多元共治视阈下农村公共服务发展路径研究

□何政蓄

（四川大学马克思主义学院 四川 成都 610207）

向居民提供公共服务是农村治理的核心环节，是促进农村地区和谐、快速发展的重要保障，同时也是保障公众参与社会经济、政治、文化活动的重要举措。公共服务的有效供给对完善农村治理、保障公民权利、维护社会稳定、实施乡村振兴战略有着重要意义[1]。随着乡村振兴战略的实施，农村建设如火如荼，但公共服务水平与农村建设呈现出了分轨趋势。我国的农村基层治理虽然经历了从行政主导、基层自治到以三社联动为代表的多元共治的多方探索，但政府仍然占据主导地位[2]。

自上而下的行政渗透影响着农村的发展，农村社区的公共性不足，各主体普遍缺乏主动参与治理、维护共同家园的意识和动力[3]，当前的农村治理权力也存在着结构性失衡。

农村公共服务的良性发展不能仅依靠政策制定者与执行者，需要自下而上充分联动各方主体，形成“共同体”意识和共建共治共享的基本格局。在此基础上，以乡贤会为切入点，探索共建共治共享理念指引下的农村公共服务创新路径，对促进农村公共服务供给本土化具有现实意义[4]。

1 错位与缺位：农村公共服务的运行困境

1.1 经济困境：财权与事权相分离——力不从心

农村公共服务项目的核心困境便是经济困境，事权与财权的严重不对称影响着农村本级公共服务的运作，将有限的财权匹配扩大化的事权，直接导致基层政府组织及其派出机构对公共服务项目运作力不从心。

公共服务是农村的核心治理环节，具有强公共性，随之而来的弱营利性与持续性对供给主体的供给能力提出了更高的要求。在调查中发现，对于农村而言，多数公共服务主要以项目制在运行，且背后多见行政指令。

基层政府组织与政府派出机构在社区公共服务的实际运行中多采用项目外包的形式，正是基于此种运营模式，政府财政资金的持续性有了更高的要求，政府项目资金是这些公共项目得以平稳运行的保障。而对于基层政府组织与政府派出机构而言，资金持续性恰恰是最大的不确定性因素。

如果资金出现断层，公共服务也将停止，公共服务周期和资金供给的非对称性成为农村公共服务项目运行的难题。对于一个农村社区而言，其所需的公共服务普遍为13～25 项，其中种类复杂多样且具体要求各不同。财权与事权相分离的基层政府组织及派出机构所拥有的资金和能调动的资金极其有限。在这种情况下，实现所需公共服务全覆盖与持续良性运转非常困难[5]。

1.2 政治困境：政府机构主导，指令式管理——角色失灵

长期以来，农村公共服务项目的供给与运行都处于政府主导之下，并且大部分是在上级政府的指令下开展。在此情况下，基层政府的能力有限，项目监管与运营的效率及效益无法得到保障，其持续性与有效性困境急需解决。

农村公共服务主要以项目制的形式在基层运行，基层政府组织及派出机构为主导力量。“政府+社会”虽然在表面上形成了“多元共治”的合理分治模式，但事实上却形成了强政府下的政府主导模式。上级政府发布指令或者政策建议，下级政府与社会主体负责实施，在这一过程中，社会主体并没有与政府形成同级联系，反而成为这一等级链条的第三级，下级政府外包给社会主体运营。简单来说，公共服务在链条末端的下沉路径不明晰，政府在这一过程中占据主导地位，虽然出台了相关政策，但无法保证末端链条的实施效果。

目前，无论何种运行形式的公共服务，实际上都是以政府组织及其派出机构作为主导力量，产生了行政指令式治理与公共服务需求之间相背离的矛盾，结果是直接导致农村公共服务项目效率低下、效果较差。上级主管部门会根据本级需求发布指令、下达文件，下级部门按照文件精神展开本级公共服务。

在这样的供给模式下，基层政府组织及派出机构仅对上级政府以及文件负责，实际效率与效果和行政指令之间的链接形成了实施闭环，当基层政府及其派出机构对上级命令负责时，本级农村公共服务的实施效果与效率处于不可控的状态，难以保证实施的效果与效率。

在此情况下，上级政府制定公共服务项目与基层群众对公共服务的需求相分离。公共服务项目制定权掌握在上级政府手中，社会主体仅充当了执行合作者，基层政府组织及其派出机构和社会主体并无自主立项与开展的能力，导致农村公共服务的供给效果不明显。

1.3 社会困境：民主意识缺失，公众参与度低——互动低频

民主意识缺失导致出现了农村公共服务的社会困境。作为公共服务项目的主要享用者和参与者，村民的民主意识缺失，将会直接导致农村公共服务的效果大打折扣。

由于长期实行政府责任制，“有问题找政府”的观念在广大农村地区根深蒂固，使农民逐渐丧失了在这一领域的自主意识，在潜意识中形成了处于从属地位或者顺从的观念。而“事不关己，高高挂起”的观念更是产生了极其恶劣的后果，“不管闲事”成为部分农民的处事原则。

在农民意识不到自己为农村公共服务受益主体和“不管闲事”观念的共同作用下，漠视公共服务现象十分严重，而基层农民“主人翁”意识缺失，进一步导致农村公共服务项目的运行陷入了恶性循环。

在农村，底层监督机构缺失，农村公共服务的底层反馈持续缺少。缺少底层监督间接给农村公共服务项目的直接运营主体进行了“松绑”，公共服务的供给有效性难以得到保证。

2 路径再造：农村公共服务发展的“政府-社会”合作范式

农村公共服务项目的“政府-社会”合作范式是政社合作的新路径，其不仅是简单的“政府+社会”，而是二者在农村本级实现职能交互、行为交融，在共同运作的过程中互相补充、共同受益、多方共赢。

2.1 利益共享，民资反哺，培育乡土居民共建共治共享意识

乡贤会的主要成员是乡村社区的精英，解决了信任问题与准入问题，同时由乡情维系的乡贤会与农村的关系十分复杂，在最大程度上确保了乡贤会的公共性。潜移默化中所形成的共建共治共享的农村共同体的格局，是最适合也最有效的农村公共服务供给模式。

乡贤会致力于本土乡村的建设，为所在农村提供公共服务项目运行所需的基本条件，以实现本地农村的综合发展，而乡贤会成员则在这个过程中履了自己的社会义务，实现了自己的社会价值。

在这一过程中，乡贤会、村民、农村、基层政府之间实现了良性互动，乡贤会虽然无偿参与了公共服务供给，但在无形中提高了自己与企业的声望；村民享受到了满意、合适的农村公共服务；农村公共服务供给难题得到了解决，农村也因此发展得更加美好。

2.2 改变公共服务项目供给方式，推动下沉路径多元化发展

政府指导下的多主体合作开展本地区公共服务必须要由政府牵头，构建本地区公共服务与共建框架，实现各主体职能边界明确、职能运行程序透明、合作互动良性规范。政府公共服务框架的搭建使乡贤会能够开展满足需求的公共服务，在明确边界的同时极大增强了自主性，使乡贤会可以合理分配资源、拓宽广度、加深深度，以实现更有效的服务供给。在这一模式下，政府有为、社会作为、人民满意、共建共享，摒弃了“全能政府”的弊端，弥补了“伪多元共治”的不足，推动了农村共同体的形成。

乡贤会能够深入农村，所提供的公共服务可以有效满足农村公共需求，根据农村需求所开展的公共服务也更加符合当地村民的要求。生存性需求得到满足后，乡贤会致力于满足合理的发展性需求，以弥补政府服务的不足，为农村公共服务的发展提供更多可能。

2.3 丰富村民公共服务项目，实现因需定服

乡贤会自筹资金，在政府框架内自主运营，关注村民需求。在此情况下，农村公共服务项目类型将得到丰富，本土化叙事的乡贤会也可以实现因需定服，根据实际需求提供公共服务，提高服务的效果。丰富的公共服务项目的运营成本由乡贤会负担，这样可以减少政府的财政压力，同时能够给乡贤会更大的运营自主权。从一定程度上来看，农民的需求已然成为公共服务最重要的衡量维度。