社区建设内涵及其经费的演变

[摘 要]现代社会学意义上的社区组织与功能的重构是伴随我国社会转型进程的一个自我调适，从某种意义上来说是制度的一种自我演进，是在与多方因素的耦合下实现系统协同的动态过程。对于社区来说，伴随上述协同过程始终的一个重要内在诉求便是日渐担负民众生活共同體的社区及其事权费协调模式的合理建构，这是一个内生的动态均衡实现。

[关键词]社区建设;单位制背景;民众生活共同体

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.003

如何调适超级网格中多主体间的互动关系，如何通过社区抗击疫情体系构建切实提升国家社会治理体系和治理能力的现代化，成为亟待解决的治理难题（田毅鹏，2020）。当前我国社区治理短板的重要成因在于社区长期以来在其与各方组织、制度或力量及其自身的事权的协同尚处于动态非均衡的演进过程中。[1]为更好揭示这一进程，离不开对社区演进历程与逻辑的梳理与总结。对社区事权协调演进历程的把握及其逻辑窥探的一个重要切入点便是对社区建设的内容及其经费做一系统的梳理与考察。

1 “社区”概念在中国的引入及相关学术概念演变

以“社区”为篇名在中国知网进行检索，最早包含“社区”的中文期刊可追溯至1955年（郁汉坤，1955）。[2]张钟汝（1984）则较早地系统综述了“社区”概念的由来、本质特点及其应用。漆启泰（1985）较早地论及“社区服务”。江苏省小城镇研究课题组（1986）则较早地使用了“社区建设”的概念。[3]黄晓众（1986）较早地将“社区发展”与我国城镇发展联系起来进行相关论述。李天纲（1988）较早地使用“社区治理”的概念。袁华音（1990）较早地论及“社区发展与社区服务”这一概念：“社区发展和社区服务离不开居民的合作和参与，因为社区发展与社区服务的最终目标是促进社区变迁，满足居民需要，而达到这个目标的主要依据便是居民的社区意识和主动精神。”吴缚龙（1992）较系统地从社会学的“社区”视角出发基于居住与生产之间的不同关系，把我国的城市社区分为四种类型，这是可检索到的较早地从中国具体国情——“单位制背景”[4]下对城市社区开展分析的文献。赵子祥（1993）论及社会主义市场经济与社会学的理论贡献时提到“党的十一届三中全会尤其是十四大以后，社会学对社会改革开放及推动市场经济发展所做的理论贡献主要表现在结合中国国情所选择和提出的理论和观点”，这些“理论和观点”包括“社区服务与社区发展理论”等15个理论。高桂华（1994）就把麻风康复工作纳入“社区管理”开展了论述。刘继同（1994）较早地论及“社区发展与服务”的概念。上海市民政局局长孙金富（1995）提到：“为了有的放矢地开展社区服务，……我局还举行了多次理论研讨会，探讨社区服务的内涵和外延，社区服务的发展原则和管理措施等问题，编辑出版了《社区服务与社会工作》《上海市社区服务与发展指标体系》《社区服务工作手册》等书籍，作为培训干部的教材。”这应该是最早正式提出并使用“社区服务与发展”这一概念的官方文件。张琢（1997）从较大的历史跨度系统地论述了中国“社区”沿革的内在联系：随着改革逐步从农村向城市发展，城市经济的活跃，城市化的加速，社会各方面改革的深入，尤其原来包揽社会功能的“单位制”的松动、淡化和解体，社区的社会服务功能需求逐步增加，即社会功能需要由“单位”逐步还给社区并大大加以拓展和提高。为适应这种社会需要，现代意义上的社区服务工作于1986年正式启动。1987年在武汉召开的全国社区工作会议，把社区服务工作推向全国，初步形成了推进服务的操作程序;两年以后的杭州会议进一步总结实践经验和理论研究的成果，明确了当时和其后一段时期社区服务的指导思想。伴随着社区服务开始由城市向集镇发展，社区组织也被提上了日程。1992年民政部在杭州召开全国社区建设理论研讨会，把社区服务推进到了社区发展的新阶段。1996年又在武汉召开了“全国文明社区建设理论与实践研讨会”，在理论与实践的结合上把中国的社区建设和社区发展理论更提高了一步。到2000年，由孙远东（2000）发表了第一篇篇名包含“社区治理”的文献。

进入21世纪后， 随着社会转型、企业转制和政府转变职能， 越来越多的“单位人”成为“社会人”， 社区工作对象已从过去的无归属单位人员转变为社区全体居民， 原来由政府和单位承担的大量社会管理和服务职能转移到社区， 社区工作的内容发生深刻变化。自此， 我国社区建设开始进入到社区自治阶段。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》之后， 我国的社区建设进入了前所未有的发展高峰，“社区建设热”在全国普遍兴起。各地结合本地区经济和社会发展实际， 开始了社区自治管理模式的积极探索， 沈阳模式、上海卢湾模式、青岛模式、鲁谷模式等开始出现， 为完善我国社区治理和建设提供了宝贵的实践经验。2010年， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》， 就进一步完善基层群众自治制度， 健全城市基层管理和服务体制， 加强和改进城市社区居民委员会建设作出规定和部署。但这一阶段的探索发展时间较短， 社区自治管理与发展起步较晚， 再加上各地现实状况不同， 发展程度差距较大， 导致目前社区管理出现诸多矛盾， 对于社区自治发展的认识和路径对策也是众说纷纭。[5]

通过上述对常见的“社区服务”“社区建设”“社区管理”“社区治理”“社区发展与服务”等相关概念的文献检索与梳理，一方面，从概念出现的先后顺序来看，最早出现的概念是“社区服务”，而最迟出现的概念是“社区发展与服务”，这两个概念出现的时间间隔约为10年。通过这一历程也能在一定程度上了解社区工作内涵的动态构建与实践过程;另一方面，也可以发现这些概念之间的内在联系。笔者发现，上述文献梳理的结果印证了郑杭生（2013）指出的“我国社区建设实践是在社区服务的基础上提出来的”。[6]“社区建设是对社区工作的总体概括，是指在党和政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区健康发展的过程”。综上所述，笔者认为“社区建设”“社区治理”和“社区服务与发展”这三个概念的内涵和外延相对比较接近，文章采用“社区建设”的概念。

2 “社区建设”的内涵及内容动态建构

2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确阐释了社区建设的内容：拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安五个方面。武新（2001）指出，社区工作内容包括社区建设、社区管理和社区服务 ，主要面向弱势群体和广大市民。其中街道和居委会的经济收入是社区工作资金的主要来源。李霞（2002）指出，传统的城市基层工作，内容主要限于政府所部署的社会行政管理工作和范围还很狭窄的居民自治性事务。近些年发展起来的社区服务，则是从一些社会成员的特殊救助服务逐步扩展到相对广泛的便民利民服务，初步拓展了社区工作的内容。新形势下的社区建设则是内容更广泛的系统工程，包括社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区城市建设和社区安全管理等。它既包括传统的社区行政性、社会性工作，也包括体制变化和社会发展带来的许多新的内容;既包括由街居组织直接抓的一些事情，还包括社区建设中应由社会组织、中介组织、市场主体和居民自己去干的大量事情。它可以说是现代城市综合性的“社会生态”在社区这个局部的集中体现。而从现实情况来看，无论是在内容上，还是在方法和手段上都存在较大差距。

陈建光等（2006）指出党委、政府的有关部门将大量的工作任务压到社区，或是通过对街道的考核，以街道的名义将任务分解到社区，或是以某某工作进社区名义给街道下任务，使社区成为基层政府的附属机构。具体来说，社区除承担着党建和精神文明建设、社会治安、计划生育、环境卫生、社会保障等工作外，还要完成企业统计、安全生产、招商引资、人武工作等任务，同时还要承担有关部门布置的各类临时任务。因此，社区工作内容繁杂、涉及面广，社区居委会一年要完成的工作少则几十项、多则几百项。除此之外，还要面临各种考评，并建立各种台账，社区干部不堪重负、有苦难言。据此提出两点建议：一方面，有关部门要对各类拟入社区的工作任务进行审核把关，防止随意摊派各种工作任务。另一方面，对于批准进入社区的工作和事务，应本着责、权、利相一致的原则，按照“权随责走，费随事转”的要求，财政应安排专项工作经费并与任务同时下达社区，防止“光下任务指标、不搞指导服务、不下工作经费”的现象。对于协助办理公证、银行资信调查等工作，既非社区的职责范围，也不是政府部门的工作，如需协助，相关单位应支付社区一定的服务费，否则社区有权拒绝。张玲，姜潓（2010）指出，政府对社区工作的内容没有广而告之， 没有明确的规定， 因此很多居民并没有对社区形成足够的观念和认识。在自己的生活权益受到侵害或者出现问题时， 不能够把社区纳入首先考虑保障自身权益的部门的范围内。其主张政府应对社区的组织架构和工作内容等做出明确的规范限定， 使社区在工作时可以有的放矢。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（2010）明确提出：“要将社区居民委员会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算。社区居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议或居民代表会议讨论，按照自愿原则，可以向社区居民或受益单位筹集。”岳林，李旭鸿（2012）调研发现社区工作者普遍反映繁杂工作进社区。随着社会的发展，虽然在社区中已经日渐分离出两类相对独立的事务：行政性公共事务和自治性公共事務，但现实中政府各职能部门倾向强调“工作向社区延伸”，在实际操作中把工作推给了社区，而人员、经费等却没有到位，相应的职能、权力没有明确， 造成社区居委会责、权、利不统一。目前， 多数居委会都处于“责任大、权利小、事务多、经费少”的尴尬境地。据统计， 牡丹江市的各部门下派到社区的工作包括56个部门的201项工作， 仅社区需要出具的证明就包括15个部门的32项， 需要建立的各种簿册多达13类172种。与此相反的是， 社区工作人员处于捉襟见肘的局面， 人员配备严重不足。社区工作者必须是“铜头、铁嘴、蛤蟆肚子、飞毛腿”。

民政部、中央组织部（2015）印发的《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号），从依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子、精简社区会议和台账、严格社区印章管理使用、整合社区信息网络、增强社区服务能力七个方面，对进一步开展社区减负工作提出明确要求。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017）指导原则之一明确提出：“适应城乡发展一体化和基本公共服务均等化要求，促进公共资源在城乡间均衡配置。统筹谋划城乡社区治理工作，注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，促进城乡社区治理协调发展。”李玲（2017）认为社区的网格化， 以大数据中心为平台， 将社区划分为一个个网格单元， 并将之串联起来形成社区单元网格间信息互通、工作互动的一个创新的管理模式。很多工作都是基于现代信息技术来实现，基本工作人员具备信息技术相关的操作和管理经验，对将信息化的优势发挥到最大至关重要。刘亚梅，武育芝（2019）指出，社区治理网络在纵向上划分市、区政府，街道与社区三级治理网络，市、区政府负责领导工作，为社区治理提供资金、技术、专业人才支持;街道负责街道网格化平台的监测工作、资金分配以及社会工作人员安排。社区作为治理主体，在准确了解居民诉求的基础上调动各类资源采取治理措施，收集居民反馈信息，适时调整行为，实现维护公共价值的治理目标。横向上依据社区治理事务的不同，划分为基层党建工作、综合安全管理工作、卫生保洁工作、老龄和残疾人口服务工作等，调动社区、社会组织、社会工作者、居民等治理主体，使其形成良好的互动关系，通过知识、信息、人才高效循环，形成基层治理网络。

综合上述梳理，文章尝试将常见社区建设的内容归纳为下表（见表1）。

3 社区建设经费来源

“社区服务没有一定的经费保证就难以开展。现行的一些做法，例如由政府补助一点，从街道和居委会经济收入中提取一点，从社会福利企业利润中收取一点，从街道和居委会有偿服务收入中提取一点，由社区内企事业等单位资助一点，由社会和个人赞助一点等，曾经起到过一定的作用。不可否认，这种做法存在一定的局限性和不稳定性。解决社区服务经费的较好途径，是在社区服务机构内设立社区基金会，负责经费的计划、筹集、管理与使用。社区服务应实行专项管理，严格会计制度、预算制度、审计制度与报告制度，尽可能地合理分配与使用每一分钱，并把经费的筹集、管理与使用置于社区服务机构和居民的监督之下。”（袁音华，1990）

李霞（2002）指出，居委会的主要经费来源直接关系到社区经济走什么样的发展路子。目前普遍做法是，生活补贴实行区财政拨发，除此以外的工资缺口和办事经费主要依靠街居组织自办经济实体去创收解决。陈建光（2006）指出，社区居委会的经费主要有四大来源：一为区财政拨款，这是最基本的来源，目前采取“基数加户数”的办法;二为街道补助，这条渠道并不可靠，基本视街道的财力情况而定;三为社区自营收入，通过房屋出租、车棚管理、收取停车费、社区服务等途径抓好自营收入;四为社区共建单位赞助和有关创建活动的奖励。

财政部（2006）《关于印发政府收支分类改革方案的通知》（财预〔2006〕13号）规定自2007年起将政府收入分为“类”“款”“项”“目”四级，政府支出分为 “类”“款”“项”三级。[7]此次改革首次将“城乡社区事务”单列为政府支出的“类”级科目（第12个“类”），并分设10个“款”级科目，分别为：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、国有土地使用权出让金支出、城镇公用事业附加支出、其他城乡社区事务支出。中组部等九部委（2010）联合下发《关于利用社区资源做好离退休干部服务工作的意见》（组通字〔2010〕24号）， 要求利用社区资源， 发挥社区作用， 为离退休干部“四就近” （就近学习、就近活动、就近得到关心照顾、就近发挥作用） 工作提供服务。韦庆辛（2011）指出，当前， 利用社区资源做好离退休干部“四就近”工作面临组织领导缺位、思想认识不到位、服务经费保障困难、软硬件设施不够完善、服务队伍建设存在不足等问题。

李杰（2016）指出，社区经费是指为保障社区工作正常运行和发展而筹集的各项资金，为确保社区工作正常有序运转、保障社区工作人员基本权益、促进社区各项服务工作的有序开展提供保障。其认为社区经费主要分为社区基本工作经费和社区专项工作经费。其中，社区基本工作经费又分为日常公用经费（主要包括工作人员办公费、差旅补助费、社区基础设施维修费、福利经费、城管劳务费等支出）和日常工作经费（主要包括居民区组织用于社区党建、文明建设、居民自治、社区服务、健康卫生、群文团队活动等经常性工作开展的经费）。而社区专项工作经费主要是指社区特批特用的经费（包括省、市、区财政部门定期拨付社区的专项工作经费;各级人民政府及有关部门表彰奖励社区居委会的专用资金;有关部门或单位拨付社区“费随事转”的专项工作经费;支持社区工作的社会捐赠捐助资金;社区设施经营性收入;其他资金来源）。

胡志伟（2017）指出，2017年10月起实施的《中华人民共和国民法总则》首次明确了居民委员会是基层群众性自治组织，具备特别法人资格。这意味着居委会将告别没有独立账户的历史。

刘晓嵘（2018）指出，2016年全国财政支出决算报表显示，“其他城乡社区公共设施支出”金额占“城乡社区公共设施支出”金额的86.3% 。同时，部分“项”级其他类支出金额巨大。如“其他城乡公共设施支出”“其他城乡社区支出”金额分别为8060.54亿元和4433.96亿元，规模数倍于当年“类”级其他支出合计数1899.33亿元。财政部（2019）《2020年政府收支分类科目》中的第12个“类”名称由2007年的“城乡社区事务”调整为“城乡社区支出”，“款”级科目由2007年的10个调整为6个，分别为：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、其他城乡社区支出（见表2）。

4 结论

2007年党的十七大报告将中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”，拓展为包括社会建设在内的“四位一体”。通过上述文献梳理不难发现，社区组织与功能的重构是伴随我国社会转型进程的一个自我调适，从某种意义上来说是制度的一种自我演进，是在与多方因素的耦合下实现系统协同的动态过程。对于社区来说，伴随上述协同过程始终的一个重要内在诉求便是日渐担负民众生活共同体的社区及其事权费协调模式的合理建构，这是一个内生的动态均衡的实现。就各个具体社区的情况而言，由于其所处的社会情境与制度空间不尽相同，所以社区的建构模式也必定表现不同，且各有适所。目前，社区的相关研究比较丰富，但却缺乏系统化，关于社区的研究报告或蓝皮书未形成日常化发布。这既与社区处于动态演进过程有关，也是社区数据库与研究方法构建上的滞后使然。因此，相关部门和学界应密切跟踪社区建构历程，挖掘其演进逻辑，加强“扎根调查”基础上的模式研究，以社区相关研究报告和学术文献定期反映社区的演进日程，同时也应致力于社区数据库与研究方法的构建，为贯彻落实党的十九大报告指出的“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，以及党的十九届四中全会提出的“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”的有关精神和要求，为探索“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的社区治理实践提供有力的支撑。

参考文献：

[1]徐济益.对我国城市社区管理中治理诉求的思考[J].江苏经贸职业技术学院学报，2008（1）：19-22.

[2]宫宝利.清代民间酬神演戏与社区文娱活动[J].天津师大学报（社会科学版），1999（2）：36-41.

[3]张雨林.为增强企业活力提供社会服务——略论企业活力与社区建设的关系[J].企业活力，1988（4）：3-5.

[4]徐奇标.简谈单位制及单位制改革构思[J].特区展望，1997（3）：61.

[5]岳林，李旭鸿.社区管理困难重重 社区改革刻不容缓——来自基层社區的实地调查与思考[J].中国经贸导刊，2012（31）：30-34.

[6]郑杭生.社会学概论新修（第4版）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[7]刘晓嵘.我国政府支出分类科目改革历程及管理优化[J].地方财政研究，2018（11）：56-60.

[作者简介]王伟龙（1984—），男，汉族，广东揭阳人，讲师，博士，研究方向：经济转型与社会政策。