乡村振兴背景下农村集体经营性建设用地入市机制与路径创新研究——基于福建省晋江市的研究

□曾东铭，魏 希，李 霞，柯 锐

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽 蚌埠 233030）

2021 年2 月21 日，中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布。文件明确指出要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，将探索实施农村集体经营性建设用地入市制度作为深入推进农村改革、完善农村产权制度和要素市场化配置机制、充分激发农村发展内生动力的重要事项。晋江市作为全国33个试点县市之一，在多年前已经开始对于农村集体经营性建设用地入市的探索。

1 当前我国农村集体经营性建设用地入市存在的问题

1.1 用地的存量和质量问题

在我国农村中，集体经营性建设用地实际只占据农村建设用地的小部分。这类土地大多是20 世纪八九十年代乡镇企业发展遗留下来的土地，多数存在于东南沿海的发达农村地区，且存量并不多。对于内陆地区，能够符合概念描述的建设用地更是少之又少。许多建设用地虽符合描述，但却与城市核心区或工业集中区相距甚远，入市价值较小[1]。提高农村集体经营性建设用地入市土地的存量和质量，是当前需要解决的关键问题[2]。

1.2 入市收益分配监管问题

虽然《土地管理法》明确规定了农村集体经营性建设用地的所有权归属于农民集体，但由于农民集体的特殊性，大多数情况下村干部成为土地所有权的“人格化主体”。同时，由于农民集体存在人数多且对市场化交易存在一定知识盲区，使得入市交易取得的收益容易被小部分人操纵。少部分拥有控制权的农户可能会与土地交易对象进行勾结，压低土地价格，以权谋私，损害集体利益。

为了充分保障农民集体权益，让入市取得的成效和收益真正有益于农民，防范此类破坏公平的行为便成为入市过程中亟待解决的问题[3]。

1.3 少数人权益保障问题

2020 年新修订的《土地管理法》规定“集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，集体经营性建设用地方可进行出让或出租”。

在此之前，多地采用集体中大多数人同意的方式决定本集体农村集体经营性建设用地是否入市。这一做法虽然保障了集体中大多数人的权益，然而在实际的入市中，由于入市土地大多作为工业或商服用地，其利用与开发过程中必然会对周围环境产生一系列影响，会对周围的居民造成困扰。这些居民往往会被集体中多数人所裹挟，使得少数人的权益得不到保障。在实际入市中，若不能处理好这部分人的权益保障问题，势必会对入市工作带来一定阻碍。

1.4 地方政府开展工作的积极性问题

农村集体经营性建设用地入市的供地者和受益者都是农民集体，但入市土地最终离不开政府对其投入的基础设施建设。为了更好地开展入市工作，政府需要投入相当一部分的人力、物力对现有农村集体经营性建设用地情况进行盘查整理，并对流转过程进行管理。

在以往政府征收土地的过程中，政府通过出让国有建设用地和收取建设用地交易税费补偿基础设施和公益设施投入费用。与以往政府征收土地的情况不同，当前农村集体经营性建设用地入市缺少明确的政府收益分配份额，这使得入市后政府变成了利益受损方。政府收益过少必然使得政府能够投入公共建设的资金减少，不利于公共设施建设[4]。

同时，由于农村集体经营性建设用地入市后，农民集体获得的收益远远大于地方政府征地获得的收益，农民集体势必更加倾向于将土地入市，且抵触土地以原先方式被政府征收。这样一来不仅会加大政府对于“城中村”等地块拆迁的难度，也会影响政府对于开展农村集体经营性建设用地入市工作的积极性，影响入市进程。

2 晋江市农村集体经营性建设用地入市概况

晋江市作为全国33 个先行试点县市，结合当地实际情况，于2017 年制定了《晋江市农村集体经营性建设用地入市管理暂行规定》。这一文件限定了入市的途径和范围，在入市方式上可以按出让、租赁、入股等方式出让，并与国有建设用地同权。同时，制定了详细的入市流程，对入市取得的收益采取统一管理，对土地增值收益调节金收取和用途作出了详细的规定。自2017 年6 月25 日晋江市首宗农村集体经营性建设用地入市地块顺利拍卖成交以来，共完成23 宗集体经营性建设用地入市，其中工业用地15 宗、商服用地7 宗、公共管理与公共服务用地1 宗，总面积达8.42 hm2，成交金额达4 081 万元。晋江市通过集体经营性建设用地入市盘活农村存量建设用地8.4 hm2，累计盘活闲置农村低效用地806.67 hm2。

3 晋江市农村集体建设用地入市改革路径优化的具体方向

3.1 通过设立交易平台规范入市交易

在入市流转交易的规范性方面，可以参考重庆市大足区等其他试点地区的经验，由政府主导，搭建晋江市集体经营性建设用地网络交易平台，充分发挥市场调节配置的作用。农民集体可向平台提交土地交易相关申请。政府对于提交申请的土地是否符合农村集体经营性建设用地入市要求进行审核，并且需组织集体会议，2/3 以上集体成员同意之后，通过平台发布土地挂牌信息，吸引竞拍人。网络交易平台遵循市场规则，对入市土地公开透明进行竞价交易，同时对土地出让方土地的概况、竞标条件、竞拍方资质、土地具体用途等信息进行公示。政府应设置农村集体经营性建设用地的基准地价，规定其在平台上进行交易的价格不得低于基准地价，并在竞拍成功后对于竞拍结果和流程进行公示，确保交易公平、透明。

3.2 扩大集体经营性建设用地入市用途

从目前晋江市集体经营性建设用地入市情况来看，晋江市入市土地大多用于工业用地，但工业用地入市地价较低，农民集体能享受到的收益较少，政府能够征收的政府调节金也很少。因此，可以适当发展些商住用地，将入市土地用于商品房住宅的建设。这样农民集体能够收到更多入市土地带来的直接经济收益，政府也能获得更多的土地增值收益调节金。通过商业住宅区开发，能够带动周边村镇基础设施建设，推进晋江市城市化建设，推动乡村振兴，使农民集体和政府都享受到入市带来的收益[5]。

3.3 修改完善土地增值收益调节金有关规定

土地增值收益分配是农村集体经营性建设用地入市中的重要环节。晋江市虽在《入市暂行规定》中有所规定，但仍存在不足之处。农民集体通过土地入市取得的增值收益应该与政府征收土地给予的补偿相衔接，使得政府与农民集体在同块土地无论是入市还是征收都能取得大致一致的收益。对于调节金收取的比例，应当根据实际入市土地具体地价与用途灵活变动，明确细化具体的调节金比例，平衡农民集体和政府在入市方面取得的土地增值收益，并且应探索以税收的方式调节入市收益。

3.4 利用入市收益建立健全村集体社会保障

目前农村集体经营性建设用地入市的收益分配尚未形成统一的分配体系。我国农村居民社会保障意识较低，而要发展农村经济离不开完善的社会保障体系。将入市取得的收益一部分用于村集体成员的社会保障，维护其长远生计，在完善入市收益分配体系的同时，完善社会保障体系，推进农村经济发展，助推乡村振兴战略实施。

3.5 在土地成功入市后对其跟踪监管

农村集体经营性建设用地成功入市后，并不代表着入市工作的结束。由于土地交易的特殊性，在土地成功入市后，还需对其进行跟进监督，确保企业在其上开展的经营建设活动合规合法，确保土地符合用途管制，对企业利用集体用地起到监督作用。不仅如此，对于入市土地后续的流转，政府也应协调各主管部门进行跟踪管理。运用群众的力量，充分保障人民群众行使知情权、监督权。运用社会力量，推进集体建设用地后续开发建设，确保其有利于乡村振兴。