乡村振兴背景下传统农区以地养老的路径选择

□吴 婧，杨瑞鑫

（南京工业大学经济与管理学院 江苏 南京 211816）

随着我国人口老龄化进程加快，城乡养老问题受到社会关注。相比具有完善的基础设施和健全的社会保障体系的城镇，农村的养老问题更加突出。农村中青年劳动力进城打工，使得家庭养老功能逐渐弱化，传统养老方式已无法满足农村老人养老的需求。

在以地养老的路径选择上，目前学术界主要有两种观点。刘守英（2019）[1]认为，只有土地流转起来，实现城乡要素融合，才能更好地提高土地生产效率，从而提高土地的养老保障水平。温铁军（2006）[2]则认为，土地流转会使工商资本进入农业，从而将一些农民排挤出土地的社会保障之外，使得农村养老问题成为难以解决的社会矛盾。

尽管这些学者从不同角度研究了土地养老的实现路径，但并未结合农村劳动力现状开展研究。根据老人的劳动能力进行区别研究并选择以地养老的路径更加符合实际。

根据农村实际情况，可以划分为传统地区、发达地区和深度贫困地区。与发达地区和深度贫困地区的农村相比，传统农区的特点是幅员面积大、优惠政策少、经济基础差、空心化和老龄化严重。

结合传统农区的上述特征，将传统农区的老人分为有劳动能力和失去劳动能力两类。通过对以地养老实现路径的分类探讨，为解决传统农区老人的养老问题提供参考。

1 传统农区老人养老的现状及模式

1.1 传统农区老人养老现状

随着工业化和城镇化发展，我国农村人口结构发生了重大变化。根据全国人口普查结果，2010 年我国农村60 岁及以上老年人口已经接近1 亿人；2018 年我国农村65 岁及以上老年人口占总人口的比重为14%。随着我国现代化进程以及农村劳动力转移速度不断加快，农村人口老龄化程度越来越严重。

我国地域辽阔，不同地区的农村老人养老现状不同。发达地区经济实力雄厚，农村基础设施建设完善，养老保障功能充足；深度贫困地区有国家扶贫政策的支持，农村养老也有保障；而传统农区经济发展较为落后、农民收入增长缓慢、政府财力不足，传统农区养老问题更值得关注。

1.2 传统农区农村养老模式

不同地区由于经济发展水平和区域特征不同，在农村养老模式上存在较大差别。本次研究将传统农区养老模式分为家庭养老、社会养老和土地养老3 种。如果依靠下一代子女和亲属养老，属于家庭养老；如果依靠社会保障和救助养老，属于社会养老。

1.2.1 家庭养老

家庭养老在传统农区有深厚的历史渊源，是养老模式中最为普遍的一种形式。费孝通先生认为，中国人之间存在一种反馈模式下的代际关系[3]。在这种代际关系下，中国人尤其重视家庭养老。此外，传统农区农民受传统“孝道”文化影响，把子女对父母的赡养当作一种责任伦理，这使得家庭养老成为农村养老的主要模式。

1.2.2 社会养老

社会养老是国家和社会为老人提供基本生活供给，满足老年人物质生活条件的养老保障制度。《老年人权益保障法》规定“对经济困难的老年人，地方各级人民政府应当逐步给予养老服务补贴”。传统农区经济发展缓慢，政府财政收入少，养老基础设施建设滞后，社会保障与养老服务体系不够完善，社会养老能力不足。

1.2.3 土地养老

土地养老是指农村老人通过耕种土地获得收入，从而满足生活需求的一种养老模式。传统农区经济条件落后，就业机会少，农村青壮年劳动力大多进城务工，老人留村务农。这种“半工半耕”的家庭结构，使得农村老人依赖土地养老。不健全的社会保障体系使得城乡老人在享受养老福利时存在巨大差距，因此传统农区农村选择土地养老更加现实。

不同地区选择土地养老模式存在差异。发达地区资金充足，农村老年人的经济自养能力强，对土地的依赖小。深度贫困地区由于地理环境恶劣，土地的保障作用不强。传统农区农村留守老人较多，国家提供的经济保障不充足，这种养老供需不平衡的缺口需要依靠土地“填平”。应选择合适的途径，发挥土地在养老中的作用。

2 传统农区老人养老面临的问题

2.1 个人养老储蓄不足

传统农区农民主要从事农业，收入较少且来源单一。老人年轻时收入水平不高，仅能满足日常开支，储蓄资金较少。此外，传统农区乡镇企业少，邻近就业机会少。老人即使有劳动能力，也因受教育程度低、接受新技术能力差而缺乏工作机会，无法通过个人劳动积累养老资金，导致个人养老储蓄不足。

2.2 家庭赡养功能弱化

传统农区经济落后，生活条件差。农村年轻劳动力为了追求更好的生活环境和高薪的工作，往往会离开乡村，进入城市务工经商。受到城市文化的影响，年轻人和农村留守老人在思想观念上有差距。外出务工子女收入水平更高，在家庭内部拥有更多话语权，代际关系逐渐疏远，传统的家庭养老功能被削弱。

我国实施计划生育政策，传统农区农村新生儿数量减少，家庭规模随之缩小。考虑到我国养老实际情况，独生子女家庭增多在客观上削弱了我国传统养老文化的基础[4]。独生子女不仅要维持自己的生活，还要照料下一代儿女，家庭负担较重，导致对老人的照顾和陪伴比较少，这直接削弱了依靠代际赡养的家庭养老功能。

2.3 社会养老保障不完善

在城乡二元体制的大环境下，我国尚未建立起城乡全覆盖的社会保障体系。不健全的社会养老服务，导致农村面临养老难题。传统农区农村“空心化”严重，养老问题更加突出。社会养老无论是在制度设计还是在服务设施建设方面，都存在许多不足，不能满足农村老人的实际需求。

我国农村社会保障不足主要体现在以下两个方面。第一，我国现行养老制度还处于初级阶段，与传统农区老人养老现状不符。第二，农村社会化养老服务不完善。传统农区社会养老机构设施不健全，服务质量不高。农村老人思想观念保守，不认可也不愿意去养老机构。

3 乡村振兴背景下以地养老的现实性

3.1 乡村振兴政策为以地养老提供了良好契机

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。实现乡村振兴，坚决打赢脱贫攻坚战，可以补齐“三农”短板[5]。2020 年是全面建成小康社会的决胜之年，我国已实现全面脱贫。在乡村振兴战略背景下，应对农村人口老龄化是解决脱贫后问题的重中之重。实施乡村振兴战略的重要路径是坚持农业农村优先发展，这体现了乡村振兴的重点和重心。“三农”发展离不开土地，乡村振兴为以地养老提供了良好条件。

3.2 三权分置政策为以地养老提供了制度保障

三权分置政策是把土地承包经营权进一步分解为承包权和经营权，最后形成农村土地所有权、承包权和经营权三权分置。完善承包地三权分置制度，厘清了土地权属，推动了土地经营权流转。第一，农户保留土地承包权，可以自主选择农业经营方式，免受市场和政府的过度干预。第二，明确土地经营权流转，有助于把土地变成养老资产以及增加农民的土地收益。

根据农业农村部最新统计数据，2020 年全国2 838 个县（市、区）、3.4 万个乡镇、55 万多个行政村已基本完成承包地确权登记颁证工作，将1 亿hm2承包地确权给2 亿农户，全国农村承包地颁证率已超过96%。在三权分置政策下，土地确权颁证使老人拥有了更加完整的土地产权，为以地养老提供了制度保障。同时，土地产权界定清晰，有利于降低交易成本和促进土地流转。

3.3 农村土地为农民以地养老提供了经济来源

农民在土地上耕作，可以将土地资源转换成经济资源。随着农村代际关系的变迁，年轻一代进城务工，年老一代留村务农。这种半工半耕的模式是适应农村人口流动的自然结果，也能够实现家庭收益的最大化。在此模式下，农村老人在自家土地上耕种，搞点“庭院经济”，可以实现经济自足。可见，土地的经济功能使其成为农民重要的养老资产。

3.4 乡土情怀为农民以地养老提供了精神支撑

研究表明，一个人晚年时的心境与其成长经历息息相关。传统农区土地面积广阔，农民大多从事农业，农村老人一生和土地打交道，农业活动几乎是其全部的生活经历。可以说，土地就是他们的“根”，他们对土地有着浓厚的情结。除此之外，老人“闲不住”的生活状态，使得耕种土地成为一种休闲活动。在种田过程中与乡亲邻里交流互助，在农闲时参加村庄娱乐活动，使得“半耕”不仅是生产活动，更成为了社会和文化的再生产过程[6]。

4 传统农区以地养老的可实现路径

由于老人的劳动能力状况不同，将传统农区的老人划分成有劳动能力的老人和失去劳动能力的老人，并对他们实现以地养老的路径进行分类探讨。

4.1 对有劳动能力的老人，鼓励发展老人农业

4.1.1 支持有劳动能力的老人成为农业经营活动的主体

中国已进入老人农业时代，很多地区务农农民平均年龄接近60 岁[7]，这也反映出农村老人依然具有较强的劳动能力。传统农区农民受教育程度低，进城务工的就业机会少，老人大多留守农村继续从事农业。在今后一段时期，老人农业在传统农区具有普遍性和适用性。

有劳动能力的老人年龄较大，对于农机设备机械化生产的需求也较大。传统农区地形大多以平原为主，农业生产已经基本实现机械化。大型机械设备对劳动力的替代，使得农业活动对老人的劳动力要求降低，因此有劳动能力的老人完全可以成为农业活动的经营主体。老人农业在一定程度上为农业现代化和社会化提供了广阔的发展空间。

4.1.2 完善农业社会化服务，提高老人农业生产效率

我国城市化和农村未富先老的现实国情表明，老人农业在当前农村仍具有较强的生命力，发展老人农业可以服务于农村养老[8]。

由于我国农村土地细小、零碎，发展老人农业需要完善农业社会化服务。农业社会化服务主要包括以下几方面。第一，建立健全农机服务体系，做到价格低、质量好。第二，探索多元化的农机推广形式，加大农机设备在传统农区的宣传推广力度。第三，开展具有针对性的农用技术培训，帮助老人掌握先进的农用技能，减少劳动时间，减轻劳动强度，为老人务农提供技术保障。

老人除了耕种自己的土地，还可以依靠土地流转耕种其他农户的土地。部分农村高龄老人失去劳动能力，他们可以通过土地流转将土地交给有劳动能力的老人耕种，从而实现了土地资源的优化配置。

4.2 对失去劳动能力的老人，以土地流转为主

4.2.1 创新土地流转的收益分配机制

随着年龄增长，农村老人逐渐丧失劳动能力。在农业现代化进程下，针对失去劳动能力的老人，应鼓励他们通过流转土地经营权，获得土地补偿金或分红，实现土地增值收益。

史常亮等（2017）[9]通过调研农户家庭土地流转情况发现，土地流转能使农户家庭和已流转土地农户家庭的总收入分别增加19%和26%。

三权分置政策的提出，厘清了土地权属，实现了土地顺畅流转。推动农村土地流转，可以挖掘土地的潜在收益、盘活土地存量，使得农村老人在失去劳动能力后仍有稳定的养老保障来源，最大化发挥土地的养老保障功能。

在农村土地流转中，各地探索出多种多样的流转方式，比如土地出租、土地互换、土地信托等。与其他流转方式相比，土地信托方式由一套外部财产管理机制构成，可以减少资金约束、保障农民利益、解决农民养老问题，更具有比较优势。

土地信托是指农民作为委托人将土地承包经营权委托给村委会或政府机构，二者形成委托代理关系。村委会或政府机构作为受托人，与信托公司之间构建起信托代理关系；信托公司将土地归集整理后出租或是转包给农业经营组织；农民从中得到土地的增值收益。这种流转方式本质上是将土地资产证券化，即把农民手中的“死资产”变现为“活资本”。

针对已经失去劳动能力的老人，土地信托方式对养老模式的支持，可以仿照城镇住房“反向抵押”的做法，把农民持有的土地经营权抵押给保险公司，由保险公司对土地经营权的剩余期限和土地面积、质量进行全面评估后，得出未来土地经营权的现金净流量，再根据老人的年龄、身体状况，估算老人的预期剩余寿命，把现金流分摊到老人的预期剩余寿命年限的每一年。在这种方式下，老人可以按月或按年收取土地收益金，在有效利用土地资源的同时，得到养老保障。

4.2.2 完善农村保障制度，将社会救助作为以地养老模式的补充

传统农区经济发展水平差，社会保障和救助制度不完善，社会养老能力不足。对于失去劳动能力的老人，除了进行土地流转增加财产性收入之外，国家还应实施社会救助为其提供后续养老保障。

在乡村振兴背景下，政府应提供政策支持，加强对农村养老机构的扶持和补贴，配置专业能力强的护工和完善的基础设施。同时，可以引进社会资本投资，开展医养结合等养老项目，保障失去劳动能力的老人得到社会救助。

5 结束语

传统农区土地面积广阔，农民从事农业活动历史悠久，以地养老具有充分的现实性。传统农区农村老年人利用土地养老，既实现经济上的自给自足，也尊重老人的乡土情怀。我国传统家庭养老功能弱化、社会养老保障不完善以及乡村振兴战略的实施，为传统农区以地养老提供了可能性。

为了将以地养老落实到老人实际需求，应根据老年人的劳动力水平，对土地养老的路径选择进行分类探索，支持有劳动能力的老人继续耕种土地，引导失去劳动能力的老人流转土地经营权、盘活土地资源。针对性地分类实施以地养老策略，有助于保障农村老年人的养老福利。