乡村振兴中我国耕地利用问题的探讨

□杨秀琴

（广东省社会科学院 广东 广州 510610）

据第三次全国国土调查公报显示，2019 年我国耕地总面积约1.29 亿hm2，大陆总人口达14.05 亿人。为了保障粮食安全，我国长期坚持实行严格的耕地保护制度，坚决贯彻耕地“占补平衡”政策。乡村振兴战略实施以来，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，党中央反复强调遏制耕地“非农化”和“非粮化”，并进一步提出采取“长牙齿”的硬措施保护耕地。在我国乡村建设和发展如火如荼的新时期，在农村建设用地需求大量增加的情况下，如何更有效地保护耕地是需再次认真研究的问题。文章基于调研事实分析了当前我国乡村振兴中耕地利用存在的问题，指出这些问题产生的原因，并结合乡村振兴的要求和目标，探讨优化耕地利用的路径。

1 乡村振兴中耕地利用存在的问题

首先，耕地违法利用仍时有发生，耕地非农化、非粮化问题仍然突出。我国实施的乡村振兴战略明显加快了农村的发展，因此乡村振兴用地大量增加，耕地违法占用、耕地非农化非粮化问题也再次凸显。

①借乡村生态振兴之名将耕地非农化、非粮化。为了加快乡村旅游发展或实现其他生产性目的，一些地区利用乡村“生态振兴”的机会，借治理河流、湖泊等名义扩建、改建湖面或流域而违法占用耕地的问题频繁出现。②借“美丽乡村”建设之名将耕地非农化非粮化。在乡村振兴发展推动下，为了加快推进“美丽乡村”建设，一些地区在打造乡村旅游景点时易出现耕地非农化、非粮化行为，将耕地挖成湖或转种花草树木是其中最为普遍的耕地非农化、非粮化行为。③借设施农用地和临时用地之名非法占用耕地。随着乡村振兴战略的实施，“农业强”成为“产业振兴”的主要内容之一，农业现代化发展的步伐也随之加快，农业设施用地因而大量增加，全国借农业设施用地的名义违法占用耕地大建棚房、休闲运动场所及乡村旅游设施的现象增加。据农业农村部和自然资源部2018 年对设施农用地和大棚房的清理整顿结果显示，全国共排查各类农业设施1 815.7 万个，发现“大棚房”问题16.8 万个，涉及占用耕地8 666.67 hm2[1]。

其次，耕地利用方式仍较传统，种粮成本高、收益低，耕地抛荒问题仍存在。虽然近年来我国更加重视粮食生产和耕地利用保护问题，但是耕地利用仍存在规模小、利用方式落后等问题。

①耕地利用方式仍较传统，耕地利用水平有待提高。我国人均耕地面积小，分布零散。除了粮食主产区之外，我国其他地区的粮食生产仍以传统耕作模式为主，耕地利用分散、粗放的特征仍较突出，生产机械化水平有限。而且从事农业生产的劳动力普遍存在老龄化、生产技术水平低下、专业能力不足等特征，农业生产新技术和优良品种在许多地区难以得到广泛的应用和推广，耕地利用水平有待进一步提高。②耕地抛荒问题仍存在。尽管我国早已完成了农业税费改革，免收农业税、特产税和村级上交提成等税费，实行了种粮补贴、农资综合补贴、农业生产性补贴等补贴政策，从推动乡村振兴发展以来，我国还加大了“三农”的补贴力度，但一些地区仍出现耕地撂荒的问题，甚至出现了利用国家增加补贴的机会，先骗取国家补贴后抛荒耕地的行为。据实地调查，乡村振兴战略实施以来，广东省某县的农民为了骗取种粮、种菜等补贴，在政府发放补贴之前，短时间内抢播抢种，以应付相关部门发放补贴前的田间耕作实况拍摄和检查，在检查完毕之后，当地农民如愿领到了补贴，之后就停止了对农作物的管理和后续耕作，任由农作物自生自灭，导致农作物全部腐烂在农田里，造成了广大耕地的实质性抛荒。③种粮成本高、收益低，粮农种粮的积极性和耕地的产出率有侍提高。长期以来，我国农业支出占国家总财政支出的比重较小，虽然实施乡村振兴战略后，我国加大了财政支农力度，但目前对粮农的补贴仍较少。2021 年我国粮食播种面积为1.6 亿hm2[2]，中央财政对农民发放耕地地力保护补贴1 204.85 亿元和一次性种粮补贴200 亿元[3]，平均耕地的补贴仅为80.69 元/667 m2。在我国家庭联产承包责任制下，农户除了领取国家相关补贴之外，需承担种粮的绝大部分费用，在汽油、柴油、农药、化肥、除草剂、农具器械等农业生产要素价格不断上升的情况下，农户所承担的生产成本也不断上升，但是粮食价格的上涨幅度又远低于生产成本的上涨幅度，这导致农民的种粮收益更低。另外，在我国快速的城镇化进程中，农民通过外出打工获得的工资已远超过其种粮收入，故农民种粮的积极性不高，耕地的产出率仍有待提高。

再次，耕地污染问题仍突出。国内自然资源和生态环境问题已影响到食品安全保障水平，目前，每年有1 200 万t 粮食受土壤重金属污染[4]。可见，在我国长期实行严格的耕地保护政策下，耕地污染问题仍较突出，其具体表现有以下3 方面。

①人们长期对耕地质量保护的意识不强，对耕地造成人为污染的行为时有发生。据新华社报道，江苏泰兴一家化工企业借农地复垦的名义，从2016 年底至2017 年底陆续将近8 000 t 单氰胺废渣偷埋在当地多个村庄，为了套取复垦项目资金，村干部默许企业进村掩埋废渣，导致当地的农地受到严重污染。其中泰兴市张桥镇薛庄村一处面积为0.667 hm2的危废填埋点，用铁锹开挖50 cm 深后依然可见“黑土”[5-6]。②乡村振兴中相关主体引进了不完全符合环保和环评标准的项目，造成耕地污染。在我国2017 年提出乡村振兴战略之后，各种乡村振兴项目纷纷进入农村，农村进入了新一轮的大发展、快发展、热发展的阶段。在这一轮发展热潮中，为了不错失投资或招商引资的战略机遇，地方政府、村集体、农民、企事业单位等相关主体可能存在利益短视而隐瞒了企业和项目在环保方面的实情，最后引进了具有污染性的项目，并对耕地造成了污染。③不科学或落后的生产方式导致耕地污染。一方面，粮农为了追求产量，加大了农药、化肥等化学品的用量，这些化学品直接导致了耕地污染。另一方面，一些企业生产部门生产技术水平落后、专业技术设备陈旧、污染物处理不及时、不彻底等都易导致生产性污染物污染耕地。

2 乡村振兴中耕地利用问题出现的原因分析

首先，多种因素共同造成了我国耕地违法占用，耕地非农化、非粮化仍是耕地利用中的突出问题。耕地利用管理不到位、耕地利用主体对耕地利用功能的认识不全面、相关惩罚力度不足是耕地违法占用，耕地非农化、非粮化问题仍较突出的重要原因。

①农村土地管理力量薄弱，耕地分布分散，管理难度大。由于我国长期实行城乡二元土地所有制，而且我国农村土地广袤，农村土地利用管理不到位的情况长期存在。对于耕地的管理，我国虽然实施了耕地占补平衡政策，对耕地实行严格的保护，但是由于分布零散，对耕地的具体利用仍难以实现及时、有效、全面的管理和监督，这是导致耕地违法占用，耕地非农化、非粮化问题仍然突出的重要原因。②一些地方政府对乡村振兴战略的要求认识不够深刻，对耕地利用的功能认识不全面，忽略了耕地利用的生态屏障、科普教育、旅游休闲、养老康养等功能，未能将耕地保护与乡村生态振兴、粮食安全、美丽乡村建设纳入统一的范畴，而刻意将耕地转用于人工造景，导致了耕地的非农化、非粮化问题。③违法占用耕地的惩处措施难以对耕地违法利用行为起到根本的遏制作用。按2020 年新实行的《土地管理法》规定，非法占用耕地并进行非农化使用的行为有以下几种惩处措施：限期改正或者治理；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦；退还非法占用的土地；限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；恢复土地原状；对主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，可以处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；对非法占用土地建住宅的，责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。这些惩处措施中最严格的是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但是在实践中违法主体因违法占用耕地而被追究刑事责任的较少。可见，在现行的制度框架下，耕地违法占用的成本较低，这是我国耕地违法占用，耕地非农化、非粮化行为时有发生的另一个重要原因。

其次，粮食生产的天然弱质性和收益比较低的特征影响了粮农种粮的积极性，降低了耕地利用水平，决定了粮农种粮和保护耕地的态度。

①粮食生产受自然条件的影响较大，气候等自然灾害极易导致粮食减产、粮农减收，降低粮农种粮和保护耕地的积极性。②粮食市场竞争力较弱，市场价格波动极易引起粮农增产不增收，打击了粮农种粮和保护耕地的积极性。③与二、三产业相比，粮农种粮的行业利润较低，农民通过非农就业所获得的收入成为农民收入的主要组成部分。在利益的驱动下，农村青壮劳动力、有一定文化水平的劳动力都选择外出就业，留守农村从事粮食生产的优质劳动力较少，降低了耕地利用水平和产出效益。

再次，经济长期粗放增长和耕地污染防治机制不完善是耕地污染仍较严重的主要原因。由于我国经济粗放式增长的时期较长，粗放式的发展理念影响较为深远，这在耕地污染问题上就表现为耕地利用主体易引发耕地污染问题，而耕地污染防治主体则易忽视构建完善的耕地污染防治机制。因此，我国耕地污染问题仍较严重。

①一些市场主体在资源利用过程中的环保意识仍较薄弱，仍未完全形成环保、清洁的生产理念，易因贪图生产的便利而出现故意的耕地污染行为。②虽然我国提出了在乡村振兴发展战略，但相关主体仍未完全纠正粗放式的发展理念，未完全坚持可持续发展观。在推动乡村振兴发展中为了加快项目引进的速度，引进废气、废水、固体废弃物等工业污染物排放超标的项目，这些工业污染物通过大气沉降、水体循环、固体废弃物排放等路径进入耕地土壤循环系统，使耕地中的镉、汞、砷等重金属严重超标，直接造成了耕地污染。③一些粮食生产主体未完全形成和践行科学发展观与新发展理念，未能坚决贯彻农业高质量发展的要求，对耕地质量保护和耕地土壤生态系统的维护意识、积极性和力度还远远不足。在追求粮食产量时未能学习和使用先进的科学技术、选用优良的品种，而采取了大量化肥、农药、除草剂等化学品，这是造成我国耕地面源污染的重要原因。④耕地污染防治机制不健全，关于耕地污染的监控管理体系、污染治理机构建设、污染治理资金来源和投入机制等不完善，这就容易导致我国耕地污染事件发现时间晚、治理机构力量弱、治理资金不足等问题，进而导致了耕地污染问题解决速度慢、效率低，造成我国耕地污染问题严重的局面。

3 乡村振兴中优化耕地利用的路径

3.1 强化管理，减少耕地违法占用，遏制耕地非农化和非粮化

随着乡村振兴发展，农村建设用地的需求明显增加，我国需采取更有效的措施防范和解决耕地违法占用的问题，减少耕地非农化、非粮化问题。第一，强化耕地利用的动态执法监管。在我国目前乡村振兴建设项目大量增加的情况下，相关部门需利用遥感、大数据智慧监管系统等先进技术专门对耕地及乡村建设重点区域的耕地利用进行实时监测，强化耕地保护的实时动态监管，及时制止和惩处耕地违法行为。第二，加强国家自然资源督察机构对耕地利用保护责任部门的监督。着重加强对各级政府和主管部门耕地保护履职情况的督察，以实时监管数据、落实处罚措施及整改结果等作为衡量各级政府和主管部门履行耕地保护职责的评价标准，对贯彻国家耕地保护政策不全面、土地动态执法监管成效低、打击违法占用耕地行为不力、落实耕地占补平衡政策不到位、补充耕地讲数量不讲质量、随意调整永久基本农田保护数量和范围等行为予以严惩，进一步提高各级政府及主管部门的耕地保护成效，确保乡村建设与耕地保护两不误。第三，专项监管和整治与农业设施用地相关的耕地违法占用行为。建议对借农业设施用地之名违法占用耕地建设运动、休闲、旅游、餐饮等场所的行为严加惩治，并坚决落实处罚政策和耕地复垦的整改措施，重罚造成耕地完全毁坏的违法用地主体，并责令其通过异地复垦、异地耕地指标对购、足额上交耕地复垦费等方式落实耕地保护的要求，对情节严重、构成犯罪的，需坚决依法追究其刑事责任。

3.2 多措并举提高耕地利用水平

“藏粮于地”，乡村振兴中实现“农业强”的目标离不开耕地的合理利用，建议采取以下几个措施优化耕地利用。第一，继续鼓励和推动土地流转，促进土地适度规模经营。利用乡村振兴带来的农村要素再配置的机遇，大力鼓励土地流转，加快培育新型农业经营主体，积极构建农村土地流转服务机构引导相关机构开展土地流转服务，提高土地流转效率，从而解决农民外出务工等原因导致的耕地抛荒问题，改善土地经营仍过于分散、经营方式仍过于传统的问题，提高土地利用的规模效益。第二，加大政府财政支农的力度。继续增加农资综合补贴、种粮补贴、农业生产性补贴等，并确保“多种多补、少种少补，谁种补谁、真种才补”，杜绝骗种骗补的现象，以更好地发挥政府补贴在保护粮农种粮积极性、保护耕地、保障粮食安全等方面的作用。第三，进一步完善政府支农政策。政府可针对新型职业农民、家庭农场、种粮大户等新时期粮食生产的重要主体制定和实施耕地质量保护的鼓励政策。比如，专门对这一群体制定和实施轮作休耕补贴政策，以充分发挥在种粮、保护耕地地力等方面的作用。第四，加强农资市场的监管。规范农资市场秩序，防范区域性农资市场短期的类似垄断的行为，防止农资价格上涨过快。同时，利用乡村振兴中各种生产资料流通媒介与方式得到建设和完善的机会，畅通农资流通渠道，防止因农资流通不畅而引起农资供给主体抬价欺骗农民的行为，避免人为提高种粮成本而导致耕地撂荒的问题。第五，提高粮食生产的现代化水平。加强先进种植技术、优良品种、先进灌溉体系、现代农业智慧管理系统等的应用和推广。努力扩大新型职业农民群体的数量，并积极开展职业农民的职业能力和专业技术培训，让农民具备发展现代农业特别是智慧农业的素质，具有掌握和运用种粮先进技术的能力，从而提高农民耕作的现代化水平，提高种粮的劳动生产率和耕地利用效益。第六，注重耕地利用与周边第二、第三产业用地利用相协调。根据乡村振兴中一二三产业融合发展的新方向和新要求，将耕地利用与乡村生态振兴、产业振兴等要求相结合，拓展种粮的功能和模式，大力发展生态农业、休闲农业、都市农业等新型农业。通过建设科普教育基地、打造艺术稻田、构建现代农业示范区和现代农业综合园区等方式，将种粮与农业休闲、养老康养、科普教育、观光旅游、乡村民宿、农耕文化传播等产业相融合，增加种粮的附加值，促进耕地利用与第二、第三产业用地利用相协调，提高耕地利用的综合效益。第七，推广耕地轮作休耕制度。

3.3 整合多方力量，综合治理耕地污染问题

耕地是粮食生产的基本要素，耕地质量对粮食的产量和质量起基础性作用。耕地污染对我国粮食安全、粮食生产提质增效及国家生态安全等具有较大的影响，是我国农业高质量发展的瓶颈之一。在乡村振兴背景下需按农业高质量发展和生态振兴的要求，有效推进耕地污染防治，从质量和生态上保护好耕地。第一，在转变经济增长方式中切实加快贯彻新发展理念，增强全社会共同保护耕地的意识。通过宣传和教育强化市场主体的新发展理念，从思想意识上杜绝市场主体可能对耕地造成污染的行为。按转变经济增长方式和贯彻新发展理念的要求，引导企业采取环保清洁的生产方式，做到节能减排，减少耕地污染。按发展现代农业、高质量农业和绿色环保高端新型农业等需要，引导粮食生产主体科学开展生产，减少化学品对耕地的直接污染。建设完善全要素耕地保护制度，注重数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护机制，着重改变目前我国对耕地质量和生态保护还远远不足的情况。第二，制定和完善乡村项目引进和建设的环保与环评标准。在引进乡村项目中充分考虑耕地质量和生态保护的要求，确保引进的项目符合环保准入标准，同时确保项目建设和企业生产符合相关环评标准，尽量将生产性的耕地污染控制在发生之前。第三，鼓励企业提高减少耕地污染的能力。引导企业积极更新生产设备和技术，支持技术研发部门努力研发企业生产的环保节能技术，并鼓励企业适时实施生产技术的更新换代工程，及时淘汰落后产能，减少耕地污染物的排放。对难以避免耕地污染物排放的企业则需要求企业采用现代先进技术科学处理排放的污染物，将其可能产生的耕地污染行为和影响降到最小。第四，完善耕地污染治理体系。积极开展受污染耕地的修复治理工程，完善耕地污染治理机制，对严重受污染的耕地制订专门的治理规划或方案，明确治理机构和主体，并落实履职和追责制度，确保严重受污染的耕地得到根本的治理，为我国农业高质量发展创造良好的基础条件。第五，拓宽耕地污染治理的资金来源。鼓励社会资金参与耕地污染的防治，增加耕地污染治理和质量修复资金，确保耕地污染治理修复结果符合相关标准，避免耕地污染治理流于形式，有效实现对耕地资源的生态保护，助推乡村“生态振兴”“农业强”“农村美”等要求和目标的实现。