机制健全 服务高效 监督有效——横沙乡积极创建全国乡村治理示范镇

■ 杨冬卫

为深入贯彻实施乡村振兴战略，全面推进乡村治理体系和治理能力现代化，横沙乡党委认真贯彻落实市农业农村委部署要求和《崇明区全国乡村治理体系建设示范点示范区建设三年行动计划（2019—2021年）》文件精神，紧紧围绕“乡村治理工作机制健全，基层管理服务便捷高效，农村公共事务监督有效，乡村社会治理成效明显”四个方面要求，结合《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建议的意见》，因地制宜推进乡村治理体系建设，积极创建全国乡村治理示范镇。

一、横沙乡基本情况

横沙乡区域面积51.74平方公里，户籍人口33000余人，外来人口2000余人，下辖24个行政村，1个居委会。2016年底，《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》把横沙列入生态岛先行示范区。2018年，《横沙2035总体规划》出台，确立了“生态横沙、悠闲横沙、原味横沙”的功能定位。近年来，横沙乡先后获得全国文明村镇“三连冠”、国家卫生乡“二连冠”、全国第四批美丽宜居小镇、中国最美村镇生态宜居奖等荣誉称号。在历年市容环境公众满意度测评中，横沙乡始终位居全市乡镇前列。

二、横沙乡村治理体系建设的基础条件

（一）基层党建能级全面提升，筑乡村治理之“基”

持续巩固深化主题教育成果。丰富“四史”“党史”学习教育形式，盘活丰乐“新天地”研学基地、“南菁学堂”宣讲团等载体；加大与兄弟乡镇、共建单位的联学联动频次，开启“云端”课堂，推出线上“音频”党课。持续优化干部队伍。采用“X+Y”教学模式培训干部；建立“3+1”人才库，全面掌握人才信息；在乡机关、企事业、村居中建立“比学赶超评价体系”。发挥乡党群服务中心、社区党校、“六人行”书记工作室作用，创新主题党日开展模式、优化“领导干部上讲台”教学机制，不断提升横沙党员教育管理能级和水平。持续完善基层组织架构。制定横沙乡机关和事业单位“三定”方案，进一步优化人员配置。严格按照换届选举流程，完成村居“两委”班子换届选举工作。实现“两委”班子成员学历升与年龄降，“一肩挑”实现全覆盖。

（二）生态产业体系加快构建，固乡村治理之“本”

生态农业转型提质。探索研究“两无化”生产管控体系建设，推进“化学肥料、化学农药”不上岛，培育15家生态农业经营主体，完成遴选4293亩优质水稻田。在改造提升共青圩柑桔采后处理服务中心的基础上，建成本乡农产品交易中心和技术支持中心，为农业转型夯实基础。营商环境质量双增。不断强化服务意识，延伸服务链条，积极开展“云招商”“云办理”工作，以视频互动、在线答疑等方式，推介投资环境、洽谈合作项目。优化服务流程，向企业提供一站式服务。加强乡村集体资产经营性管理，开展乡村两级资产管理和企业经营培训。成立“风控保全部”，开展集团化管理和风险防控。深入开展“大调研”工作，建立重点项目、重点企业、重点客商走访联系制度。生态旅游赋能增效。制定《进一步加快横沙生态旅游业发展的扶持奖励办法》，以原汁原味的乡野风貌、乡土文化、海岛特色为基底，挖掘江海文明、农耕文明和海?渔文明，激发生态产业的策源力。形成横沙岛域“一环三乡九园十八景”产业规划，引导农户参与“横沙竞美”民宿评星，促进民宿集群发展。组织开展横沙“十大景点”评选、外滩无人机表演秀，以举办无花果节、多彩水稻节、骑游大会等各类节庆活动为契机，进一步提升横沙旅游产业的知名度。

（三）公共设施建设稳步推进，托乡村治理之“底”

稳步实施美丽街区改造工程，综合提升丰乐路（民惠路-新窑路路段）整体环境面貌。扎实推进“两违”企业整治工作，全面实现本岛“两违”企业“清零”。完成丰乐村市级乡村振兴示范村以及民生村、民永村区级乡村振兴示范村建设。补齐横沙防汛设施短板，“两闸两河”全面投入通水运行，全岛防汛排涝能力和水环境质量得到显著提升。南菁湖滨公园、长横对江渡码头、敬老院一期等一批打基础、惠民生的基础配套设施建成投用；切实解决了一批关系群众切身利益的就业、就学、饮水、居住、出行等民生难题。

（四）乡村人居环境持续改善，强乡村治理之“灵”

做实“河长制”工作，加强河长常态化巡河。持续加强河道管养、水质监控，目前34个市考及镇控断面水质稳定达标。持续抓好公益林、生态廊道养护管理工作。加强人居环境执法力度，做好五棚整治回头看工作，迎接花博盛会顺利召开。扎实开展违法建筑治理工作，管控违法建筑“零增长”。对全乡1座两网融合中转站、27座村居资源回收服务点进行全面升级改造；完成沿街商铺“撤桶进店”。坚定不移抓好长江大保护，坚决落实长江十年禁渔令；根据中央生态环保督查要求，拆除横沙西滩码头及金工码头。在新能源公交车全覆盖、垃圾分类全覆盖、存量农村生活污水提标等多个方面先行示范，取得了良好的效果。

（五）生态惠民红利逐步释放，培乡村治理之“魂”

组织开展线上、线下招聘活动，2021年度已完成新增就业168人，完成帮扶创业组织2家，启航计划大龄青年成功就业6人。坚持以百姓利益为中心，积极推进长护险工作。目前，长护险服务员有135人，服务对象1158名。圆满完成新冠疫苗接种，截至6月26日，累计完成两剂次疫苗接种16136人，完成任务指标数106.17%。

三、横沙乡村治理的特色做法

（一）加强党建引领，以“五福”基金制度为抓手，打造乡村治理可持续的激励和动力机制

建立“五福”生态基金制度。将现有的乡、村两级惠民资金整合，创设城乡统筹投入、村同步融合的“五福生态基金”，即共建生态幸福乡（共享金）、共治和谐幸福村（自治金）、共帮美满幸福家（帮扶金）、共助成长幸福人（助学金）、共享文明幸福岛（风尚金）。一是加强党建引领，进一步发挥党委“统揽全局、协调各方、顶层设计、统筹推进”的作用。二是开展整体设计，将现有的乡、村两级惠民资金整合，创设城乡统筹投入、村同步融合的“五福生态基金”，达到社会治理共建共治共享的良性互动格局和惠民资金效益最大化。三是注重标准确立，形成“村整洁、水清澈、院美丽、人和谐、福共享”的“十五字标准”。四是鼓励基层实践。将“五福生态基金”的治理工作与创新村委会“三会”自治制度（协调会、议事会、决策会）相结合，完善村规民约，探索惠民资金发放差异化，引导村民陋习改变、良俗继承、风尚养成，建立完善村民参与村级公共事务平台，充分发挥老干部议事团、青年志愿者等团队作用，让美丽横沙建设成为全乡群众和社会各方的共同追求。

以“五福”基金制度推动“横沙竞美”督导激励性机制的构建。组建多部门联合的“横沙竞美”工作督导组，坚持实绩业绩导向，将各项目标任务细化量化、层层分解，具体到单位、落实到人头。强化工作的督查推进，把督查融入到工作落实的全过程，尤其对事关发展全局的重点工作，改进推进方式，加大现场会办和督查推进力度，形成“每周汇报、每月督查、双月观摩、季度评比”机制。注重对工作实绩的考核。科学细化考核内容，多设置“硬任务”，少设置“软指标”，量化考核干部工作实绩，突出在事关全局工作上的贡献率、在条线工作上争先进位程度的考核，不断增强干部的发展意识。注重对工作创新的考核。进一步加大对重点项目、专项工作以及加分项的考核权重，围绕“一支一品、一村一景、一村一业”等重要指标，形成勇于创新、善于创新的导向和氛围。

“五福”基金制度全面催生了“移风易俗”的动力机制形成。2018年底，横沙乡党委、政府率先在全乡范围内发起了“婚事新办、丧事简办、小事不办”的倡议。2019年，率先在全乡范围内实施移风易俗，明确“三个全面禁止”（即全面禁止吹鼓乐、全面禁止焚烧冥屋、全面禁止沿途撒黄纸等迷信活动和陋俗）；“三个全面提倡”（全面提倡不“搁三朝”、全面提倡不搭棚用餐、全面提倡节俭办丧）。并在试行6个月后，进一步调整优化为“六个全面取消”（全面取消吹鼓乐、全面取消焚烧冥屋、全面取消沿途撒黄纸、全面取消‘搁三朝’、全面取消搭棚用餐、全面取消收受邻舍人情），全乡移风易俗执行率达到94%。设立鲜花祭坛，文明祭奠、低碳祭扫，厚养薄葬、文明丧葬已成为横沙群众的自觉行动。

（二）坚持为民情怀，以服务体系和服务能力建设为核心，拉“长”乡村治理的触角

构建“1+1+1+7+11”的公共服务体系。全面贯彻落实“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，针对横沙民生保障设施建设面临的瓶颈与短板，按照全市城乡社区公共服务建设要求，构建“1+1+1+7+11”的公共服务体系，具体包括：提升“1”个社区卫生服务中心，与市区三甲医院建立智慧医联体，提升社区卫生服务能级和大病医疗诊断能力；提升“1”个残疾人综合服务中心建设，拟在阳光之家的原址上，优化完善残疾人供养、残疾人康复服务等功能。

推进“1”个养老服务设施建设，全力构建老年友好型社区，推进横沙敬老院二期建设，拓展三期，弥补一期床位不足的短板，探索医养结合、全生命周期、多层次养老模式。新建7个村民综合服务中心，推进集村民文化娱乐、为老惠老、退役军人服务、托幼服务等于一体的村民综合服务中心建设。优化提升11个村级卫生室功能配置，针对横沙医疗卫生短板较为突出的现状，逐步完善全岛医疗体系建设。通过不断公共服务体系，创新农村社区管理服务模式，实现公共服务设施15分钟步行可达全覆盖。

延伸“助老爱幼”服务职能。持续加强未成年人教育保护，认真开展假日学校工作，实施免费校车、校服及营养点心（牛奶加鸡蛋）等实事项目。持续推进老年人送餐服务，2011年在丰乐村试点“助老爱心餐”，为行动不便、孤寡高龄老人，每日烹饪、风雨无阻配送三餐。运行模式成熟后，于2015年陆续建立5个老年人助餐点，送餐范围已辐射全乡25个村居。

统筹优化“人民调解员”队伍。利用民间调解员队伍，与“我为群众办实事”相结合，探索成立一支“调解员队伍”，通过例会等形式，把群众诉求带上来，把上级政策带去下，形成之上而下的“横沙竞美人民调解机制”，确保“小事不出村，大事不出乡”。其中，“老娘舅”队伍作为乡、村两级人民调解委员会的延伸和补充，拓展了基层调解组织的触角，及时化解各类纠纷，防患于未然，起到了“消防器”的作用。

（三）实施精细管理，以党建引领织密基层网格为脉络，筑牢和细化乡村治理的主体责任和技术保障

以党建引领乡村智慧治理平台打造以及主体责任体系。以党建引领重点工作。以城市运行中心平台为基础全面打造乡村智慧治理体系。其中，乡党委书记和乡长担任乡村智慧治理或城市运行中心工作领导小组双组长，领导小组办公室主任则由乡政法委副书记兼任，这些安排有助于统一领导和协调各条线部门对乡村治理的力量整合以及各自的行为责任范围。党建引领作用除了全面协调决策之外，还体现在充分调动党员参与乡村治理的积极性。首先，健全线上线下联动机制，持续开展支部亮牌工程和党建示范点创建。开展“一支一品”特色党建项目创建，挖掘一批功能型、服务型特色党建品牌，形成党建焦点项目的集聚效应。其次，以“积分创星”调动党员家庭活力。结合横沙农村生态信用系统建设，形成《横沙乡党员家庭积分创星工作实施办法》，以党员家庭为基本单元，明确思想政治星、遵纪守法星、生态文明星、和谐友善星、服务奉献星的五星标准，以每年7月至次年6月为一个创评周期，通过每月打分、季度公示的形式，把对党员的要求渗透到所在家庭，辐射到周边邻里，作为加强党员管理的常态化措施。再次，将仪式教育充分延伸至“三新”党员。利用中共一大会址等红色教育资源，组织新发展、新转入、新报到党员开展集体瞻仰和重温入党誓词活动，真正让仪式教育成为增强凝聚力、提升战斗力的有力推手。此外，还发动党员户参与农旅村庄景区打造。利用横沙良好的生态资源,动员党员家庭参与农旅合作社，打造“支部引领、合作社经营、人人参与”的发展模式，发挥党员在美丽庭院、垃圾深度分类、乡风文明、社会治理中的先锋模范作用,助力乡村振兴。最后，推动多渠道服务资源齐聚党建网格。指导党群服务中心、群团部门、社区党校组建“党建引领乡村振兴”青年宣讲团，面向全部党群服务点，提供“菜单式”服务，丰富“主题党日”学习内容。推动社区事务受理中心、文广站、科协等部门将服务窗口、服务设施、培训内容延伸下沉，充实网格服务内涵，发挥区域化党建活动联办，资源共享的优势，推出电路维修、定期体检等基层党建项目，受到百姓欢迎。

深化“一网统管”，加强乡村智慧治理体系相关协同主体的责任明晰化，努力打造生态之岛、首善之岛、无毒之岛和平安之岛。首先，进一步发挥“同梦者”“同行者”志愿团队作用，专注于发现全乡社会治理、环境治理方面的问题。同时紧紧依托城市运行管理平台这颗大脑，以17名专职网格督查员的实时巡查为开端，形成由查、报、派、处为主的即时案件处置系统。做到整体监管数据的可视化、联管联控的实时化、有效处理的限时化，进一步推动“五福”生态基金方案落地。其次，以打造“首善之岛”为契机，通过社会防控体系和乡村智慧治理平台的建设，提升群众安全感、获得感。要完善公安系统的责任划分，结合警务流程再造，完成责任区划分，将派出所资源和乡镇智慧治理平台资源相结合，建立体系相关主体的任务分解。如加强综合指挥室建设，推进警务中台建设，建立110警情每日分析制度和后续跟踪干预制度。以降发案强破案为引领，建立案情每周点评机制，如实受立案，提高破案效能。通过“人防技防物防”三防体系建设，联合乡平安办对平安驿站的功能进行进一步深化，以品牌创建，提升群众荣誉感，形成群众参与的联防联控大格局。再次，强化网格效能，推进无毒之岛创建.将辖区划分为25个网格，每一个村委为一个小网格。同时健全禁毒网格工作制度，建立高速快捷的信息收集渠道和反馈制度，精心组建禁毒网格管理人员，充分发挥网格员作用。认真做好吸毒人员的排查工作，确保每一个登记在册吸毒人员信息真实，做到不漏登、不缺项；以综治网格化管理信息为依托，严格按照上级文件要求配齐禁毒工作管控力量，把吸毒人员网格化服务管理工作落到实处，让吸毒人员彻底摆脱毒品，回归正常的社会生活。此外，横沙2021年的平安创建专项行动还将继续深入开展“平安小区”“平安单位”“平安校园”“平安市场”等系列平安建设活动。完善横沙乡生态智慧管理中心建设，实现24小时不间断、无缝隙的全覆盖社会化治安环境管理。深入加强群防群治示范点建设，力争群众对平安建设满意度超过90%，努力打造一个夜不闭户的平安之岛。

以技术革新开启乡村生活环境治理新模式。首先，着力推动垃圾分类末端处置技术向更高层次迭代、跃升，试点建设湿垃圾末端处理设备有机物循环利用中心。在海鸿村开展村域垃圾定时定点收集，在丰乐村实行流动式收集自投试点，在民生乐居公园、海岛艺术田园等区域安装智能垃圾房。推进湿垃圾末端处置工作，在乡湿垃圾处理站、集贸市场、丰乐村分别安装三种不同工艺设备，实现湿垃圾处置闭环运行和就地资源化利用，真正实现湿垃圾不出岛。其次，持续完善污水处理网络。全面推进农村生活污水处理项目，完成25个村1.3万户的纳管任务，实现污水纳管全覆盖。开展新民镇区雨污混接改造及污水处理厂提标扩容建设，完成民生等5个村的污水纳管处理提标升级改造，做好敬老院和集贸市场污水纳管工作。加强断面水质监控和农村生活污水管护工作，确保横沙断面水质保持在全区上游水平。□