新土地管理法实施条例：为农民土地权益做加法

本刊记者 邹承东

7月2日，国务院公布新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》），自2021年9月1日起施行。此次《条例》修订是自1998年全面修订后的第二次全面修订，也是贯彻落实2019年新修订的《土地管理法》的重要举措。

土地制度是国家的基础性制度，农村土地涉及农民群众切身利益。2019年新修订的《土地管理法》在总结农村土地制度改革三项试点工作经验的基础上，将各试点地区取得的制度性成果上升为法律制度，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面进一步保护了农民土地权益。本次《条例》的修订就是在遵循《土地管理法》的基本思路下对农民土地权益的进一步细化完善。

土地征收制度进一步完善

土地征收法治化和规范化是国家治理能力和治理体系现代化水平的重要组成部分，也是《土地管理法》调整的重要内容。为保护好被征地农民合法权益，《条例》以维护被征地农民合法权益为核心，对《土地管理法》规定的土地征收程序作了进一步充实和完善。

土地征收程序得到进一步细化。《条例》对土地征收程序进一步细化，征收土地前，需要发布征收土地预公告，预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。同时开展土地现状调查和社会稳定风险评估。征收土地申请批准后，地方人民政府发布征收土地公告，公布征收范围、时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

土地征收补偿机制不断完善。按照《土地管理法》“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的要求，《条例》对土地征收补偿安置的费用保障和具体分配规则等作出了具体规定，规定地方人民政府应当落实土地补偿费等有关费用，保证足额到位，专款专用，有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。明确省、自治区、直辖市制定土地补偿费、安置补助费的分配办法。

被征地农民的知情权、参与权、监督权得到充分保障。《条例》进一步畅通土地征收过程中的公众参与渠道，确保被征地农民在土地征收过程中能够有效参与并反映其诉求，保障其有效行使知情权、参与权、监督权。《条例》规定土地征收前的社会稳定风险评估要求有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征收补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。

集体经营性建设用地入市制度进一步细化

允许集体经营性建设用地入市是2019年《土地管理法》修法的重大突破。本次《条例》出台，从规划管控和入市交易规则两个方面对集体经营性建设用地“入市”制度作了进一步细化，对于盘活集体土地资产、发展集体经济、建立完善城乡统一的建设用地市场具有十分重要的意义。

对“入市”土地的规划管控不断加强。《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。《条例》明确国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出规划条件，明确“入市”土地界址、面积、用途、开发建设强度，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。

土地“入市”交易规则得以明确。《土地管理法》明确了集体经营性建设用地可以入市，但只是原则性规定，缺乏操作性。《条例》从土地出让、出租方案的编制和审查要求等方面对土地“入市”作出了更加具体细致的要求。规定土地“入市”需根据规划条件、产业准入和生态环境保护要求编制相应方案，双方要签订书面合同，并报自然资源主管部门备案；土地使用者应当及时支付用地价款，依法缴纳相关税费；“入市”土地使用权再流转的，应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。

保障农村村民的宅基地权益

宅基地是农民安身立命之本。此次《条例》修订，专门将“宅基地管理”单列一节，从保障农民宅基地需求、宅基地审批程序、农民宅基地权益保障等三个方面对切实保障农民宅基地权益进行了规定。

农民合理的宅基地需求有了保障。《土地管理法》提出要保障农村村民实现户有所居，为了落实这一要求，《条例》进一步明确了合理保障农民宅基地需求的义务主体和保障方式。即“县级以上地方人民政府按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农民宅基地需求。”同时，《条例》重申国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，明确了退出的宅基地应优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。

宅基地审批流程规范完善。《土地管理法》提出农村村民住宅用地由乡镇人民政府审批。2019年12月，农业农村部、自然资源部联合发布《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，也对农村宅基地审批和建房规划许可管理等作出了明确规定。在此基础上，《条例》细化了宅基地申请和审批流程，明确了农村宅基地的申请主体、申请对象、报批程序、批准机关等。即，农村宅基地由农村村民以户为单位向农村集体经济组织（村民小组或者村民委员会）提出申请，经过集体讨论通过并公示由乡（镇）人民政府审核批准。

禁止侵犯农民依法取得的宅基地权益。针对部分地方在“合村并居”中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，《条例》专门作出四项禁止规定，为保护农民宅基地权益划出一条清晰的底线：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。