当前村股份经济合作社财务管理存在的突出问题及对策

倪玉君

近年来，随着农村集体产权制度改革深入推进，试点地区各村普遍成立了股份经济合作社。实践表明，村级股份经济合作社的成立，明晰了农村集体资产产权，建立了“三会”治理机制，提高了民主管理水平，为壮大新型农村集体经济、增加集体成员财产性收入搭建了规范的发展平台。但是，作为村级股份经济合作社管理重要组成部分的财务管理工作，因改革措施不到位等因素的影响，还存在财务收支“政社不分”、“收入来源少、支出没减少”、会计处理不及时、财务管理和财务监督人员激励约束机制不完善，以及非生产性支出标准不明确等突出问题，迫切需要在改革实践中加以解决。

一、存在的突出问题

（一）财务收支“政社不分”。当前，农村集体产权制度改革后成立的股份经济合作社与村民委员会的“事权”和“财权”普遍没有分离，会计核算共用一套账簿，财务收支“混收混支”，会计信息不能真实准确地反映村级股份经济合作社的财务状况和经营成果，不利于村级股份经济合作社经营管理人员做出科学合理的经营决策。

（二）合作社“收入来源少、支出没减少”问题并存。由于上世纪80年代初实行家庭联产承包责任制时，多数村已将集体土地、山林、水库等资产、资源发包到户，导致农村集体产权制度改革后新成立的村级股份经济合作社已无集体资产、资源可用，收入来源较少，收入总量不多。在城乡统筹的新形势下，各级对村级公益事业建设的要求越来越高，由于公共财政投入很多是有比例的“以奖代补”，意味着村级组织干事越多、贴钱也越多，村级组织投入压力也越来越大。此外，由于财权与事权的严重不对称，村一级还要承担社会事业建设等政府职能，政府各项社会事务管理也需要由村级落实部分资金，增加了村里的资金支出，各种误工报酬、办公开支等费用也在大幅上升。在财务收支“政社不分”的情况下，“收入来源少、支出没减少”问题已严重制约了村级股份经济合作社的进一步发展壮大。

（三）村级会计委托代理模式下账务处理不及时问题普遍存在。村级会计委托代理制度实施以来，实行村账乡（镇）管，由乡（镇）代理记账，这在一定程度上加强了村级财务监督，规范了村级会计核算。但是由于乡（镇）代理会计多由农经工作人员兼任，因人手不足和兼顾其他农经工作，为节约时间、提高效率，多数乡（镇）采取“按月报账、集中记账”模式，即每月固定1天由村报账员集中报账，突击几天集中记账。乡（镇）代理会计因忙于中心工作而耽误记账的现象普遍存在，造成乡（镇）代理会计对村级账务处理不够及时。农村集体产权制度改革后，实行村级会计委托代理制度的地方多数还沿袭原有的做法，村级账务处理不及时问题没有得到根本解决，一定程度上影响了村级股份经济合作社管理人员的经营决策。

（四）合作社理事会和监事会成员激励约束机制不完善。农村集体产权制度改革后，虽然新成立的股份经济合作社制定了章程，成立了“三会”治理机构，建立了财务管理等制度，但是，由于对理事会和监事会成员的激励约束机制不完善，导致在财务管理和财务监督上还存在着制度执行不到位、民主理财流于形式等老问题。

（五）合作社的非生产性支出标准不明确。农村集体产权制度改革后，新成立的村级股份经济合作社普遍没有制定经营管理人员工资报酬、差旅费、接待费等非生产性支出定额标准，使得民主监督、会计监督、审计监督缺乏定性依据，存在铺张浪费的隐患。

二、解决的对策建议

（一）明确村民委员会和合作社的“事权”和“财权”范围，实行财务收支“政社分离”。按照中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出的“在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系”的要求，建议农村集体产权制度改革后，村级公共管理、公共服务的职能划归村民委员会承担，相应的财政补助收入、各项捐赠收入、“一事一议”筹资筹劳收入由村民委员会收取，用于公共管理、公共服务支出。村级股份经济合作社承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能，相应的经营收入、发包上交收入、投资收益和土地征收补偿等收入由村级股份经济合作社收取，用于村级股份经济合作社的经营管理支出。另外，经集体经济组织成员民主讨论决定，村级股份经济合作社还可通过设置集体股获得分红或提取公益金的方式为村民委员会公共服务支出提供支持。在明确村民委员会和村级股份经济合作社的“事权”和“财权”范围的基础上，推行财务收支“政社分离”、会计核算“分账核算”，分别为村民委员会和村级股份经济合作社管理人员提供会计信息，提高其经营管理决策的准确性。

（二）“增收、减负、支持”并重，多途径化解合作社财务困境。在“增收”方面，引导村级股份经济合作社立足当地资源禀赋、产业基础、区位条件，因地制宜发展集体经济，增加集体经营收入。对于以种养业为主的村，针对本地具有产量优势与地方特色的农产品，重点发展农业生产服务业，即通过成立服务公司或专业合作社等途径，为小农户生产提供技术指导、信息传递、物资供应、产品加工、市场营销等服务，以有偿服务方式增加集体经济收入；对于自然环境优美、旅游资源丰富的村，重点发展乡村旅游业，通过发展休闲旅游、观光农业、农家乐等项目，打造休闲旅游专业村，在旅游服务中增加集体收入；对于城乡结合部的村，重点发展物业经济，通过兴办物流仓储、专业市场、宾馆酒店等项目，开展多种物业服务；对没有资源、比较偏远的村，可探索搬迁或村庄合并模式，通过土地增减挂钩奖补资金，建设人口集中的社区或小城镇，完善基础设施，推动土地规模经营，发展特色产业。在“减负”方面，要按照财权和事权对等原则，明确村级公益事业建设政府和村级的责任，该由政府承担的建设项目，建设资金要足额到位，切实减轻村级配套负担。在“支持”方面，按照中央关于“坚持农业农村优先发展”的要求，建议各级加大财政、税收、用地、金融、人才等方面政策支持，为村级股份经济合作社发展营造一个良好的外部环境。要进一步加大财政支农力度，涉农整合资金要向村级股份经济合作社倾斜；研究出台税收减免政策，最大限度地减轻村级股份经济合作社负担；探索成立村级股份经济合作社发展基金，建立银行、保险、政府“三位一体”的信贷风险分担补偿机制，引导金融机构加大对村级股份经济合作社支持力度。要打破行业、身份、地域等限制，从致富带头人、返乡创业人员、退伍军人、大学生村官、国家正式干部等人群中，大胆选用思想解放、事业心强、思路清晰、懂经营、善管理的“能人”担任村党组织书记，进而依法定程序担任村级股份经济合作社理事长，为发展壮大村级股份经济合作社提供人才支撑。

（三）推行“会计委派、驻村记账”模式。为保证会计核算的及时性和专业性，建议乡（镇）人民政府通过公开招聘为各村股份经济合作社配备1名专业会计人员，实行“会计委派、驻村记账”模式。为保证会计监督的独立性和公正性，建议委派会计人员的管理和考核由乡（镇）人民政府负责，工资报酬由乡（镇）财政统一发放，资金来源由乡（镇）财政和村级股份经济合作社按照一定比例合理分摊。

（四）完善合作社理事会和监事会成员激励约束机制。建议乡（镇）人民政府出台相应规定，将财务管理和财务监督规范情况分别列入对村级股份经济合作社理事会和监事会成员年度考核的内容，每年定期组织开展一次考核，考核结果与村级股份经济合作社理事会和监事会成员绩效工资挂钩。

（五）建立标准明确的非生产性支出限额制度。建议乡（镇）人民政府出台指导性的意见，明确村级股份经济合作社经营管理人员工资报酬、差旅费、接待费等非生产性支出上限，指导各村级股份经济合作社结合实际制定各自的非生产性支出限额标准，经集体经济组织成员（代表）大会讨论通过后实施，并报乡（镇）人民政府备案，作为会计核算账前监督、监事会民主理财监督、审计部门审计监督和纪检监察机关纪律监督的定性依据。