关于农村集体经济组织立法紧迫性的思考

晏 妮

2016年中央部署农村集体产权制度改革后，各地陆续成立50多万个新型农村集体经济组织。地方普遍反映，农村集体经济组织的组织机构、成员权利、资产管理、运行发展等迫切需要通过立法进行规范。2018年9月，十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织法列为第三类立法项目，近年中央一号文件也对抓紧制定农村集体经济组织法提出明确要求。

一、农村集体经济组织立法的必要性

（一）巩固党在农村执政基础的迫切需要。习近平总书记指出，“把发展壮大村集体经济作为基层党组织一项重大而又紧迫的任务来抓，增强基层党组织的凝聚力，提高村级组织服务群众的能力”。农村问题关系到国家长治久安，在当前公共财政无法全面覆盖农村的情况下，农村集体经济作为支持农村公共事务和公益事业的有益补充，对于加强政府与农民的联系，完成政府赋予的社会经济目标，巩固农村基层政权等具有重要作用。应当积极推进农村集体经济组织立法，为巩固党在农村的执政基础，维护社会主义公有制，促进共同富裕提供制度保障。

（二）规范农村集体经济组织运行的迫切需要。2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），要求从2017年开始，力争用5年左右时间基本完成股份合作制改革。目前全国已建立53万个新型农村集体经济组织，并在农业农村部门领取《农村集体经济组织登记证》，赋予18位全国统一社会信用代码，初步具备市场主体地位。目前公司、专业合作社等市场主体都有专门法律，但农村集体经济组织还没有专门的法律进行规范，其运行过程中有很多问题亟需解决。

（三）引导新型集体经济健康发展的迫切需要。发挥好农村集体经济组织的功能作用，盘活利用集体资产资源，是推进乡村振兴的重要基础。农村集体经济组织作为农村集体资产所有权的行使主体，管好用好6.5万亿集体账面资产和65.5亿亩土地资源责任重大。从各地实践看，集体经济发展较好的领域主要是物业经济、资源出租，而在工商业等竞争性行业，其竞争力明显不足。为引导基层积极稳妥发展集体经济，迫切需要通过立法明确其经营范围，并对如何有效防范风险作出规定。

（四）维护亿万农民集体成员权益的迫切需要。目前全国已确认农村集体经济组织成员约9亿人，必须维护好他们的合法权益。通过立法明确拥有农村集体经济组织成员身份是享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利，以及选举权、被选举权等民主权利的前提。完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能，是深化农村集体产权制度改革的重要任务。目前由于没有具体法律条文规范，集体成员股份有偿退出、抵押、担保、继承等权能还没有完全得到实现。

二、加快农村集体经济组织立法进程的可行性

（一）近年中央文件为集体经济组织立法提供了政策基础。《意见》明确提出，抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律。2017年至2019年的中央一号文件也对农村集体经济组织立法提出了明确要求。2018年农业农村部会同中国人民银行、国家市场监督管理总局发布《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，规范农村集体经济组织登记赋码工作，确保其正常开展经营管理活动。2020年农业农村部制定出台《农村集体经济组织示范章程（试行）》，为集体经济组织规范运行提供了重要依据。这些重大政策为立法奠定了较好的政策基础。

（二）地方立法的积极探索为集体经济组织立法提供了实践基础。2014年以来，上海、江苏、浙江、广东等省市先后出台农村集体资产监督管理条例、经济合作社条例，对集体资产的范围、权属、经营管理等作出规定。2020年黑龙江省出台《黑龙江省农村集体经济组织条例》；今年四川省出台了《四川省农村集体经济组织条例》。这些地方探索为制定农村集体经济组织法提供了必要的立法实践。

（三）《宪法》《民法典》为集体经济组织立法提供了基本依据。《宪法》明确，农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我国农村的基本经营制度。《民法典》明确农村集体经济组织是一类特别法人，依法取得法人资格。这两部上位法已经明确了农村集体经济组织的法律地位，赋予了农村集体经济组织对土地等资产和资源行使集体所有权的权利，为农村集体经济组织立法提供了基本的法律遵循。

三、农村集体经济组织立法亟需规范的主要内容

现阶段开展农村集体经济组织立法，不可能一次性解决所有问题，应聚焦实践需要，有针对性地对若干重大问题作出规范。一是农村集体经济组织的特别法人属性。主要包括明确农村集体经济组织调整范围、法人财产、对外承担责任方式、成立变更等方面的独有特征。二是农村集体经济组织的经营范围。主要包括明确农村集体经济组织功能作用、业务范围、经营活动开展方式等。三是农村集体经济组织成员制度。主要包括规范成员身份取得、丧失的基本条件、一般程序，以及明确成员的权利、义务等。四是农村集体经济组织运行机制。主要包括规范成员（代表）大会、理事会、监事会等内设机构的产生、职权及议事规则，明确集体经营性资产量化方式、集体资产管理和收益分配机制等。五是农村集体经济组织扶持政策。主要包括制定支持农村集体经济组织发展的财政、税收、金融、土地、人才等方面的措施。六是农村集体经济组织管理服务机构。主要包括明确各级集体资产监督管理委员会及其办事机构设立、运行、监管等方面要求。