护白银和兰州地区生态系统作用明显。通过退耕还林产生的生态价值为26.46 亿元，退牧后植被盖度增加产生的生态价值为13.59 亿元，两项合计，景电灌区外部生态价值为40.05 亿元。

综上所述，景电灌区总生态价值为76.38 亿元[4]。

4 单位财务现状及生态价值补偿

甘肃省景泰川电力提灌水资源利用中心为正地级公益二类事业单位，核定编制1 350 人，现有在职人员1 234 人，主要承担着景电灌区农业灌溉用水、石羊河流域综合治理、民勤生态供水、古浪黄花滩生态移民暨扶贫开发区供水、三北防护林建设、灌区人畜安全饮水、灌区防洪、城镇生态绿化供水等公益性任务及水费征收、使用和管理等任务，负责景电灌区项目建设，工程管理、节水灌溉、发展规划和国有资产管理等工作。

2021 年3 月，经甘肃省发改委成本监审局监审，截至2020 年底，景电灌区近3 年完全供水成本为0.686 8 元/m3，实际执行水价0.33 元/m3。由于水价与成本长期倒挂，刚性支出逐年增加，财务收支矛盾突出，工程运行举步维艰。以2020 年财务收支为例，总收入2.92 亿元，总支出3.91 亿元，刚性支出占总支出的95%以上。

目前，景电灌区生态林面积为0.708 万hm2，包括片林、斗渠林、支渠林、公路林、省界林、防护林等，多年来在防风固沙、涵养水源、美化环境以及吸收二氧化碳等方面成效显著，但其灌溉、日常维护全部由单位承担。

据测算，生态林每年用水约为465 m3/667 m2，水费154 元，人工及病虫害管护费175 元，每年的养护总费用约为3 500 万元。由于水价与成本长期倒挂，农业用水价格无法补偿生态用水价格，现有收入仅能维持设备和工程设施及单位的简单运行，生态林的养护费用难以落实，导致部分生态林逐渐开始消退[5]。

国务院办公厅和中共中央办公厅在2021 年4 月颁布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，该意见中明确提出各地区要深入学习习总书记关于生态文明建设的思想，加快完善可持续的生态产品价值实现路径，完善纵向生态保护补偿机制，鼓励地方政府统筹生态领域转移支付资金，支持基于生态环境系统性保护修复的生态价值实现工程建设，拓宽生态保护补偿资金渠道。

经测算，景电工程产生的生态价值是年总成本的19.53 倍，景电工程为灌区社会经济的发展奠定了坚实基础，尤其在改善生态环境方面发挥了巨大作用，主要受益者是国家和灌区人民。根据“清晰界定各方权利义务，实现受益与补偿相对应、享受补偿权利与履行保护义务相匹配”等相关政策，中央和省级政府必须建立生态保护补偿机制，按相关政策及标准给予景电工程一定的生态价值补偿，以维持、巩固和发展灌区现有生态效益，保证工程的良性运行，促进生态环境建设。

5 结论

景电工程建成以来，景电灌区区域内农业生产条件得到极大改善，促进了区域内农业经济快速发展，使得生态得到有效恢复，当地居民生活水平不断提高。根据研究分析，景电工程生态服务价值分为内部价值和外部价值。其中，外部价值主要是移民对祁连山水土保持和植被恢复的生态服务价值，内部价值是灌区及周边的生态湿地、防护林、农田灌溉系统等所体现的生态服务价值。

景电工程解决了当地防风固沙、水土保持、食物生产等方面问题，其所产生的生态价值将会随着时间推移逐年增加。农田生态系统价值是保证西北地区生活需求的重要基础。相对来说外部价值产生的效益更大，直接增强了祁连山地区的涵养水源、河西走廊绿洲等生态功能，提高了对风沙的防护作用，为生态多样性发展奠定了基础。景电工程是目前国内高扬程电力提灌工程的典范，产生的社会、经济效益尤其是生态效益价值不可估量。为进一步维护、巩固和发展景电灌区生态效益，人们需要深刻认知到生态保护补偿机制的重要性，政府必须尽快建立景电灌区生态保护补偿机制，给予专项资金补助，以促进景电灌区发挥更大的生态效益，推动区域经济可持续发展，为西北地区荒漠化治理、水土保持提供一条科学合理的成功之路。