对科研经费实行“包干制”管理模式的探究

吴林玉 黄振环 马振华

随着经济社会发展，新模式、新思想不断涌现，为了适应发展需要，改进传统工作模式和管理方法，“十三五”期间，国家陆续出台加强科研经费“放管服”的政策文件，不断改进科研经费管理模式。从拓宽科研人员对科研经费自主权到对科研经费实行“包干制”管理，都是为了掀开阻碍科研人员专心科研的“绊脚石”，以促进国家科研事业快速发展。

一、对科研经费实行“包干制”管理难的原因分析

（一）科研经费审批过于繁冗细化

科研经费管理的传统模式是，首先由政府各部门发布拟支持的科研重点内容和科研经费总额度，科研人员结合自身工作需要提交申请书，申请书既要写清楚所申请项目的必要性、可执行性，更要对具体开支进行详细测算，比如详细到需要什么材料，需要多少材料，材料单价是多少，需要到哪里出差，计划出差多少次等等，对每一个科目预算均要求科学合理。政府各部门根据上报的申请书进行审核，认为需要更细化说明与阐述的，又会予以退回要求补充，来回申请审批已占了大量时间。

（二）科研经费预算执行过于严格

在项目执行过程中，要严格按照预算执行，某个科目执行进度与预算不符的，均应予以说明，并通过层层审批。对预算执行严格要求与科研事业创造性、可变性不符，既可能影响科研事业稳定发展，也可能造成对科研经费浪费。科研活动是一项需要长期坚持和支持的事业，对编制一年甚至三年、五年的科研预算要求严格执行，是理论层面的理想化主义，在实践中是不可行的。经济社会日新月异发展，技术更新换代，使得社会环境、经济环境、技术环境都跟申请科研经费时有所差距，应当允许根据实际情况予以调整。报销过程中对票据整理、情况说明，以及层层审批的繁杂程序，都花费了科研人员不必要的时间和精力。

（三）未能顺应时代发展

时代在进步，对科研事业的要求也有所不同。科研经费实行“包干制”在许多国家已经很普遍，比如澳大利亚、美国等，基本是以研究室、学科系，甚至是以研究人员为对象实行“包干制”资助。经过其他国家对“包干制”管理的实践，期间可能出现的问题以及所产生的效果均有所体现，我们可以借鉴先进经验，并结合本国国情，对科研经费现有管理模式进行改进。

二、对科研经费实行“包干制”管理可能产生的问题

科研经费实行“包干制”管理是一种新的管理模式，虽然在国际上应用范围较广，但我们在借鉴的同时，应当结合现实国情、社会发展状况予以调整，由部分地区先行试点，在试点期间发现问题及时予以解决，并渐进推向全国。

（一）经费审批部门无法准确把握经费额度

实行“包干制”管理，无需再提供详细的预算说明与依据，经费审批部门可能无法准确把握各个项目应当给予的经费额度。经费不足，会造成科研工作停滞甚至断层;经费过多，会造成国家资源浪费。所以，经费额度审批很大程度上依赖于审批专家自主判断，自主判断的准确程度与专业程度是息息相关的，这就要求提高审批人员的专业判断能力。

（二）科研人员可能对经费造成浪费

实行“包干制”管理，在一定范围内扩大了科研人员对经费的自主支配权，可能造成科研人员对经费管理的松懈。比较好开发票、好报销的就多列支一些，不好开发票、不好说明的就少列支，甚至不列支，与所申请项目的科研目标有所偏离。在科研经费“包干制”管理模式下，对财务人员综合能力要求也有所提高，不再只根据发票、审批程序等财务报销要件来审核，也要时刻关注每个项目经费列支是否合理，材料费、差旅费等过多的列支是否符合项目实际情况等等。

（三）直接费用与间接费用分配不合理

直接费用主要用来列支与科研工作相关的直接支出，间接费用主要用来弥补项目承担单位日常支出以及科研人员奖励绩效支出。实行“包干制”管理后，可能会造成间接费用比例过大，导致直接用于科研工作的经费大量减少，与国家对科研事业支持的初衷有所背离。

三、对科研经费实行“包干制”管理可能出现问题的解决方案

（一）明确实行“包干制”管理科研经费范围

通常情况下，科研经费分为纵向项目经费和横向项目经费。纵向项目主要是指国家、各省级政府部门通过财政资金予以支持的科研项目;纵向项目属于国家财政支持，对经费管理要求较高，不能“一竿子”全部实行“包干制”，应选择一些经费额度不是很大、科研周期不是很长、科研目标不是很难的项目适度实行“包干制”管理。对于经费较大、任务较重、周期较长的科研项目应当继续严格执行预算管理，因为这是国家的财富，也是全国人民的财富，容不得随意铺张浪费。横向项目主要是指科研院所、高校等通过政府购买服务、企业购买服务等形式所获得的项目;横向项目是具有商业实质的交易，只要完成了购买方所要求的任务、提供了所要求的服务，就应当给予项目执行人以最大的经费自主支配权。对横向项目的“放管服”，不仅能提高科研人员积极性，更能促进政企之间友好合作与互相进步，也是促进国家科研能力发展的重要渠道。

（二）明确直接经费与间接经费比例上限

对直接经费与间接经费的平衡，也是对科研支出与激励科研人员的平衡。直接经费比例过高，承担项目单位日常运行困难、科研人员奖励绩效低下，不利于激发承担单位与科研人员的积极性;直接费用比例过低，违背了科研经费本身的效用。是否需要确定一定的比例区间？如何确定这一比例区间？需要在实行过程中不断探索与改进。目前有试点地区对小额科研经费实行“全包制”，管理费比例由科研人员与单位互相商量，奖励绩效比例由科研人员自主把握。从严格执行预算管理到下放自主支配权，可能有的单位科研人员、财务人员有些不知所措，不知该如何确定直接经费与间接经费比例，需要不断摸索完善。

（三）明确对科研经费实行“包干制”管理方式

借鉴国外经验，对科研经费实行“包干制”管理方式，有对科研项目、对实验室、对科研人员“包干制”补助管理。鉴于我国目前科研管理状况，初期可以先对直接费用里的某几个科目实行“包干制”管理，再对直接经费、间接经费分别实行“包干制”管理，最后可以从对科研项目经费实行“包干制”管理，慢慢过渡到对科研团队、实验室科研经费实行“包干制”管理。

（四）细化科研项目具体目标

对科研经费实行“包干制”管理，也就是在一定程度上放宽了对经费管理，为了使科研经费发挥其最大效能，应当对科研目标细化，要在任务书上写得清楚明白。对科研目标规划越具体，就越容易实施，也越容易监督审查，避免人为造成经费浪费。

四、对科研经费实行“包干制”管理的建议

（一）强化“包干制”管理理念，提高各单位人员综合能力

“包干制”是一种新的管理模式，首先需要转变人的固有观念，让人们了解“包干制”管理的优势，并将试点地区的先进案例予以宣传。预算管理模式在我国科研工作中已经根深蒂固，需要科研工作者、财务工作者、管理工作者等相关人员尽快转变管理理念，提高实行“包干制”管理所需的各方面能力。对于刚开始接触“包干制”管理的单位、人员，可能会不知所措，可能会畏畏缩缩，可能会担心项目验收审计时难过查验关，这既需要我们努力接受新理念，也需要国家做出对应举措，给实行“包干制”管理的单位、人员吃上一颗“定心丸”。

（二）建立完善监督体系，明确权责关系

对科研经费实行“包干制”管理并不是一松到底、放任不管，而应当放管有效结合，对事前监督有所松绑，就应当对事中加强监督，完善事后总结。“包干制”管理模式下，对于预算编制、执行不再严格要求，但也不能放松对项目执行过程中监管，列支材料费、差旅费等直接费用是否真的与该项目相关、是否合理、是否有助于科研目标实现等问题，都应当在项目执行过程中互相监督。项目负责人是科研经费管理的直接责任人，对科研经费自主支配权越大，对科研经费列支的真实、合法、合理责任也就越大。既应当及时高效地完成科研任务、科研目标，更应当使科研经费发挥其最大效能。对于项目承担单位各相关职能部门，要及时反馈经费到位情况，督促经费使用如何协助科研项目执行与验收，并及时了解关于“包干制”管理实施的政策。

（三）建立共享科研诚信体系，加强监督与考核

利用信息化对科研单位、科研人员构建配套的诚信体系，强化诚信观念，制定规范的管理制度来制约项目执行过程中可能出现的诚信问题，将诚信制度贯穿项目从立项到验收的整个过程。在项目申报、经费支持、评奖评优、职称评审聘任等方面，将诚信考核作为关键参考因素之一。对于讲诚信的科研单位及人员，给予一定的精神鼓励和物质奖励;对于品行不端、套取经费的科研单位及人员，应当追究其责任，并给予一定处罚，严厉打击违背诚信、违背职业道德的行为，营造清正廉洁的科研工作环境。

（四）制定与“包干制”管理配套的审计制度

审计制度是经费管理过程中不可或缺的重要部分。一直以来，审计以严格执行、严格遵守闻名，导致很多单位、人员谈审色变。在对科研经费实行“包干制”管理改革过程中，审计要顺应时代发展，应当将审计重心从事后审计逐渐转移到事中监督审计。各单位审计部门应当对项目执行时可能出现的问题予以提前告诫提醒，对执行时新发现问题及时纠正，这就减少了事后追究责任需要挽回的损失。在新的管理模式下，试错是促进改善新模式发展的有效途径。在发现问题的时候，应当对初犯、屡犯进行区分，对问题的轻重程度予以区分，不能对犯错的单位与个人“一锤子”全盘否定。主观能动性是犯错的关键所在，对于知法犯法的单位与个人，应给予严重惩戒。

（五）建立与“包干制”管理配套的绩效考核制度

绩效考核是科研工作的重点内容之一，对于科研项目，不能单纯以花完科研经费、完成科研任务为目标，还应当从经费使用是否合法合规合理、是否发挥了最大效益等方面进行绩效考核。绩效考核指标的确定，应当结合各类项目的具体情况，将数量指标与质量指标有效结合，既有数量指标的硬性考核，也有质量指标的软性考核;既避免了条条框框限制，也避免了人为主观大量参与。建立明确的绩效考核制度，有利于加强科研经费管理。

五、结语

科研经费是国家科研工作的有力保障，对科研经费实施有效管理，是促进科研事业发展的前提条件，在经济社会协同并进的时代，各方面均以日新月异的速度更新换代，对科研经费管理模式改革，是促进科研事业发展的关键一步。