国家审计在推进乡村振兴战略实施中的作用机制建构策略研究

□郭艳英

（西安石油大学马克思主义学院 陕西 西安 710065）

从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。从世界百年未有之大变局看，稳住农业基本盘、守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”。乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。党的十九届五中全会再次指出，要全面实施乡村振兴战略。要举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足[1]。随着全面推进乡村振兴战略高潮的到来，如何提高乡村振兴战略的实施效果成为必须面对和解决的重要问题。

在乡村振兴战略实施过程中，必将加大支农投入，政府必将在农业基础设施、农村生态环境、农村社会保障等方面投入大量资金。如何保障和监管这些涉农资金的使用，如何保障乡村振兴战略制度和政策在基层的有效落实，建立一套系统有效的监督治理机制尤为重要。审计作为国家治理的重要保障，能够运用其专业技术优势对乡村振兴战略实施过程进行监督和预警，在促进农村产业结构调整、推进农村社会建设和生态文明方面发挥着重要作用。因此从分析国家审计对乡村振兴战略实施的作用机理出发，对国家审计在推进乡村振兴战略实施中的作用机制展开研究，以期为正在推进的乡村振兴战略提供理论支撑和实践指导[2]。

1 审计主体的建构

1.1 乡村振兴战略下国家审计的功能定位

国家审计在乡村振兴战略中发挥着预警、监督和评价功能。其中，预警功能的发挥是通过对涉农资金的使用、财政支农资金使用的绩效、乡镇领导干部的经济责任等进行审计监督，及时发现在乡村振兴战略实施中是否存在潜在性问题，这些问题是否影响乡村振兴战略的贯彻实施。锁定审计监督重点对象，进行预估和判断，将这些信息上报给上级机关，发挥预警作用。

审计监督功能指通过发挥国家审计监督职能，强化监督问责，推进乡村振兴主体责任的落实，为乡村振兴战略的贯彻落实提供保障。主要是对乡村中存在的严重侵犯农民利益、涉农资金使用中严重违反政策的行为进行重点监督，加强对农村干部权力、农村公共资金使用情况的监督，以保障乡村振兴资金使用安全有效。

审计评价功能是指通过客观评价基层政府及村级组织和干部在乡村振兴战略实施中的履责情况是否存在违纪违法行为等，对基层政府在经营和管理农村集体资产中出现的问题发挥审计的评价和制约作用。审计机关在揭露问题的基础上，加大审计整改力度，进一步从完善体制、机制、制度等方面提出相应的审计意见和建议[3]。

1.2 乡村振兴战略对审计主体的新要求

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》强调，要全面执行以财政收入为主的稳定的村级组织运转经费保障政策[4]。政府拨款无疑在乡村振兴战略的资金来源中占有较大比例。因此，为了保障财政投入与乡村振兴战略目标的契合性、涉农资金管理及运用的安全和绩效，农村审计必须以国家审计为主导。

我国国家审计机构无法对广大农村区域进行全部覆盖，因此需要在乡镇设立审计机构，通过常态化的审计检查和监督规范涉农资金的管理及使用，保障乡村振兴战略的顺利实施。因此，乡镇审计机构不仅是农村审计的又一主体，而且必须保障其主力作用。

实施乡村振兴战略是一个持续、不断深入推进的过程，需要搭建社会参与平台，加强组织动员，构建政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制[5]。农村审计涉及内容较多，任务较重。国家审计机构和乡镇审计机构无法保障审计全覆盖的要求，因此需要引入社会审计机构完成农村审计的辅助工作。

农村审计是实现乡村治理的有效基础，如何运用有限的审计资源助力乡村振兴战略的实施，需要审计主体对审计资源进行合理整合和调配，对潜在的审计资源进行有效挖掘和运用。在农村审计中形成国家审计机构为主导、乡镇审计机构为主力、社会审计机构为辅助的协同审计主体。

2 多层次审计客体的建构

农村基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。农村基层党组织在乡村振兴战略实施中发挥着全面领导作用。村级组织除农村基层党组织外，还应包括村民委员会、村务监督委员会、农村集体经济组织等。有学者运用公共受托责任理论，指出了农村组织中的委托代理关系。具体包括：政府与村党支部、村党支部与村民委员会、群众与村务监督委员会、群众与村委会及群众与村党组织[6]。

在众多委托代理关系中形成多层次的审计客体。在政府与村党支部的委托代理关系中，村党支部及主要领导人为审计客体；在村党支部与村民委员会的委托代理关系中，村民委员会及主要领导人为审计客体；在群众与村务监督委员会的委托代理关系中，村务监督委员会及主要领导人为审计客体；在群众与村委会的委托代理关系中，村委会及主要领导人为审计客体；在群众与村党组织的委托代理关系中，村党支部及主要领导人为审计客体。

3 审计内容的确立

按照审计署颁布的《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，审计监督的重点应为监督检查乡村振兴规划制定和实施情况、乡村振兴各项政策落实情况、乡村振兴战略投入保障情况和乡村振兴资金安全及绩效情况[7]。

3.1 乡村振兴规划的制定与实施情况

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》是对实施乡村振兴战略作出的阶段性规划，明确了2020 年全面建成小康社会到2022 年召开党的二十大时的目标任务，细化实化工作重点和政策措施，部署重大工程、重大计划、重大行动，确保乡村振兴战略落地，这是指导各地区各部门分类有序推进乡村振兴的重要依据[8]。

审计工作主要围绕重大工程、计划、行动的落实情况展开。重点关注各地区和各部门根据国家规划编制的乡村振兴规划是否科学、是否规范、是否有明确的约束性指标，是否具有可操作性、各类规划之间是否达到了有效统筹衔接、是否有助于城乡统筹发展、是否尊重和保障农民意愿和权益，这些都是审计和监督的内容。

3.2 乡村振兴各项政策措施的落实情况

中国特色社会主义乡村振兴道路的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。审计工作要紧紧围绕这一要求，对提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、提高农村民生水平、保障农村利益及加强农村基层治理等方面的政策落实情况进行跟踪审计，重点揭示责任不落实、机制不完善、方法不恰当、弄虚作假和形式主义等影响政策落实等问题，促进各项政策落实和完善。

“十四五”时期，我国要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。为此，要实施乡村建设行动，重点提升县城综合服务能力、加强村镇规划建设、完善农村基础设施建设、改善农村人居环境和提高农村科技文化素质[9]，上述重点行动成为当前开展农村审计的主要内容。

审计工作要围绕相关政策的落实情况和任务目标情况，着力反映阻碍乡村振兴战略落实、制约农业农村改革、影响农民权益保障的体制障碍和管理漏洞。

3.3 乡村振兴战略投入保障情况

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》指出，要健全投入保障制度，完善政府投资体制，充分激发社会投资的动力和活力，加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元投入格局[10]。监督检查乡村振兴战略的投入保障情况成为审计的又一项重要内容，具体包括以下内容。

（1）加强对乡村振兴战略财政预算安排的审计。主要关注公共财政支出是否按要求向“三农”倾斜，财政投入是否与乡村振兴的目标任务相适应，财政资金是否发挥了引导作用，多元投入格局是否形成。

（2）加大对涉农资金统筹整合使用的审计力度。调整土地出让收入的使用范围，优化农业农村投入政策的落实情况，监督各地是否将所得收益用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴战略的实施，监督各地是否建立了涉农资金统筹整合长效机制。

（3）加强对重点支出与重大投资项目的审计。关注各地在谋划统筹融资渠道时是否科学评估了当地的财政承受能力、集体经济实力和社会资本的动力，融资是否依法合规；关注地方债务规模和风险水平，是否有借乡村振兴之名而出现形象工程和政绩工程的现象。

3.4 乡村振兴资金安全和绩效情况

加强对惠农补贴、集体资产管理、土地征收等是否存在损害农民利益的情况和腐败问题的审计监督。加强对中央和地方各级财政安排的涉农专项转移补助、涉农建设、农村基础建设资金和农村教育、就业、社会保障、卫生健康、文化等社会事业发展资金以及乡村生态保护修复资金的审计监督，同时对上述资金支出的绩效情况进行审计评价。重点关注资金在使用中是否合规、有效、有无重大浪费、有无造成生态破坏等问题，切实保障乡村振兴资金安全和绩效。

4 多元化审计方式的建构

4.1 发展“三位一体”的审计模式

对乡村振兴事业进行审计是贯彻落实党和国家重大决策部署的一项重要政治任务。乡村振兴战略包含产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。审计涉及的资金量比较大，相关的环节也比较多，范围比较广，这些特点表明依靠国家审计机构单一的审计模式无法完成相关工作。因此在坚持国家审计机构主导的条件下，需要建构乡镇审计为主、社会审计为辅助的“三位一体”审计模式。在实施“三位一体”审计模式的过程中，发挥国家审计机构主导作用，一方面通过加强对乡镇特别是村级内部审计人员的引导和培训，提升村级审计人员的技术和能力，以期更好地发挥乡镇审计的主力作用。另一方面要积极探索购买社会审计服务的遴选机制、成本控制机制、合同管理机制、质量控制机制、纠纷处理机制、问责机制[11]，以期更好地发挥社会审计的辅助作用。

4.2 创建数字化审计方式

乡村振兴对审计工作提出了新要求，传统的技术方法已无法适应新的需求，需要创新大数据下的乡村振兴审计思路和技术方法，提高运用大数据核查问题、评价判断、宏观分析的能力。乡村振兴中大数据信息设备的完善为农村开展数字化审计提供了前提和基础，数据共享的审计信息平台则提高了农村审计的效率。创建数字化审计方式，应注重大数据的分析。主要从宏观和微观两个层面对相关的大数据进行关联分析，跨部门、行业和地区深度挖掘数据并进行关联性分析，以便促进乡村振兴战略有效实施。

4.3 增强审计监督合力

审计署要求各级审计机关将乡村振兴政策措施落实情况和资金管理使用情况统筹纳入国家重大政策落实情况跟踪审计以及财政、金融、企业、民生、资源环境、经济责任等各项审计，实现各专项审计资源共享、信息共享和成果共享，做到深度协同，形成审计监督合力。

为保障乡村振兴战略的实施成效，除形成各审计机关之间的纵向合力之外，还需要纪检监察、财政、审计各部门之间形成横向的监督合力。通过联合检查、定期检查、不定期抽查等方式，及时发现问题，发挥预警功能，最终保障乡村振兴战略的有效实施，助力全面推进社会主义现代化国家建设。

5 审计反馈机制的建构

加强审计监督是推动乡村振兴战略有效实施的必然要求，要想有效发挥审计监督作用，建构审计反馈机制尤为必要。

（1）建立审计结果的整合机制。监督是国家审计的一项重要功能，为了发挥审计的监督职责，必须建立国家审计、乡镇审计、社会审计的审计结果整合机制。共享审计结果，将审计过程中发现的普遍性、倾向性问题及时汇报给上级党委和政府，协助政府及相关部门进行监督和管理，保障村级管理工作正常运行。

（2）建立审计结果公告机制。对公共财政及账目进行监督是国家审计机关的一项重要职能。建立审计结果的公告机制有助于满足农民对村务公开的需求，更好地保障农民群众作为委托人的权益。为此，需要将格式化的审计报告转化为农民能够看懂的大众化形式；审计报告的内容主要包括农民所关注的村级财务收支和集体资源的使用情况；审计报告的推送要结合传统传播媒介与现代传播媒介。

（3）建立审计结果的落实机制。乡村振兴战略实施中要把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责相结合，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。村两委领导班子及成员要承担按照审计结果进行整改的主要责任，上级主管部门要做好整改落实的监督和审查工作。对于审计中的问题，按照不同类型进行相应的惩处和督促。