实施乡村振兴战略中村民自治问题探析——以郴州市桂东县为例

□林美兰

（中共桂东县委党校 湖南 郴州 423500）

1 桂东县村民自治的基本情况

党的十九届五中全会指出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[1]。在乡村振兴中，治理有效是乡村治理现代化的基础。党的十九大报告中指出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[2]”。

1.1 民主选举强基础

据统计，2021 年桂东县换届中共选出村（社区）“两委”干部609 名，其中党组织书记113 名、村（社区）主任113 名，基本实现了党组织书记、村（居）民委员会主任“一肩挑”。新一届村（社区）“两委”班子呈现出“一降一升”的良好局面，班子成员年龄结构与上一届相比平均年龄整体下降了4 岁；文化程度全面提升，新一届班子成员实现大专及以上文化程度（含大专在读）518 人，占85.1%；班子的工作能力、组织活力和带富能力得到增强，为乡村振兴发挥了重要的“加速器”作用。

1.2 民主决策有成效

民主决策是村民自治的重点。村民通过重大事项社会公示制度参与民主决策，民主决策的前提和基础是村务公开。2018 年5 月桂东县投入200 余万元，按照“标准统一、样式统一、内容统一、要求统一”的标准新建了村（居）务公开栏，该县113 个村（社区）实现了全覆盖，下发了《关于进一步做好村务公开工作的通知》等文件。目前该县村务公开面达100%，公开规范化达100%，保障了广大村民的知情权，增强了决策的透明度和村民参与的积极性。另外，桂东县进一步完善了村民大会、村民代表会议议事规则和程序，建立了村民代表联系户制度，使决策更加科学化、民主化。

1.3 民主管理固根本

民主管理是是村民自治的精髓。桂东县根据《村民委员会工作制度》约束村干部行为，使村民委员会干部按章办事。该县113 个村（社区）制定了《村规民约》《村民自治章程》等村民自我管理的制度，使村民民主管理逐步走上制度化、规范化轨道。

1.4 民主监督促公开

民主监督是村民自治的焦点[3]。桂东县按照省、市要求，结合各村民委员会的实际，建立健全了民主理财小组和民主监督小组，发挥他们在村务公开民主管理中的作用。建立健全以民主理财制度和村务公开制度为核心的村级各项规章制度，对不符合中央文件精神的做法坚决纠正。同时，桂东县下发了《桂东县农村村务监督委员会管理办法（试行）》，系统全面地规范了农村村务监督工作职责和作用。

1.5 试点先行有突破

为深化村民自治，创新基层社会治理，桂东县从2019 年开始在沤江镇羊社村启动了乡村振兴示范点建设，坚持和完善村党组织领导的村民自治机制，各组成立组务会，负责本组群防群治、纠纷调解、公共设施维护、环境卫生管理等，切实提升了村民自治的能力和水平。目前，各乡镇根据各村特点，全面开展了乡村振兴建设。

2 桂东县村民自治存在的困难和问题

2.1 民主选举热情不高

通过基层组织换届选举，有序推进了桂东县农村基层民主化进程，形成了一种强认识、明责任、严纪律、抓落实的良好氛围。但在现行体制下，村党组织和村民委员会的职能重叠交叉，村民委员会开展的工作、活动明显多于村党组织，村民加入党组织的积极性不高，村级党员老龄化严重，文化、能力素质偏低。群众对村民委员会的换届选举工作积极性和参与度不高，大多数都外出务工。如沙田镇贝溪村总人口2 137 人，外出务工人数609 人。群众对候选人基本情况了解不深，对村民委员会工作支持度不高。

2.2 民主决策意识不强

调研中发现，存在部分村级村民大会和村民代表大会召开次数较少甚至不召开的现象，村民要求行使民主权利、参与村级事务管理的意识不高，长期形成了“村里的事村民委员会管”的惯性思维，致使决策的事务脱离群众要求，“村官自治”代替“村民自治”时有发生。在调研中发现，只有22%村民愿意向村干部反映自己的意见，62%的村民认为村里的事情事不关己，16%的村民认为村里的重要事情必须通过村民代表大会决定。

2.3 民主管理制度不全

《村规民约》是民主管理的主要手段和方式，桂东县113 个村（社区）虽然制定了《村规民约》《村民自治章程》等村民自我管理制度，但基本上流于形式，缺乏实际操作性和实效性。共青团、妇联、民兵等村级组织参与村级基层治理的积极性不高、主动性不强，队伍建设滞后，组织作用未能得到有效发挥，往往挂了牌子却较少组织开展实质性活动。一些文化中心、村级农家书屋被挤占、挪用，体育健身器材损坏后长期无人维修。乡村电影放映已不再受村民追捧喜爱，文艺演出、讲座的内容不接地气。传统的节庆、风俗、传统文化正在失去传承，不少非遗项目后继无人。部分村民的集体意识淡漠，责任意识淡化。在移风易俗方面存在比富摆阔、婚丧大办、薄养厚葬等问题。

2.4 民主监督不力

民主监督要以加强监督、促进工作为原则。但是有些村两委、村民民主监督意识不强，一些村党务、村务公开存在落实不到位。村级组织凝聚力、战斗力不强，村两委班子权力过于集中。内外部监督不力，容易形成一个人或少数几个人“说了算”的局面，乱用、滥用权力等违纪违法行为依然存在。

3 桂东县村民自治的对策和建议

3.1 加强党的全面领导，发挥先锋模范作用

3.1.1 着力加强党的全面领导，切实强化基层党组织建设

党的领导为村民自治提供了方向和组织保障。一是落实好全面从严治党要求，强化农村基层党组织领导作用。全面推行村党组织书记通过法定程序担任村级集体经济组织、合作经济组织负责人，引导其为“三农”服务。全面贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，选优配强村两委特别是党组织书记。二是建立健全村党组织领导下的村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会“四位一体”的村（居）民自治组织体系。

3.1.2 充分发挥党员先锋模范作用

探索党员通过有关规定程序担任村民小组长和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。发挥无职党员作用，引导他们在集体经济发展、乡村文明创建、乡村振兴等方面的模范带头作用。

3.2 发展集体经济，奠定乡村振兴基础

3.2.1 坚持高质量发展的要求，做优做强村集体经济

着重从土地流转、村企共建、劳务服务、民宿经济4 个方面发力，做到因村施策，发展重点产业，培养经济能人，引进在外成功人士、经济能人到村带领村民发展产业，发挥村集体经济组织带动产业发展、增加村集体收入和稳定群众增收的作用。

3.2.2 因地制宜，发展特色产业

要根据各村特色、市场需求等因素，因地制宜规划产业布局，做到“一（多）村一品”，户户有产业。重点发展优质农副产品、中药材、楠竹、茶叶、康养旅游民宿等产业。积极主动对接粤港澳大湾区，着力打造规模化、产业化的绿色蔬菜生产基地、康养基地等。

3.3 加强网格化管理，探索精细管理模式

3.3.1 开展扫黑除恶行动

全面开展扫黑除恶行动，发挥共青团、妇联、民兵和辅警的作用，积极开展平安村（社区）、“无毒”村（社区）、平安家庭等系列创建活动。桂东县对全村网格开展巡逻，加强各网格“自防、联防”体系建设，建立“保稳定、创平安、促发展”的常态化工作机制，实现“发案少、秩序好、群众满意度高”的目标。

3.3.2 加强网格化管理，建设平安乡村

在主要道路交叉口、村庄出入口设置监控，以村为单位设立监控室，对人员流动、物质流动实施信息化管理，保障乡村平安的同时纳入大数据平台，实现智能化管理，实现综治中心和网格化管理全覆盖，积极推进农村信息化管理水平。

3.4 推进移风易俗，弘扬文明新风

3.4.1 深入推进移风易俗

针对封建迷信、铺张浪费、大操大办、厚葬薄养、天价彩礼等不良风气，深入开展移风易俗行动。借鉴和推广沤江镇羊社村乡村振兴村民自治示范点经验做法，各组成立组务会，负责好本组群防群治、纠纷调解、树文明新风、公共设施维护、环境卫生管理等工作，提升村民自治的能力和水平。加强管理服务，合理约定红白喜事消费标准、规模和礼仪模式等，倡导“婚事新办、丧事简办、其他事项不办”等，抵制陈规陋习，淳化乡风民风。

3.4.2 加强乡村文明创建

抓住农民相互熟悉、看重名声的熟人社会特点，深化文明村镇、文明家庭、五好家庭、党员示范户创建活动，组织开展“好儿女”“好媳妇”“好公婆”“好妯娌”等家庭角色推选，组织“好家风好家训”评选活动，讲好家风故事，以良好的家风带动乡风民风。